以問(wèn)題導(dǎo)向的評(píng)價(jià)激發(fā)政府投資基金績(jī)效的路徑探索
——以湖南省株洲市為例

●周艷輝

一、引言：萬(wàn)億政府投資基金績(jī)效待考

自2002 年國(guó)內(nèi)首只政府引導(dǎo)基金成立以來(lái)， 各級(jí)政府積極探索國(guó)有資本與股權(quán)投資行業(yè)結(jié)合的運(yùn)作方式，政府投資基金規(guī)模不斷擴(kuò)大，種類不斷增加，2015 年起進(jìn)入大規(guī)模發(fā)展階段，2019 年起進(jìn)入增量放緩、存量?jī)?yōu)化階段， 以政府投資基金為代表的國(guó)有資本已成為我國(guó)股權(quán)投資行業(yè)重要的推動(dòng)力。 根據(jù)清科研究中心統(tǒng)計(jì)，截至2020 年第一季度，國(guó)內(nèi)共設(shè)立1741支政府投資基金， 基金目標(biāo)總規(guī)模為10 萬(wàn)億元人民幣， 已到位資金規(guī)模為4.7 萬(wàn)億元人民幣。 隨著政府投資基金設(shè)立步伐的逐步放緩， 其發(fā)展重心由“遍地開(kāi)花”的增量發(fā)展逐漸轉(zhuǎn)向“精耕細(xì)作”的存量基金高質(zhì)量發(fā)展。 此背景下， 政府投資基金績(jī)效考核體系建設(shè)的重要性愈發(fā)凸顯， 通過(guò)完善的基金績(jī)效考核體系“把脈”政府投資基金績(jī)效， 既可以協(xié)助基金對(duì)所投子基金及自身運(yùn)作狀況進(jìn)行有效監(jiān)管和評(píng)價(jià)， 又可以通過(guò)結(jié)果應(yīng)用完善基金的投資運(yùn)作， 強(qiáng)化主管部門對(duì)基金的統(tǒng)籌管理，進(jìn)一步發(fā)揮基金引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)基金政策目標(biāo)， 防范運(yùn)營(yíng)及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高基金效益和管理水平。

二、探索：株洲市政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)

株洲市為了創(chuàng)新財(cái)政支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的方式方法，引導(dǎo)社會(huì)資金聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，緊隨國(guó)家政策趨勢(shì)相繼成立了一批政府投資基金。 為落實(shí)財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理 提高財(cái)政出資效益的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕7 號(hào)）“實(shí)施政府投資基金全過(guò)程績(jī)效管理”要求，進(jìn)一步探索與完善株洲市政府投資基金管理運(yùn)作模式，提高政府投資基金效能，2021 年財(cái)政部門選擇三支政府投資基金開(kāi)展了績(jī)效評(píng)價(jià)。

根據(jù)政府投資基金設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，此次評(píng)價(jià)總分值100 分，共設(shè)置3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，12 個(gè)二級(jí)指標(biāo)，35 個(gè)三級(jí)指標(biāo)。 其中政策效果、管理效能、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)的權(quán)重分別為40%、35%、25%。 此次評(píng)價(jià)特點(diǎn)是：

評(píng)價(jià)覆蓋基金全生命周期。評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)覆蓋了基金募、投、管、退全生命周期各個(gè)環(huán)節(jié)，定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)結(jié)合， 通過(guò)綜合系統(tǒng)評(píng)價(jià)基金運(yùn)營(yíng)情況，發(fā)現(xiàn)基金運(yùn)營(yíng)各環(huán)節(jié)的特定問(wèn)題，提出具有針對(duì)性的優(yōu)化措施建議，促進(jìn)基金全生命周期運(yùn)營(yíng)的持續(xù)優(yōu)化。

評(píng)價(jià)指標(biāo)突出基金階段特征。根據(jù)基金所處生命周期階段的不同，兼顧基金的運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)，通過(guò)指標(biāo)權(quán)重的調(diào)整實(shí)現(xiàn)對(duì)不同存續(xù)階段基金績(jī)效要求和運(yùn)營(yíng)重點(diǎn)的差異化評(píng)價(jià)，為基金之間考核對(duì)比、經(jīng)驗(yàn)借鑒提供有效支撐。

評(píng)價(jià)兼顧政策效果和經(jīng)濟(jì)效益。政府投資基金雖然不以盈利為最終目的，但它是國(guó)有資本，基金運(yùn)營(yíng)既要不掌握控制權(quán)，又要保持政府資本的影響力，還要實(shí)現(xiàn)政府資本的保值及適當(dāng)收益。 此次評(píng)價(jià)將基金的市場(chǎng)化運(yùn)作及政策效果結(jié)合起來(lái)評(píng)價(jià)，促進(jìn)基金在不偏離政策方向的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)高效專業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)作。

將投后管理納入評(píng)價(jià)體系。 良好的投后管理機(jī)制有助于提升被投項(xiàng)目的綜合運(yùn)營(yíng)能力，管控被投項(xiàng)目運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范被投項(xiàng)目管理，提升被投項(xiàng)目的整體經(jīng)營(yíng)效益。 因此，將基金投后管理的人員配置、 投后管理措施及各項(xiàng)增值服務(wù)等內(nèi)容納入評(píng)價(jià)體系， 以促使基金發(fā)揮投后管理在提升投資收益方面的積極作用。

表1 株洲市政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

此次評(píng)價(jià)結(jié)果為： 青創(chuàng)投資基金得分57.96分， 績(jī)效等級(jí)為“差”； 產(chǎn)業(yè)扶貧投資基金得分74.9 分，績(jī)效等級(jí)為“中”；產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金得分81 分，績(jī)效等級(jí)為“良”。

截至2020 年12 月31 日， 株洲市三支政府投資基金直投或通過(guò)子基金在投項(xiàng)目123 個(gè)，在投資金10.5 億元，單個(gè)項(xiàng)目投資規(guī)模最低20 萬(wàn)元，最高2.7 億元。 政府投資基金一定程度上增加了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資本供給規(guī)模，支持了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，財(cái)政資金的使用在“直接變間接、分配變競(jìng)爭(zhēng)、無(wú)償變有償、事后變事前、低效變高效”等方面進(jìn)行了探索創(chuàng)新，推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在運(yùn)營(yíng)及發(fā)展過(guò)程中，株洲市政府投資基金也暴露出一些問(wèn)題，以上述三支政府投資基金為例（因信息的非全面公開(kāi)， 以下用A 基金、B 基金、C 基金代替基金名稱）分析如下。

（一）邊界不清晰，在“政策性”和“市場(chǎng)化”間徘徊

1、 政策效果和經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)的兩重性加大市場(chǎng)化募資難度。 政府投資基金運(yùn)作過(guò)程中普遍面臨政策效果和經(jīng)濟(jì)效益的矛盾。 財(cái)政資金注重資金的杠桿作用， 偏重政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，希望撬動(dòng)社會(huì)資本投資區(qū)域內(nèi)符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略及計(jì)劃的實(shí)體經(jīng)濟(jì)，或者能幫助中小企業(yè)升級(jí)壯大，通常限定投資本區(qū)域企業(yè)的最低比例。 但經(jīng)濟(jì)效益最大化是社會(huì)資本的目標(biāo)，利潤(rùn)最大、風(fēng)險(xiǎn)適度是社會(huì)資本投入所考量的重大因素。 政府投資基金對(duì)政策效果與經(jīng)濟(jì)效益的雙重要求降低了社會(huì)資本加入的積極性。如，根據(jù)“C 基金行業(yè)子基金定向投資于株洲市企業(yè)”的要求，基金管理機(jī)構(gòu)在子基金招募過(guò)程中接觸了多家行業(yè)龍頭基金管理機(jī)構(gòu)，均對(duì)子基金要求100%反投株洲市企業(yè)提出異議，致使行業(yè)子基金招募受阻； 株洲聚時(shí)代私募股權(quán)基金合伙企業(yè)、株洲經(jīng)開(kāi)區(qū)大數(shù)據(jù)基金因100%反投株洲市企業(yè)要求終止合作。

2、政府干預(yù)影響基金市場(chǎng)化運(yùn)作。政府的目標(biāo)和市場(chǎng)化基金管理機(jī)構(gòu)的目標(biāo)并非完全一致，政府更追求政策效果，在投資方向、投資形式、投后管理等方面都較社會(huì)資本有更多限制，一定程度上妨礙了基金的正常市場(chǎng)化運(yùn)作。 如，B基金管理機(jī)構(gòu)為貫徹《關(guān)于湖南松本林業(yè)科技股份有限公司綠色搬遷、 轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展有關(guān)問(wèn)題協(xié)調(diào)會(huì)議備忘錄》（株府錄〔2018〕59 號(hào)）的要求， 在松本林業(yè)面臨嚴(yán)重資金困境的情況下成立項(xiàng)目組對(duì)松本林業(yè)進(jìn)行盡職調(diào)查， 在充分披露項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)， 并針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提出投資前提條件的情況下決議有條件通過(guò)松本林業(yè)5000萬(wàn)元投資事宜。在項(xiàng)目未經(jīng)評(píng)估、未確定入股價(jià)格、未簽訂增資的相關(guān)合同協(xié)議、未辦理抵押、未出具法律意見(jiàn)書(shū)的情況下，B 基金根據(jù)政府批示先行支付資金1500 萬(wàn)元，后續(xù)補(bǔ)充完善相關(guān)手續(xù)。截至評(píng)價(jià)日2021 年6 月30 日，松本林業(yè)面臨攸州工業(yè)園建設(shè)項(xiàng)目爛尾、 債務(wù)清償力不足、工作人員及客戶流失、工藝設(shè)備更新后產(chǎn)品質(zhì)量不確定等方面的巨大風(fēng)險(xiǎn)， 基金已投資金預(yù)計(jì)難以退出。

表2 政府投資基金經(jīng)營(yíng)范圍（目標(biāo)）

3、基金政策目標(biāo)有所重復(fù)，投資領(lǐng)域有所重合。此次評(píng)價(jià)的三支基金均為產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，B 基金投資市域農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，A 基金和C 基金的政策目標(biāo)及投資領(lǐng)域有所重合， 均為株洲市支柱產(chǎn)業(yè)及新興產(chǎn)業(yè)。

(二)運(yùn)營(yíng)不規(guī)范，基金管理效能及收益降低

1、投資決策委員配置不合理，影響決策科學(xué)公平。投決會(huì)是基金管理的靈魂，是實(shí)現(xiàn)基金目標(biāo)、增強(qiáng)決策科學(xué)性、提高投資效益的保障。評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)， 基金存在投資決策委員配置不合理現(xiàn)象。 如，B 基金投資決策委員會(huì)配置7 名委員： 株洲市鄉(xiāng)村振興局1 名， 株洲市財(cái)政局1名，株洲市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局（專家委員）1 名，株洲市金控集團(tuán)2 名，株洲市國(guó)信財(cái)富集團(tuán)1 名，株洲市世富投資公司1 名， 會(huì)議作出的決議須經(jīng)五票及以上表決通過(guò)。 所配置人員中株洲市金控集團(tuán)及其關(guān)聯(lián)方占4 人， 對(duì)所表決項(xiàng)目雖無(wú)實(shí)際通過(guò)權(quán)但有實(shí)際否決權(quán)。 投資決策委員會(huì)人員配置不合理影響投資決策的科學(xué)性、公平性。

2、關(guān)聯(lián)方交易管理機(jī)制不健全，交易額占比高制約基金效益。 與遵循市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則的獨(dú)立交易相比較， 關(guān)聯(lián)方之間進(jìn)行交易的信息成本、監(jiān)督成本和管理成本相對(duì)要少，交易成本可得到節(jié)約， 但關(guān)聯(lián)人在利己動(dòng)機(jī)的誘導(dǎo)下往往易違背等價(jià)有償?shù)纳虡I(yè)原則， 制約甚至損害基金效益。 A 基金與管理公司的委托管理協(xié)議規(guī)定“對(duì)于涉及基金出資人的關(guān)聯(lián)交易，乙方應(yīng)及時(shí)提交給甲方合伙人大會(huì)進(jìn)行審議表決并嚴(yán)格執(zhí)行表決結(jié)果”， 實(shí)際執(zhí)行中，A 基金涉及關(guān)聯(lián)方交易的投資項(xiàng)目均采取關(guān)聯(lián)投委成員回避不參與投票表決的形式?jīng)Q策， 未提交合伙人大會(huì)審議表決。 截至2021 年3 月31 日A 基金關(guān)聯(lián)方交易總額9531.99 萬(wàn)元， 占總投資金額的81.61%。B 基金根據(jù)政府會(huì)議紀(jì)要，所投3 個(gè)置換項(xiàng)目共4.6 億元為關(guān)聯(lián)方推薦并為項(xiàng)目實(shí)際控制人， 投資金額占B 基金實(shí)繳資本的51.11%， 制約了基金對(duì)其他項(xiàng)目的投資， 并以3%的收益率投放，相較其他投資項(xiàng)目收益率偏低。 大量的關(guān)聯(lián)方交易制約了政府投資基金效益，并隱含風(fēng)險(xiǎn)。

3、管理費(fèi)提取方式欠合理，對(duì)基金管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管考核機(jī)制不健全。財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理 提高財(cái)政出資效益的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕7 號(hào)）明確規(guī)定要提升基金使用效能，“從嚴(yán)控制管理費(fèi)用”?！逗鲜∈〖?jí)政府性投資基金暫行管理辦法》（湘財(cái)預(yù)〔2016〕30 號(hào)）規(guī)定“管理費(fèi)根據(jù)基金管理機(jī)構(gòu)截至上年年末實(shí)際投資金額的一定比例(一般不超過(guò)2%)按年支付，可以采取超額累退方式確定。管理費(fèi)金額要與基金投資績(jī)效掛鉤”。 評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，A 基金合伙協(xié)議及委托管理協(xié)議約定“管理費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)為按實(shí)際到位的認(rèn)繳份額出資額不超過(guò)2.5%/年提取，管理費(fèi)的提取與投資業(yè)績(jī)掛鉤，實(shí)際支付比例由投資決策委員會(huì)根據(jù)基金的運(yùn)行情況逐年確定”。 但實(shí)際按應(yīng)到位資金、最高比例2.5%/年提取管理費(fèi)， 管理費(fèi)的提取比例未與基金業(yè)績(jī)掛鉤，也未經(jīng)投資委員會(huì)決議通過(guò)。 2017—2019年違約多提取并支付管理費(fèi)500.75 萬(wàn)元；2017年至2021 年3 月均按最高比例2.5%/年提取管理費(fèi)。C 基金存在母基金與子基金管理機(jī)構(gòu)為同一公司、 對(duì)同筆實(shí)繳注冊(cè)資本重復(fù)計(jì)提管理費(fèi)的情況。截至2020 年12 月31 日，株洲市三支政府投資基金賬務(wù)體現(xiàn)的盈虧及管理費(fèi)計(jì)提支付情況如下：

表3 政府投資基金盈虧及管理費(fèi)計(jì)提情況表 （單位：萬(wàn)元）

4、資金托管不規(guī)范，托管機(jī)構(gòu)監(jiān)管不到位?！墩顿Y基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕210號(hào)）、《證券投資基金法》分別規(guī)定“政府投資基金應(yīng)選擇在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行進(jìn)行托管。 托管銀行依據(jù)托管協(xié)議負(fù)責(zé)賬戶管理、資金清算、資產(chǎn)保管等事務(wù)，對(duì)投資活動(dòng)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管”“商業(yè)銀行擔(dān)任基金托管人的， 由國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)會(huì)同國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)；其他金融機(jī)構(gòu)擔(dān)任基金托管人的，由國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)”。 評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，A 基金、B 基金存在托管銀行未經(jīng)公開(kāi)招標(biāo)擇優(yōu)選?。煌泄茔y行未經(jīng)核準(zhǔn)取得托管牌照，不具備托管資質(zhì)；未與托管機(jī)構(gòu)簽訂托管協(xié)議；未有效履行資金監(jiān)管職責(zé)等問(wèn)題。

（三）相關(guān)部門職責(zé)不清晰，基金績(jī)效監(jiān)管考核缺位

1、部門職責(zé)不清晰，主管部門未進(jìn)行有效監(jiān)管。 行業(yè)主管部門是政府投資基金運(yùn)作的直接監(jiān)管部門，應(yīng)當(dāng)對(duì)基金的運(yùn)作開(kāi)展全程監(jiān)管，指導(dǎo)基金建立科學(xué)的決策機(jī)制， 對(duì)基金運(yùn)營(yíng)實(shí)施業(yè)績(jī)考核或開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)， 對(duì)財(cái)政重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)督促整改， 確?；鸶黜?xiàng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。 評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，因株洲市未制定綱領(lǐng)性市級(jí)政府投資基金管理辦法， 明確相關(guān)部門職責(zé)，基金主管部門、行業(yè)主管部門未能切實(shí)履行監(jiān)管之責(zé)。 因基金管理部門及其監(jiān)管責(zé)任不明確，基金運(yùn)營(yíng)缺乏有效指導(dǎo)和監(jiān)督，如缺少對(duì)基金及基金管理機(jī)構(gòu)的績(jī)效考評(píng)辦法； 無(wú)基金信息披露報(bào)告制度； 財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)接收及督促問(wèn)題整改部門，A 基金、C 基金管理公司對(duì)近兩年財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)、 反饋并提出整改的問(wèn)題未全面整改到位。

2、管理機(jī)構(gòu)遴選不規(guī)范，影響基金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。 不同地域的政府投資基金面臨不同的運(yùn)作策略需求，為實(shí)現(xiàn)政府投資基金績(jī)效目標(biāo)，通過(guò)基金管理機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確判斷產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，梳理區(qū)域優(yōu)勢(shì)，把握項(xiàng)目企業(yè)的真實(shí)情況， 并有效篩選目標(biāo)企業(yè)加以扶持是基金管理的有效方式。 因國(guó)有基金管理公司受控程度相對(duì)較高， 目前政府投資基金管理機(jī)構(gòu)普遍為國(guó)有公司， 但市場(chǎng)化程度不足， 兼營(yíng)市場(chǎng)化投資項(xiàng)目的國(guó)有公司仍傾向于效益好的項(xiàng)目自營(yíng)， 風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目交給政府投資基金經(jīng)營(yíng)； 優(yōu)質(zhì)的民營(yíng)公司市場(chǎng)化程度高，資本運(yùn)作和投資能力更強(qiáng)，但也易讓政府投資基金為其自營(yíng)項(xiàng)目接盤。 因此，對(duì)基金管理機(jī)構(gòu)的遴選與績(jī)效考核評(píng)價(jià)尤為重要。 此次評(píng)價(jià)的三支政府投資基金管理機(jī)構(gòu)均為專門成立或政府指定的市屬國(guó)有投資公司，且均為基金合伙人（政府平臺(tái)公司）的子公司或控股公司，激勵(lì)約束機(jī)制缺乏有效性。如A 基金及基金管理機(jī)構(gòu)未完成備案登記，隱含追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，影響基金收益。A 基金管理機(jī)構(gòu)Q 公司先后數(shù)次根據(jù)中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)審核意見(jiàn)修正和提交登記材料，但因登記審核日趨嚴(yán)格， 一直未達(dá)到審核標(biāo)準(zhǔn)，截至2021 年3 月31 日仍未完成管理人登記，未對(duì)基金進(jìn)行備案。 基金管理公司未完成股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整及登記備案手續(xù)存在被追究法律責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)； 未完成基金管理人備案不具投資人資質(zhì)，導(dǎo)致被迫退出已投將上市項(xiàng)目，且以實(shí)際投資額轉(zhuǎn)讓損失了所投項(xiàng)目增值收益。

(四)社會(huì)資本到位率低，財(cái)政資金放大效應(yīng)未達(dá)預(yù)期

利用政府信用及財(cái)政資金的引導(dǎo)和放大功能，吸引金融資金和社會(huì)資金跟進(jìn)投入特定領(lǐng)域的實(shí)體經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)生“滾雪球”效應(yīng)，起到“四兩撥千斤”的作用是政府設(shè)立投資基金的根本目標(biāo)。 例如《湖南省省級(jí)政府性投資基金暫行管理辦法》(湘財(cái)預(yù)〔2016〕30 號(hào))規(guī)定“政府性投資基金設(shè)立時(shí)應(yīng)明確規(guī)模上限及出資期限，達(dá)到規(guī)模上限或出資期限后，不再繼續(xù)出資。 政府出資采取認(rèn)繳制，出資比例一般不超過(guò)基金募集規(guī)模的30%”。 評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，株洲市政府投資基金純社會(huì)資本到位率低，財(cái)政資金未能撬動(dòng)社會(huì)資本。 截至2021 年6 月30 日，三支基金認(rèn)繳總規(guī)模32 億元， 實(shí)繳出資12.18 億元，整體資金到位率38.08%。 純社會(huì)資本認(rèn)繳額4400 萬(wàn)元，占比1.38%；到位資金490 萬(wàn)元，到位率11.14%，占基金實(shí)繳出資額的0.4%。

(五)投資不規(guī)范，風(fēng)控管理待強(qiáng)化

1、 基金投向、 比重不符合基金定位及要求。 如，A 基金的績(jī)效目標(biāo)是引導(dǎo)青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，投資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)先進(jìn)技術(shù)的孵化與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，企業(yè)法定代表人或主要?jiǎng)?chuàng)業(yè)者的年齡不超過(guò)45 歲， 主要投資于成長(zhǎng)期和種子期企業(yè)。 評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，基金投資方向和投資階段較基金政策目標(biāo)有所偏離，A 基金在投15 個(gè)項(xiàng)目，其中“南方閥門”已在新三板掛牌，屬于成熟期企業(yè)，投資階段不符合要求；博卡拉學(xué)前教育投資有限公司屬于教育行業(yè)，不屬于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，投資行業(yè)不符合基金投資范圍；9 個(gè)項(xiàng)目的法定代表人或主要?jiǎng)?chuàng)業(yè)者年齡超過(guò)45歲；11 個(gè)項(xiàng)目涉及關(guān)聯(lián)方交易。又如，國(guó)家發(fā)展改革委 《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（發(fā)改財(cái)金規(guī)〔2016〕2800 號(hào)）規(guī)定“政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金對(duì)單個(gè)企業(yè)的投資額不得超過(guò)基金資產(chǎn)總值的20%”。 B 基金置換項(xiàng)目（基金合伙人轉(zhuǎn)讓至基金的項(xiàng)目）3 個(gè)， 投資總額4.6 億元， 其中茶祖印象茶業(yè)有限公司投資額2.7 億元，占基金實(shí)繳規(guī)模的30%。再如，C 基金設(shè)立方案也規(guī)定產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)子基金對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的投資不得超過(guò)所投項(xiàng)目總投資的20%，且不得成為所投項(xiàng)目的第一大出資方。 但C 基金的子基金投資株洲國(guó)揚(yáng)光電科技有限公司357萬(wàn)元，投資比例為35.7%，成為該公司第一股東且投資額超過(guò)子基金在投總額的20%。

2、跟投項(xiàng)目占比較高，風(fēng)險(xiǎn)控制待加強(qiáng)。根據(jù)《C 基金設(shè)立方案》，跟投子基金可對(duì)其他社會(huì)投資機(jī)構(gòu)在株洲市所投資的項(xiàng)目進(jìn)行跟投。因跟投項(xiàng)目原則上只對(duì)其他社會(huì)投資機(jī)構(gòu)在株洲市項(xiàng)目投資的真實(shí)性和合規(guī)性進(jìn)行審查， 不再進(jìn)行項(xiàng)目可行性論證和盡職調(diào)查，相對(duì)降低了基金管理機(jī)構(gòu)的投資敏銳度和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)。 特別是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的投資項(xiàng)目，基金管理機(jī)構(gòu)未針對(duì)跟投項(xiàng)目業(yè)績(jī)及經(jīng)營(yíng)成果與項(xiàng)目公司簽訂對(duì)賭協(xié)議， 減少項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。 如，C 基金根據(jù)2020 年9 月湖南高科時(shí)代發(fā)創(chuàng)投資管理有限公司提供的《智點(diǎn)智能新能源公司投資建議書(shū)》 跟投湖南智點(diǎn)智能新能源汽車有限公司， 存在市場(chǎng)條件尚不具備、 智點(diǎn)汽車從奇點(diǎn)汽車獲得的專利授權(quán)有效性存疑、 智點(diǎn)汽車組織商用車生產(chǎn)尚缺乏完整的知識(shí)產(chǎn)權(quán)體系支撐、 新能源商用車生產(chǎn)資質(zhì)可能被高估、 融資困難可能導(dǎo)致項(xiàng)目夭折概率增加等風(fēng)險(xiǎn)。 根據(jù)湖南智點(diǎn)智能新能源汽車有限公司的可行性分析報(bào)告及管理層預(yù)期， 該公司預(yù)計(jì)2021 年可實(shí)現(xiàn)銷售收入11.1億元，整車銷售5000 輛，但截至2021 年5 月31日該公司產(chǎn)品仍處調(diào)試階段，未投入生產(chǎn)，未實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入。

(六)退出渠道不暢，財(cái)政資金回收風(fēng)險(xiǎn)較高

政府投資基金的退出方式主要包括IPO、股權(quán)回購(gòu)、企業(yè)并購(gòu)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和清算等。 實(shí)踐中IPO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)并購(gòu)、股權(quán)回購(gòu)等市場(chǎng)空間較小，難以滿足政府投資基金的大規(guī)模退出。 退出渠道不暢直接掣肘基金收益的實(shí)現(xiàn)，也給前期投入的財(cái)政資金退出帶來(lái)不確定性風(fēng)險(xiǎn)。 如，A基金2021 年已進(jìn)入投資期第五年， 投資項(xiàng)目將陸續(xù)進(jìn)入回收期，項(xiàng)目退出主要依賴實(shí)際控制人回購(gòu)，渠道單一。 若被投資企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況不好或?qū)嶋H控制人出現(xiàn)資金風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施股權(quán)回購(gòu)時(shí)可能需要通過(guò)法律途徑， 將使退出周期變得漫長(zhǎng)，加大了資金回收風(fēng)險(xiǎn)。 如 “南方閥門” 在投資金3155.47 萬(wàn)元，《投資協(xié)議書(shū)》 約定了IPO 和并購(gòu)兩種退出方式，目前“南方閥門”業(yè)績(jī)不佳，上市、并購(gòu)均無(wú)進(jìn)展， 至2021 年6 月8 日賬面浮虧1641 萬(wàn)元。

B 基金退出風(fēng)險(xiǎn)：一是在投項(xiàng)目中存在潛在損失風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目有松本林業(yè)等4 個(gè)，涉及投資金額1.16 億元。 雖然已投資企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)下滑嚴(yán)重，為了減少對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，仍實(shí)施寬限的扶持政策，甚至因政府干預(yù)繼續(xù)投入。 二是存在逾期及難以兌現(xiàn)的投資收益。 截至2021 年5 月31 日，B 基金5 個(gè)投資項(xiàng)目未按時(shí)支付投資收益，累計(jì)未支付投資收益2542.65 萬(wàn)元，預(yù)計(jì)其中3 個(gè)潛在風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的投資收益698.35 萬(wàn)元已難以實(shí)現(xiàn)。 三是基金涉嫌名股實(shí)債投資行為，存在退出法律風(fēng)險(xiǎn)。 B 基金直投項(xiàng)目在《增資擴(kuò)股協(xié)議》中約定了固定收益并設(shè)定擔(dān)保抵押，且不參與公司經(jīng)營(yíng)管理，同時(shí)與被投資方簽訂《股權(quán)回購(gòu)協(xié)議》約定附期限的回購(gòu)，該種投資行為表面是股權(quán)投資，實(shí)質(zhì)為債權(quán)，即“名股實(shí)債”。該種投資方式雖通過(guò)約定固定投資收益避免了承擔(dān)被投資單位的經(jīng)營(yíng)虧損，但由于“名股實(shí)債”的投資方式與《公司法》相關(guān)規(guī)定存在沖突，當(dāng)被投資企業(yè)出現(xiàn)破產(chǎn)清算情況，債權(quán)投資享有擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的優(yōu)先受償權(quán)，清償順序先于股權(quán)投資，可能給基金正常退出帶來(lái)法律風(fēng)險(xiǎn)。 四是基金退出手續(xù)未辦理到位。 根據(jù)2018 年第二次B 基金投決會(huì)審議結(jié)論，有條件同意B 基金對(duì)湖南虎源生態(tài)園林有限公司投資5000 萬(wàn)元，基金于2018 年4 月2 日對(duì)該公司投放1800 萬(wàn)元，由于虎源公司長(zhǎng)期未達(dá)到后續(xù)資金投資條件，B 基金已于2019 年12 月23 日經(jīng)投決會(huì)審議撤回3200 萬(wàn)元未投放資金的投資計(jì)劃，但未按照增資協(xié)議條款“在甲方發(fā)出收回全部或部分本次增資的要求后半年內(nèi)，丙方及其股東須配合甲方按照本次增資時(shí)認(rèn)購(gòu)的價(jià)格由控股股東回購(gòu)本次增資的全部或部分股權(quán)”完成回購(gòu)及工商變更手續(xù)，僅單方面決議退出，實(shí)質(zhì)上未完成基金退出，存在法律風(fēng)險(xiǎn)。

四、對(duì)策：如何激發(fā)政府投資基金績(jī)效

為有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前株洲市政府投資基金存在的問(wèn)題，根據(jù)《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕210 號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理提高財(cái)政出資效益的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕7 號(hào)）等文件要求，借鑒政府投資基金運(yùn)作規(guī)范、效益良好的先進(jìn)地區(qū)的做法，建議通過(guò)“七個(gè)完善，七個(gè)強(qiáng)化” 全面規(guī)范株洲市政府投資基金的設(shè)立、運(yùn)作、監(jiān)管、退出，激發(fā)政府投資基金績(jī)效。

(一)完善優(yōu)化基金布局，強(qiáng)化質(zhì)量與數(shù)量管理

1、圍繞重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域優(yōu)化基金布局。 政府投資基金應(yīng)“有所為有所不為”，圍繞株洲市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展目標(biāo)布局政府投資基金，首先需要考慮是否必要且適合采用政府投資基金形式。 雖然政府投資基金有利于吸引社會(huì)資本、促進(jìn)招商引資、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、扶持企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，但并非適合所有領(lǐng)域，生搬硬套可能使基金目標(biāo)重復(fù)、風(fēng)險(xiǎn)增大、政府干預(yù)市場(chǎng)過(guò)多。

2、科學(xué)規(guī)范設(shè)立基金，嚴(yán)控基金數(shù)量。 規(guī)范政府投資基金設(shè)立環(huán)節(jié)管理，如《湖南省省級(jí)政府性投資基金暫行管理辦法》（湘財(cái)預(yù)〔2016〕30號(hào)）明確“嚴(yán)格控制政府性投資基金數(shù)量，除中央規(guī)定外，產(chǎn)業(yè)類基金原則上全部通過(guò)已批準(zhǔn)設(shè)立的省新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金運(yùn)作，不另行設(shè)立”。 在目前株洲市財(cái)源結(jié)構(gòu)相對(duì)單一、 人均財(cái)力偏低、財(cái)政收支平衡日益緊張的情況下，尤其要加強(qiáng)對(duì)新設(shè)政府投資基金財(cái)政承受能力的評(píng)估，防范因部門（公司）利益驅(qū)動(dòng)設(shè)立政府投資基金，超出財(cái)政實(shí)際承受能力盲目鋪攤子上項(xiàng)目的現(xiàn)象。

3、對(duì)存量基金進(jìn)行優(yōu)化提質(zhì)。由國(guó)資委會(huì)同財(cái)政部門對(duì)株洲市已設(shè)立政府投資基金進(jìn)行全面清理、考評(píng)，根據(jù)績(jī)效情況結(jié)合發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)整合。 一是清理范圍包括所有各級(jí)財(cái)政資金、國(guó)有資產(chǎn)資源出資的基金；二是對(duì)基金實(shí)施分類整合，對(duì)目標(biāo)雷同基金加快政府資金有序退出或調(diào)整投資定位，對(duì)績(jī)效“差”的基金依相關(guān)程序及約定更換基金管理機(jī)構(gòu)、管理團(tuán)隊(duì)或清算退出等；三是建立政府投資基金信息的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)控機(jī)制。國(guó)資委或相關(guān)牽頭管理部門應(yīng)當(dāng)建立轄區(qū)范圍內(nèi)政府投資基金信息的統(tǒng)計(jì)、 監(jiān)控機(jī)制，及時(shí)掌握政府投資基金整體情況， 開(kāi)展數(shù)據(jù)分析，為財(cái)政性資金的進(jìn)退提供參考。

（二）完善基金管理制度體系，強(qiáng)化監(jiān)督管理職責(zé)

1、制定市級(jí)政府投資基金管理辦法，明確監(jiān)管職責(zé)。株洲市缺少政府投資基金綱領(lǐng)性政策文件，獨(dú)立基金的管理辦法也欠完善，難以有效指導(dǎo)和監(jiān)督基金的管理運(yùn)營(yíng)。 除B 基金制定了《B基金管理辦法》，A 基金和C 基金按照設(shè)立方案中的有關(guān)要求由基金管理機(jī)構(gòu)實(shí)施管理，因缺乏政府監(jiān)管部門，財(cái)政部門的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)監(jiān)管部門接收，評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題無(wú)法有效整改。 建議按照 《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕210 號(hào)）的要求，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合實(shí)際情況制定株洲市政府投資基金管理辦法，對(duì)株洲市政府投資基金的設(shè)立、運(yùn)作管理和風(fēng)險(xiǎn)控制、終止和退出、費(fèi)用和收益、監(jiān)督管理和績(jī)效考核等方面作出詳細(xì)規(guī)定， 以規(guī)范政府投資基金的運(yùn)作。明確國(guó)有資產(chǎn)管理部門、財(cái)政部門、發(fā)展改革部門、地方金融監(jiān)管部門、行業(yè)主管部門在政府投資基金管理過(guò)程中的職能職責(zé)，尤其應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化主管部門對(duì)基金的監(jiān)管，壓實(shí)責(zé)任，避免出現(xiàn)管理真空地帶。 同時(shí)，主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同財(cái)政部門制定具體的基金管理辦法。如，《廣州市政府投資基金管理辦法》（穗財(cái)規(guī)字〔2020〕2 號(hào)）明確：政府出資包括“政府掌握的資源以及上級(jí)財(cái)政部門等安排的資金”“按照‘誰(shuí)設(shè)立，誰(shuí)管理，誰(shuí)代行政府出資人職責(zé)’的原則，政府投資基金由市業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)管理，代為履行出資人職責(zé)”“業(yè)務(wù)主管部門……提出具體行業(yè)領(lǐng)域設(shè)立政府投資基金的建議并按程序報(bào)批； 牽頭制定基金組建方案， 遴選確定投資基金管理機(jī)構(gòu)和托管銀行；負(fù)責(zé)研究確定政府投資基金的扶持方向，確定支持產(chǎn)業(yè)目錄或清單；協(xié)調(diào)有關(guān)部門支持基金設(shè)立工作；監(jiān)管指導(dǎo)基金運(yùn)行；建立政府投資基金績(jī)效管理制度；配合財(cái)政部門做好政府投資基金檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)績(jī)效管理工作；配合審計(jì)部門做好審計(jì)監(jiān)督工作；每年至少一次向市政府報(bào)告所主管的政府投資基金運(yùn)行情況”等。

2、完善管理措施，保障實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。 為保障政府投資基金政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府主管部門監(jiān)管。除了通過(guò)設(shè)立觀察員列席投資決策會(huì)議并對(duì)基金擬投資項(xiàng)目進(jìn)行合規(guī)性審核，直接干預(yù)投資決策外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律文件的約束與激勵(lì)，如將基金政策效果、管理效能、經(jīng)濟(jì)效益等方面的績(jī)效目標(biāo)及相應(yīng)的激勵(lì)約束措施作為基金合同內(nèi)容； 建立基金信息披露與報(bào)送機(jī)制；加強(qiáng)主管部門、財(cái)政部門的績(jī)效評(píng)價(jià)及其結(jié)果運(yùn)用。

（三）完善管理機(jī)構(gòu)遴選考核機(jī)制，強(qiáng)化規(guī)范專業(yè)管理

1、規(guī)范基金管理機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化遴選。政府投資基金的運(yùn)作效率和效益與管理機(jī)構(gòu)的管理水平直接相關(guān)，主管部門應(yīng)當(dāng)按照公開(kāi)、公平、公正的原則，公開(kāi)遴選條件、程序和結(jié)果，依據(jù)誠(chéng)信水平、募資能力、投資業(yè)績(jī)、研究能力、出資實(shí)力等因素?fù)駜?yōu)選取基金管理機(jī)構(gòu)，吸引具有豐富資本運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀人才和管理團(tuán)隊(duì)，真正形成基金及管理機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)格局，切實(shí)提高專業(yè)化管理水平。 同時(shí)，基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)基金認(rèn)繳出資，并對(duì)產(chǎn)業(yè)類基金投資項(xiàng)目跟投。

2、建立對(duì)基金管理機(jī)構(gòu)的考核機(jī)制。主管部門應(yīng)當(dāng)從制度建設(shè)、 專業(yè)人員數(shù)量及穩(wěn)定性、風(fēng)險(xiǎn)控制能力、投資回報(bào)率等經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)和實(shí)現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃、 提高就業(yè)率等社會(huì)效益指標(biāo)按年度對(duì)基金管理機(jī)構(gòu)實(shí)施考核， 將管理費(fèi)用與年度績(jī)效考核評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤， 以促進(jìn)政府投資基金政策目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 根據(jù)上述株洲市政府投資基金管理機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題，建議更換A基金管理機(jī)構(gòu)，以規(guī)避相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)，提高基金管理水平，降低基金運(yùn)營(yíng)和管理成本。 調(diào)整管理費(fèi)計(jì)提方式， 將按實(shí)繳出資為基數(shù)調(diào)整為按上年年末實(shí)際投資金額為基數(shù)計(jì)提管理費(fèi)用，并根據(jù)年度考核或評(píng)價(jià)結(jié)果調(diào)整計(jì)提比例。

（四）完善運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制，強(qiáng)化信息披露報(bào)告

1、平衡政策性與市場(chǎng)化，提高基金市場(chǎng)化運(yùn)作水平。 政府投資基金應(yīng)該是兼具財(cái)務(wù)回報(bào)、資產(chǎn)配置和相應(yīng)社會(huì)化屬性功能的結(jié)合體。 基金出資方應(yīng)堅(jiān)持“管好兩端，放開(kāi)中間”，把好“前端”，主要是做好政策設(shè)計(jì)，制定績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，完善制度框架等；管住“后端”，主要是加強(qiáng)對(duì)基金的績(jī)效評(píng)價(jià)，兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲措施，并對(duì)次年政策進(jìn)行調(diào)整；“中間業(yè)務(wù)”屬于市場(chǎng)行為，應(yīng)減少出資方對(duì)基金投資活動(dòng)的直接干預(yù)， 由專業(yè)的基金管理機(jī)構(gòu)采取市場(chǎng)化的方式自主決策，實(shí)現(xiàn)基金保值并產(chǎn)生適當(dāng)?shù)氖找妗?/p>

2、健全關(guān)聯(lián)交易管理機(jī)制。 為了避免基金交聯(lián)方通過(guò)不實(shí)投資估值、低進(jìn)高出、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)等方式形成利益輸送并損害基金及財(cái)政出資利益，必須從關(guān)聯(lián)交易決策、定價(jià)、信息披露等環(huán)節(jié)建立健全關(guān)聯(lián)交易管理機(jī)制。

3、加快基金投資進(jìn)度。 在財(cái)政部門根據(jù)與社會(huì)資本約定的出資方案、 項(xiàng)目投資進(jìn)度或?qū)嶋H用款需求撥付資金到基金的基礎(chǔ)上， 基金應(yīng)當(dāng)加快投資進(jìn)度， 減少資金閑置， 提高資金效益。 從總體上看，此次評(píng)價(jià)的三支政府投資基金投資進(jìn)度良好， 截至2020 年12 月31 日整體投資進(jìn)度為93.45%， 但A 基金投資進(jìn)度偏慢，為71.48%。

4、完善基金信息披露報(bào)告制度。 一方面明確信息披露職責(zé)， 基金管理機(jī)構(gòu)向監(jiān)管部門和各方投資者披露有關(guān)信息； 主管部門向本級(jí)政府報(bào)告其管理基金的總體運(yùn)行情況， 包括政策引導(dǎo)效果、財(cái)政出資變動(dòng)、基金投資回報(bào)和管理費(fèi)用等。 另一方面規(guī)范信息披露報(bào)告辦法，如常規(guī)信息披露和報(bào)送的內(nèi)容、格式、時(shí)間要求，重大事項(xiàng)臨時(shí)披露和報(bào)告的觸發(fā)條件、 報(bào)告內(nèi)容、時(shí)間要求。其次，可以探索創(chuàng)新信息披露方式，如由政府投資基金管理部門統(tǒng)一委托托管機(jī)構(gòu)、年報(bào)審計(jì)機(jī)構(gòu)向其直接披露報(bào)告信息。 只有通過(guò)充分及時(shí)的信息披露與報(bào)告降低信息不對(duì)稱程度， 才能不斷提高政府投資基金運(yùn)作的規(guī)范化水平。

（五）完善基金退出機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制管理

政府投資基金應(yīng)具有完善的治理架構(gòu)、有效的權(quán)力制衡、合理的風(fēng)險(xiǎn)控制以及透明的信息披露。 除了提升日常管理水平，政府投資基金存續(xù)期滿，績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，政府出資應(yīng)當(dāng)按期退出。目前株洲市三支基金雖未到全面退出期，但均面臨一定程度的退出困難，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理 提高財(cái)政出資效益的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕7 號(hào)）等文件要求“健全政府投資基金退出機(jī)制”防控退出風(fēng)險(xiǎn)。

1、事前明確退出條件?；鹪O(shè)立時(shí)即要規(guī)定存續(xù)期限和提前終止條件， 并根據(jù)基金特點(diǎn)、管理要求、預(yù)期績(jī)效等明確并量化退出指標(biāo)，保證退出路徑。 在政府投資基金的基金合同或政府投資基金參股的子基金合同中，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)基金績(jī)效不達(dá)預(yù)期、投資進(jìn)度不達(dá)預(yù)定比例、資金募集不達(dá)下限等情況下的退出條件。

2、建立政府投資強(qiáng)制退出機(jī)制?；疬\(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)投資項(xiàng)目偏離目標(biāo)領(lǐng)域、 違規(guī)投資項(xiàng)目、 財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)偏離正常水平等嚴(yán)重問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)本級(jí)政府批準(zhǔn)后，中止財(cái)政出資或收回資金， 其他合伙人應(yīng)當(dāng)配合政府出資依法退出。如，A 基金投資總額的81.61%均屬于其他股東關(guān)聯(lián)方交易， 建議在A 基金回收期收回部分投資后申請(qǐng)政府出資提前退出，以提高財(cái)政資金使用效益。

3、合理確定退出價(jià)格。政府出資從基金退出時(shí)，應(yīng)當(dāng)保障國(guó)有資本的保值增值，除按基金設(shè)立時(shí)約定方式及價(jià)格退出的，應(yīng)當(dāng)以專業(yè)機(jī)構(gòu)的評(píng)估價(jià)值作為退出的價(jià)格依據(jù)。

4、拓寬政府出資退出渠道。 針對(duì)株洲市政府投資基金在退出方面的困境， 一是建議建立區(qū)域內(nèi)基金管理機(jī)構(gòu)溝通交流平臺(tái)， 建立項(xiàng)目庫(kù)共享機(jī)制， 實(shí)現(xiàn)全市各基金及基金下各子基金的良好互動(dòng)和銜接， 拓寬政府投資基金的退出渠道。 二是創(chuàng)新退出方式，如B 基金進(jìn)入退出期時(shí)考慮與項(xiàng)目單位協(xié)商以其通過(guò)抵押擔(dān)保方式取得的銀行貸款或以其政府補(bǔ)貼來(lái)置換政府出資， 避免B 基金退出對(duì)所投項(xiàng)目企業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的影響；對(duì)于個(gè)別商業(yè)模式較好的項(xiàng)目，協(xié)助項(xiàng)目單位引入戰(zhàn)略投資伙伴， 通過(guò)并購(gòu)方式實(shí)現(xiàn)退出。

（六）完善基金全過(guò)程績(jī)效管理，強(qiáng)化績(jī)效結(jié)果應(yīng)用

1、在財(cái)政承受能力范圍內(nèi)設(shè)立基金。 強(qiáng)化基金設(shè)立環(huán)節(jié)的績(jī)效評(píng)估工作， 除了評(píng)估基金效益、效果、效能、風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容，還應(yīng)當(dāng)充分考慮財(cái)政承受能力，并設(shè)定年度出資上限。 財(cái)政出資必須納入年度預(yù)算管理， 其中對(duì)預(yù)算資金量較高的基金， 應(yīng)當(dāng)根據(jù)基金投資進(jìn)度分年度安排預(yù)算。 年度預(yù)算如果未能滿足“三?！?、債務(wù)付息等必保支出，不得安排資金新設(shè)基金。 比如《湖南省省級(jí)政府性投資基金暫行管理辦法》（湘財(cái)預(yù)〔2016〕30 號(hào)）明確“基金中政府出資通過(guò)相關(guān)專項(xiàng)資金落實(shí)，原則上不新增預(yù)算投入”。

2、對(duì)基金績(jī)效開(kāi)展自評(píng)與重點(diǎn)評(píng)價(jià)。 基金主管部門、 管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)每年對(duì)基金開(kāi)展績(jī)效自評(píng)，并報(bào)送財(cái)政部門及其他相關(guān)人。 必要時(shí)財(cái)政部門對(duì)基金的政策效果、管理效能、經(jīng)濟(jì)效益實(shí)施重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)。

3、強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。 政府投資基金的績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)與基金設(shè)立宗旨及項(xiàng)目效益充分耦合，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于基金的存續(xù)、政策及規(guī)模的調(diào)整、基金的統(tǒng)籌整合、管理費(fèi)的計(jì)提支付以及基金管理機(jī)構(gòu)的調(diào)整等， 以促進(jìn)基金管理水平的提升，進(jìn)而提高財(cái)政出資效益。

（七）完善政策宣傳，強(qiáng)化人才支撐

1、加強(qiáng)基金多平臺(tái)宣傳，提升政策知曉度和扶持效果。 此次財(cái)政部門對(duì)政府投資基金的績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展了較為廣泛的滿意度調(diào)查， 區(qū)分投資企業(yè)、已立項(xiàng)未實(shí)施投資企業(yè)、符合投資范圍的未投企業(yè)、政府投資基金專業(yè)管理人員及人大代表4 類對(duì)象分別設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷并展開(kāi)調(diào)查。調(diào)查結(jié)果反映相關(guān)企業(yè)了解政府投資基金的渠道不足，廣泛建議擴(kuò)大政策宣傳。 投資項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量是政府投資基金良好運(yùn)行的保障，在基金管理機(jī)構(gòu)積極拓展項(xiàng)目的基礎(chǔ)上， 主管部門也可以倚靠其政府信用及所掌握的渠道加強(qiáng)對(duì)基金的宣傳。 如充分利用工信、 市場(chǎng)監(jiān)督管理、財(cái)政等部門的官方網(wǎng)站，開(kāi)設(shè)微信公眾號(hào)，開(kāi)展政策宣講、專題討論等活動(dòng)。

表4 政府投資基金出資情況表 （單位：萬(wàn)元）

2、加速專業(yè)人才引進(jìn)培養(yǎng)，提升政府管理效能。 加大對(duì)政府部門，尤其是基金主管部門金融研究和管理人才的引進(jìn)和培養(yǎng)，為政府履行基金監(jiān)管職責(zé)，保障基金績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供人才支撐。 改變基金管理機(jī)構(gòu)本土化、國(guó)有化、關(guān)聯(lián)化的現(xiàn)狀， 公開(kāi)市場(chǎng)化遴選優(yōu)秀基金管理機(jī)構(gòu)，探索政府部門相關(guān)管理人員和基金管理公司人員開(kāi)展雙向掛職交流模式，以此帶動(dòng)區(qū)域基金管理水平，營(yíng)造人才成長(zhǎng)環(huán)境。

各級(jí)各地政府投資基金邁入“求同存異”發(fā)展模式，未來(lái)，政府投資基金將不斷完善自身治理體系，并在不斷的探索總結(jié)中尋找出符合自身特色的發(fā)展道路。 株洲市政府投資基金也將進(jìn)一步“明晰定位，統(tǒng)一歸口；政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作；全程規(guī)范，防控風(fēng)險(xiǎn)”，大力募，精準(zhǔn)投，科學(xué)管，適時(shí)退，牢牢把握政府投資基金“引導(dǎo)”“扶持”的本質(zhì)屬性，實(shí)現(xiàn)政府投資基金可持續(xù)發(fā)展。