地方政府專項(xiàng)債券全生命周期風(fēng)險管控探討

●朱 丹

近年來， 地方政府專項(xiàng)債券作為積極財政政策的重要抓手，在防風(fēng)險、穩(wěn)增長過程中發(fā)揮了重要作用。 2015年至2022 年期間，新增專項(xiàng)債券額度從1000 億元快速增長到3.65 萬億元，呈現(xiàn)跳躍式增長。 但專項(xiàng)債券運(yùn)行時間短、 規(guī)模增長過快， 累積了一定風(fēng)險， 亟須從債券項(xiàng)目全生命周期角度加強(qiáng)風(fēng)險防控。

一、近年來地方政府專項(xiàng)債券面臨的主要風(fēng)險

（一）部分地方債券資金支出慢，存在資金閑置的問題

一些地方政府為拉動基建投資，“重發(fā)行、輕管理”現(xiàn)象較為突出。 尤其是項(xiàng)目的前期工作不扎實(shí)， 導(dǎo)致債券發(fā)行后項(xiàng)目實(shí)施不順暢， 造成債券資金長期閑置在國庫或沉淀在項(xiàng)目單位。據(jù)各?。ㄊ?、區(qū)）2020 年預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告顯示，約超過30%的省份存在專項(xiàng)債券資金閑置問題，影響了項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。 部分地方政府審計報告顯示，2019 年廣東省有313 個當(dāng)年新增債券項(xiàng)目、 涉及金額169 億元， 未在當(dāng)年合理期限內(nèi)形成支出， 占當(dāng)年全省新增地方政府債券的7.8%。 湖北省對20 個市縣2018 年至2020 年專項(xiàng)債券資金管理使用情況審計表明， 三年共獲得新增專項(xiàng)債券資金499.23 億元， 已撥付使用427.44 億元，44.38 億元未及時使用， 增加利息負(fù)擔(dān)1.66 億元。 截至2020 年10 月末， 北京市8 個區(qū)有14個項(xiàng)目、109.12 億元債券資金在主管部門或項(xiàng)目單位閑置一年以上， 個別債券資金閑置超過3 年。 由此可見，即便地處發(fā)達(dá)地區(qū)的北京、廣東等地，政府債券資金閑置問題仍然較為突出，尤其是前些年不少地方的債券資金“趴在賬上”，導(dǎo)致利息損失較大，效率未發(fā)揮。

（二）部分項(xiàng)目收益“注水”，收益來源單一

政策設(shè)計上強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)債券應(yīng)用于有一定收益的公益性項(xiàng)目， 且項(xiàng)目收益要覆蓋融資成本。 但專項(xiàng)債券規(guī)模增長過快， 部分項(xiàng)目存在收入虛高甚至虛假問題。 部分地方為爭奪專項(xiàng)債券指標(biāo)， 在一定程度上存在收益測算失真問題， 一部分收益不足的項(xiàng)目被包裝成為收益自平衡專項(xiàng)債券。 審計署的報告顯示，2020 年底5 個地區(qū)將204.67 億元投向無收益或年收入不足本息支出的項(xiàng)目。 江蘇審計抽查2019年以來989 個項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)， 有147 個項(xiàng)目2020 年實(shí)際收益小于資金平衡方案明確的預(yù)期收益， 涉及債券資金346.12 億元。湖北省對20 個市縣2018至2020 年專項(xiàng)債券資金管理使用情況進(jìn)行了審計，4 個項(xiàng)目實(shí)際收益率低、難以還本付息。 此外，項(xiàng)目償債資金來源單一，過度依賴土地、房地產(chǎn)作為還款來源，無形中增加了風(fēng)險隱患，存在一定償付風(fēng)險。

（三）發(fā)行機(jī)制不健全，償債責(zé)任不清

目前，各省級政府作為地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行主體， 代市縣政府發(fā)行專項(xiàng)債券。 由此，所有專項(xiàng)債券的信用評級主體均是省級政府， 且均獲得了無差異的最高信用等級AAA評級。 同時，相當(dāng)一部分債券采取多個項(xiàng)目打包發(fā)行方式， 進(jìn)一步混淆了不同項(xiàng)目收益、風(fēng)險特征。銀行等金融機(jī)構(gòu)作為專項(xiàng)債券的主要購買者， 并沒有關(guān)注債券項(xiàng)目自身收益性，而是錨定省級政府主體信用，事實(shí)上將專項(xiàng)債券視為一般債券。 此外，大多數(shù)專項(xiàng)債券項(xiàng)目的發(fā)行方案為到期一次還本，這可能造成某些年度集中還款壓力較大，且容易導(dǎo)致債券項(xiàng)目存續(xù)期的收益被挪用或?qū)е沦Y金閑置，引發(fā)債務(wù)償付風(fēng)險隱匿或加劇。 總體來看，專項(xiàng)債券轉(zhuǎn)貸給市縣政府使用，存在省級政府的信用背書和隱性擔(dān)保，導(dǎo)致信用評級失去定價和風(fēng)險指向意義，債務(wù)使用和償債主體責(zé)任不清。 這就容易導(dǎo)致專項(xiàng)債券混同于一般債券，可能造成“財政兜底”或事實(shí)上的“財政赤字”。

（四）專項(xiàng)債券使用不規(guī)范，拉動效果不顯著

一些地方“重債券申報，輕項(xiàng)目管理”問題較為突出，專項(xiàng)債券項(xiàng)目在使用過程中存在支出不合規(guī)、變更機(jī)制不健全等問題。 部分項(xiàng)目由于土地拆遷、地質(zhì)影響等因素，導(dǎo)致項(xiàng)目發(fā)生較大變化或原有項(xiàng)目無法實(shí)施，若自行調(diào)整資金用途，易產(chǎn)生違法、違規(guī)使用現(xiàn)象。 《國務(wù)院關(guān)于2020 年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》 顯示，55 個地區(qū)有413.21億元政府專項(xiàng)債券資金未按規(guī)定用途使用，占這些地方專項(xiàng)債券余額的3.25%。同時，部分地方將債券資金用于辦公經(jīng)費(fèi)、工資、差旅費(fèi)、購買理財?shù)冉?jīng)常性支出。 2019 年，海南省3 個市縣未經(jīng)批準(zhǔn)擅自調(diào)整債券項(xiàng)目或資金用途，金額達(dá)6.12 億元。此外，專項(xiàng)債券項(xiàng)目存在“資金等項(xiàng)目”或資金閑置問題，投資拉動效果欠佳，未形成與申報投資額度相一致的 “實(shí)物工作量”。 在強(qiáng)化地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管形勢下，2018 年以來融資平臺的融資仍受到很大程度約束，尤其是地方政府綜合債務(wù)率較高地區(qū)的融資平臺，其融資非常困難。 這就導(dǎo)致基建資金來源大部分受到約束，專項(xiàng)債券難以取代城投融資，造成基建投資增速較低、一直“托而不舉”。

（五）專項(xiàng)債券項(xiàng)目償債風(fēng)險逐步凸顯

從幾個專項(xiàng)債券財務(wù)指標(biāo)來看，專項(xiàng)債券的償債風(fēng)險逐步上升， 存在一定風(fēng)險累積問題。 第一，債務(wù)率持續(xù)快速增長。 由2015 年的25.6%增長至2020 年143.6%； 剔除置換債部分， 債務(wù)率由2015 年的2.4%增長至2020 年91%。第二，本息保障倍數(shù)快速降低。由2016 年的121.7 降至2020 年的8.9；剔除置換債部分，該指標(biāo)降至2020 年的17.9。 第三，利息支出率呈上升態(tài)勢。 由2016 年的0.8%升至2020 年4.05%；同時，再融資專項(xiàng)債券發(fā)行量增加，從2018 年以來約75%以上的到期專項(xiàng)債券需要借新還舊。 此外，很多專項(xiàng)債券項(xiàng)目的收益過度依賴土地財政，債券兌付受房地產(chǎn)市場的沖擊較大，從長遠(yuǎn)看，這將影響專項(xiàng)債券的流動性，引發(fā)償付風(fēng)險。

二、近年來專項(xiàng)債券的政策調(diào)整及風(fēng)險因素分析

（一）近年來的主要政策調(diào)整

1、 債券使用范圍一直在優(yōu)化調(diào)整。 近年來，為加快推進(jìn)國家戰(zhàn)略和重大規(guī)劃，豐富和充實(shí)地方政府的專項(xiàng)債券項(xiàng)目儲備，《政府工作報告》和中央政策均強(qiáng)調(diào)合理擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍。 目前，專項(xiàng)債券使用范圍主要聚焦經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的短板、弱項(xiàng)領(lǐng)域，除了傳統(tǒng)領(lǐng)域的市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、 交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源等項(xiàng)目外，還增加了“兩新一重”及新基建等領(lǐng)域。 其中，2021 年專項(xiàng)債券使用范圍在2020 年國務(wù)院常務(wù)會議確定的七大領(lǐng)域基礎(chǔ)上，又強(qiáng)調(diào)支持國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目及保障性安居工程。 2022 年，專項(xiàng)債券使用范圍又進(jìn)一步擴(kuò)展了三個領(lǐng)域，即城市管網(wǎng)建設(shè)、水利等重點(diǎn)項(xiàng)目、新基建、糧食倉儲物流設(shè)施等。 根據(jù)形勢變化，既強(qiáng)化了惠民生領(lǐng)域投資，又強(qiáng)調(diào)支持增后勁的新基建項(xiàng)目，還注重保障國家糧食等安全領(lǐng)域投資。 此外，財政部明確嚴(yán)禁專項(xiàng)債券資金用于樓堂館所、形象工程、政績工程及經(jīng)常性支出等。

2、 完善專項(xiàng)債券額度提前批復(fù)和額度分配。 提前批下達(dá)專項(xiàng)債券額度在一定程度上避免了“項(xiàng)目等資金”的情況，部分解決了地方政府債券支出進(jìn)度偏慢、有效投資拉動不足問題。2019 年開始，全國人民代表大會批準(zhǔn)當(dāng)年地方政府債務(wù)限額前， 授權(quán)國務(wù)院可以提前下達(dá)60%以內(nèi)的當(dāng)年新增債務(wù)限額。 近年來，地方政府專項(xiàng)債券額度提前下達(dá)情況見表1。 截至2022 年3 月31 日， 新增專項(xiàng)債券已發(fā)行1.32萬億元， 完成提前下達(dá)額度1.47 萬億元的89.7%， 以及全年新增額度3.65 萬億元的36.1%。 尤其是上一年度提前下達(dá)專項(xiàng)債券額度，為來年擴(kuò)大有效投資打足了時間“提前量”。

表1 2019—2022 年地方政府專項(xiàng)債券額度提前批下達(dá)情況

同時，專項(xiàng)債券在額度分配上“不撒胡椒面”， 優(yōu)先支持重大規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略、 在建工程，并向償債能力強(qiáng)、項(xiàng)目儲備足的地區(qū)傾斜，強(qiáng)化“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走”“資金跟著項(xiàng)目走”。 為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力，專項(xiàng)債券發(fā)行前置，整體節(jié)奏顯著加快，對拉動基建和穩(wěn)投資起到了重要作用。 全年新增額度或在三季度發(fā)行完畢，年內(nèi)可有效、充足形成實(shí)物工作量，穩(wěn)增長效果可以盡早顯現(xiàn)。

3、加快調(diào)用庫款、調(diào)整用途。 近年來，政府多措并舉確保債券支出進(jìn)度，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)形成實(shí)物工作量，拉動有效投資。 考慮到專項(xiàng)債券項(xiàng)目形成實(shí)物工作量之前存在較長的周期，為了加快推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度，避免“項(xiàng)目等資金”，對預(yù)算已安排債券資金的項(xiàng)目，允許地方政府可先行調(diào)用庫款開展相應(yīng)招標(biāo)、 施工等工作，等債券發(fā)行后再回補(bǔ)。 此外，《關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財預(yù)〔2020〕94 號）賦予地方一定的自主權(quán)，允許地方政府依法合規(guī)調(diào)整新增專項(xiàng)債券用途，優(yōu)先用于重大戰(zhàn)略、 民生保障等符合條件的項(xiàng)目，確保年內(nèi)形成實(shí)物工作量。2021 年11 月，財政部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈地方政府專項(xiàng)債券用途調(diào)整操作指引〉的通知》（財預(yù)〔2021〕110 號）進(jìn)一步明確專項(xiàng)債券用途的程序和規(guī)范，并要求客觀評估擬調(diào)整項(xiàng)目預(yù)期收益和資產(chǎn)價值。 進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)了地方政府專項(xiàng)債券調(diào)整管理，對提高專項(xiàng)債券資金使用績效提出了新要求，進(jìn)一步解決了專項(xiàng)債券閑置和效率低問題。

4、加強(qiáng)專項(xiàng)債券的“穿透”監(jiān)管和績效管理。 近年來，財政部依托信息化系統(tǒng)，全面對地方政府專項(xiàng)債券實(shí)施全流程、 穿透式監(jiān)測，提升了地方政府專項(xiàng)債券管理使用水平，提高了債券資金使用效益。 通過信息化手段、大數(shù)據(jù)工具及檢測督導(dǎo)，進(jìn)一步跟蹤專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金流轉(zhuǎn)和實(shí)施過程中的資金使用、 建設(shè)進(jìn)度、運(yùn)營管理、專項(xiàng)收入繳庫等情況，實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化、全過程風(fēng)險監(jiān)控。 同時，相關(guān)政府文件、通知要求，進(jìn)一步壓實(shí)主管部門和項(xiàng)目單位的主體責(zé)任，加強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目全過程管理和責(zé)任落實(shí)，防止閑置浪費(fèi)，推動盡快形成實(shí)物工作量，擴(kuò)大有效投資。 此外，依托專項(xiàng)債券信息系統(tǒng)和財政部各地監(jiān)管局等機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化專項(xiàng)債券違規(guī)行為監(jiān)管，督促地方加快專項(xiàng)債券項(xiàng)目違規(guī)行為的整改，推動專項(xiàng)債券資金規(guī)范高效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)“早開工、早建設(shè)、早見效”。

（二）專項(xiàng)債券風(fēng)險因素分析

盡管政策在不斷優(yōu)化調(diào)整，但專項(xiàng)債券風(fēng)險問題一直在不同程度上存在，其根源既有客觀因素，也有主觀因素。 究其原因，主要有以下幾個方面：

1、基建項(xiàng)目的公益性屬性強(qiáng)，能實(shí)現(xiàn)收益平衡的項(xiàng)目不多。 經(jīng)統(tǒng)計，除了土地開發(fā)項(xiàng)目外，能實(shí)現(xiàn)自平衡的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目估計不超過10%。 這些年，經(jīng)過融資平臺舉債、PPP“大掃蕩”后，好的經(jīng)營性項(xiàng)目所剩無幾。 尤其是，欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展專項(xiàng)債券項(xiàng)目儲備時，項(xiàng)目收益平衡難問題突出， 很難找到完全符合要求的“好” 項(xiàng)目。 一些基建項(xiàng)目的可行性報告淪為“可批性”報告，只能通過虛增項(xiàng)目運(yùn)營收入等方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目“自平衡”， 以獲得專項(xiàng)債券資金，由此帶來后續(xù)償債隱患。

2、舉債責(zé)任不清，部分地方政府政績導(dǎo)向強(qiáng)，償債意識弱。專項(xiàng)債券由省級政府轉(zhuǎn)貸，且發(fā)行和使用鏈條過長、環(huán)節(jié)多，不少債券使用單位償債意識不強(qiáng)。 事實(shí)上，本級財政只是組織方，具體上哪些項(xiàng)目由政府決定，專業(yè)把控和使用成效取決于行業(yè)部門，立項(xiàng)、環(huán)評、土地等審批依賴各部門，債券發(fā)行依靠上級財政部門。 這就導(dǎo)致專項(xiàng)債券項(xiàng)目儲備、資金使用存在“鏈條長”問題，造成相關(guān)主體責(zé)任不清、重“借”不管“還”，主觀能動性差，甩手給中介去包裝、反向論證項(xiàng)目可行性。 一方面容易造成地方政府過度舉債，另一方面也為后期債券資金支出進(jìn)度慢、效率低帶來風(fēng)險隱患。

實(shí)驗(yàn)組35人（92.11%）對教學(xué)模式滿意，與對照組27人（72.97%）相比，差異有統(tǒng)計學(xué)意義（P＜0.05）。實(shí)驗(yàn)組36人（94.74%）認(rèn)為所接受的教學(xué)能激發(fā)學(xué)習(xí)興趣，與對照組29人（78.38%）相比，差異有統(tǒng)計學(xué)意義（P＜0.05）（見表3）。

3、“開前門”力度不夠，專項(xiàng)債券事實(shí)上彌補(bǔ)了赤字過小、 財力不足的問題。 除了2020年、2021 年外， 我國政府赤字率遵循歐盟3%赤字率的標(biāo)準(zhǔn)， 地方政府一般債規(guī)模偏小，導(dǎo)致地方政府整體債務(wù)存在“風(fēng)險蹺蹺板”效應(yīng)?？陀^看，為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力，專項(xiàng)債券未納入赤字，規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一般債，在一定程度上彌補(bǔ)了“赤字偏小”問題，但也客觀上加劇了“資金等項(xiàng)目”“收益平衡難”等問題。同時，新增專項(xiàng)債券資金約占基建投資總規(guī)模的20%左右， 在加強(qiáng)政府隱性債務(wù)監(jiān)管的形勢下，融資平臺融資依然受到較大約束，導(dǎo)致專項(xiàng)債券難以取代城投平臺成為基建的主要資金來源。

三、 強(qiáng)化地方政府專項(xiàng)債券監(jiān)管的政策建議

近年來， 地方政府專項(xiàng)債券管理日趨完善，雖然存在各種風(fēng)險，但其透明度高、成本低、期限長的優(yōu)點(diǎn)是明顯的，仍是基建領(lǐng)域穩(wěn)投資的最優(yōu)方式之一。 為應(yīng)對內(nèi)外部重大風(fēng)險，專項(xiàng)債券亟需加力提效，強(qiáng)化項(xiàng)目全生命周期的風(fēng)險防范，從制度、政策、運(yùn)作層面形成“借、用、管、還”的良性閉環(huán)。

（一）完善政府債務(wù)管理制度，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，遏制過度舉債動機(jī)

其一，繼續(xù)保持較大赤字率，未來專項(xiàng)債券的規(guī)模應(yīng)保持穩(wěn)中有降態(tài)勢，且始終堅持舉債與償債能力相匹配原則分配額度。在目前政策框架下，基于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)所需，應(yīng)進(jìn)一步加大赤字規(guī)模， 提升中央政府債務(wù)杠桿，同時， 專項(xiàng)債券可根據(jù)跨周期調(diào)節(jié)需要穩(wěn)步下降占比。 在專項(xiàng)債券規(guī)模穩(wěn)中有降的趨勢下，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化項(xiàng)目自身的融資與收益平衡，剝離政府信用背書。 按地方政府綜合債務(wù)率、債務(wù)限額與地方償債能力， 充分考慮地方政府財政承受能力、項(xiàng)目收益、前期工作深度和已發(fā)債券執(zhí)行情況等綜合因素， 合理分配債券額度。

其二，適當(dāng)拓展專項(xiàng)債券使用范圍，增加符合條件的可供儲備項(xiàng)目，未來可擴(kuò)圍為有一定收益的公益性項(xiàng)目。 此外，宜采行公共產(chǎn)品的管理思路，可考慮適當(dāng)放寬專項(xiàng)債券對于項(xiàng)目收入的要求，不必完全局限在項(xiàng)目自身收入上，可以適當(dāng)延伸至項(xiàng)目帶動的區(qū)域性綜合收益，如將帶動成片區(qū)域的土地價值提升部分歸類于該項(xiàng)目的收入。

其三，將政府負(fù)債等因素進(jìn)一步納入地方政府政績考核， 推動政績觀和發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變。 切實(shí)讓專項(xiàng)債券回歸“名實(shí)相符”、與償債能力匹配起來，遏制部分地方政府過度舉債動機(jī)。

（二）完善專項(xiàng)債券發(fā)行機(jī)制，強(qiáng)化信用評級和信息披露

1、進(jìn)一步優(yōu)化規(guī)則，給予地方相對長期且穩(wěn)定的政策預(yù)期和更大發(fā)行自主權(quán)。為降低信息不對稱，建議給省級政府在專項(xiàng)債券的項(xiàng)目遴選、額度分配、發(fā)行安排、用途調(diào)整等方面更大自主權(quán)，加強(qiáng)省、市、縣聯(lián)動，穩(wěn)定地方政府專項(xiàng)債券策劃、發(fā)行的預(yù)期。

3、 完善專項(xiàng)債券項(xiàng)目的信用評級和信息披露制度。推動專項(xiàng)債券信用評級從省級政府的主體評級轉(zhuǎn)向項(xiàng)目商業(yè)評級，同時，逐步完善信息披露、市場定價機(jī)制，突出外部市場約束。 當(dāng)然，在信用評級過程中也可以考慮引入債券保險作為外部增信工具。 此外，定期向投資者披露財政狀況、項(xiàng)目進(jìn)展、資產(chǎn)、收益等信息，提高披露信息的完整性、準(zhǔn)確性和及時性。

4、優(yōu)化債券償還模式，形成浮動利率、含權(quán)條款、靈活還本等安排。 在保障債權(quán)人合法權(quán)益的前提下，鼓勵在發(fā)行專項(xiàng)債券時約定分年償還、提前償還等多種形式，防范資金閑置或挪用風(fēng)險、平滑債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，優(yōu)化年度間到期規(guī)模，避免償債高峰或集中到期風(fēng)險。 一些項(xiàng)目可以考慮設(shè)計含權(quán)條款，包括發(fā)行人贖回、投資人回售、票面率調(diào)整權(quán)等期權(quán)，滿足不同發(fā)行人和投資者風(fēng)險偏好。但專項(xiàng)債券項(xiàng)目整體期限通常不超過20 年， 原則上不超過30年，要確保債券存續(xù)期與項(xiàng)目收益期相匹配。

（三）加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)、項(xiàng)目謀劃、優(yōu)化投向，提高決策科學(xué)性

1、加強(qiáng)部門協(xié)同，扎實(shí)做好前期工作，科學(xué)決策投向。 圍繞國家重大發(fā)展戰(zhàn)略、重點(diǎn)規(guī)劃等開展項(xiàng)目儲備，不“撒胡椒面”，重點(diǎn)審核項(xiàng)目成熟度、 合規(guī)性和融資收益平衡能力等。進(jìn)一步加強(qiáng)財政、發(fā)改、行業(yè)等部門的協(xié)作分工，切實(shí)提升基層項(xiàng)目策劃能力，做深做細(xì)做實(shí)項(xiàng)目前期工作。提前開展并滾動推進(jìn)項(xiàng)目謀劃和儲備工作，強(qiáng)化項(xiàng)目投向、規(guī)劃設(shè)計、收益平衡、項(xiàng)目融資方案，引導(dǎo)專項(xiàng)債券資金投向供需共同受益、乘數(shù)效應(yīng)大的“短板、弱項(xiàng)”領(lǐng)域。 尤其是在當(dāng)下經(jīng)濟(jì)下行加劇態(tài)勢下，專項(xiàng)債券額度應(yīng)向前期工作準(zhǔn)備充分、實(shí)施條件好的項(xiàng)目傾斜，確保盡快形成實(shí)物工作量，更好實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)投資”目的。

2、 提升項(xiàng)目儲備質(zhì)量， 強(qiáng)化源頭風(fēng)險管控。 通過政策講解、案例解析等多種培訓(xùn)方式，或引入專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)來切實(shí)提升基層在區(qū)域規(guī)劃、 項(xiàng)目策劃及前期工作方面的能力，進(jìn)一步豐富和優(yōu)化運(yùn)營業(yè)態(tài)、挖掘潛在價值和收益點(diǎn)，做深做實(shí)資金平衡方案。 為進(jìn)一步提升項(xiàng)目儲備質(zhì)量，應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化行業(yè)部門或項(xiàng)目單位責(zé)任，加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)考核，引入民眾與專家參與項(xiàng)目策劃和評審。 此外，推進(jìn)部門聯(lián)審聯(lián)評，加快規(guī)劃、用地、環(huán)評、施工許可等審批手續(xù)，確保隨時能上報、上報后能發(fā)行、發(fā)行后能開工，保障項(xiàng)目盡早落地見效。

（四）完善債券使用和資產(chǎn)管理制度，提高資金使用效率，完善償付機(jī)制

1、 賦予省級政府更大發(fā)行和用途調(diào)整自主權(quán)。有條件的地方可通過調(diào)度庫款周轉(zhuǎn)來加快建設(shè)進(jìn)度，待債券發(fā)行后及時回補(bǔ)庫款。 對確需調(diào)整支出用途的，按照規(guī)定程序和市場規(guī)則調(diào)整專項(xiàng)債券項(xiàng)目，避免資金沉淀和低效使用。

2、加強(qiáng)績效管理和資產(chǎn)運(yùn)營管理，督促項(xiàng)目單位注重運(yùn)營效率，提高項(xiàng)目運(yùn)營能力和收益水平。 推進(jìn)項(xiàng)目經(jīng)營性收益挖掘和歸集，加強(qiáng)債券對應(yīng)的資產(chǎn)、收益的“全封閉運(yùn)行”，并完善會計和資產(chǎn)管理制度，避免融資平臺借此融資或加杠桿。對所有專項(xiàng)債券項(xiàng)目進(jìn)行績效評價，并適度將評價結(jié)果向社會公開，倒逼政府主管部門和債券使用單位加強(qiáng)自我約束，提高專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金配置和使用效益。

3、將專項(xiàng)收入納入預(yù)算，建立償債基金、專戶管理工作機(jī)制。完善專項(xiàng)債券項(xiàng)目的資產(chǎn)、會計、統(tǒng)計制度，嚴(yán)禁融資平臺通過代建等方式將專項(xiàng)債券的資產(chǎn)、 收益用于企業(yè)自身的抵押擔(dān)保或其他融資行為。 考慮在遵守現(xiàn)行預(yù)算規(guī)則的前提下， 將一般公共預(yù)算收入中支持項(xiàng)目的財政資金（如補(bǔ)助、獎勵、轉(zhuǎn)移支付等）納入專項(xiàng)債券償債資金管理； 探尋國有資本經(jīng)營預(yù)算與政府性基金預(yù)算相統(tǒng)籌的可行性機(jī)制。此外，本級財政在落實(shí)部分償債責(zé)任的同時， 可以有條件放寬再融資要求， 探索公開購回自身發(fā)行債務(wù)或債務(wù)重組，有效防控償債風(fēng)險。

（五）引入市場機(jī)制，合理放大杠桿，形成市場“擠入”效應(yīng)

1、進(jìn)一步發(fā)揮專項(xiàng)債券資金的杠桿作用，完善債券資金用作項(xiàng)目資本金、協(xié)同市場化融資的路徑。 允許將地方政府專項(xiàng)債券資金作為一部分重大項(xiàng)目資本金，用于資本金的總規(guī)模占該省專項(xiàng)債券規(guī)模的比例不超過25%，但單體項(xiàng)目注入債券資金的比例建議可以突破25%。同時，允許融資平臺主導(dǎo)的專項(xiàng)債券項(xiàng)目在償還債券本息后，可以根據(jù)剩余的專項(xiàng)收入申請市場化融資。

2、創(chuàng)新專項(xiàng)債券資金的權(quán)益投資方式。 可以考慮將專項(xiàng)債券資金作為中小銀行的資本金、組建產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等方式，進(jìn)一步發(fā)揮撬動作用，支持信息、科技、物流等產(chǎn)業(yè)升級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性領(lǐng)域。

3、引入相應(yīng)領(lǐng)域?qū)I(yè)化的社會資本。積極參與專項(xiàng)債券項(xiàng)目的全生命周期各個環(huán)節(jié)，包括但不限于前期規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和運(yùn)營。 尤其是在專項(xiàng)債券項(xiàng)目建成后，要引入專業(yè)開發(fā)運(yùn)營商，做好項(xiàng)目的長期經(jīng)營、管理和維護(hù)，更好地挖掘項(xiàng)目收益，提高運(yùn)營維護(hù)效率。

（六）加強(qiáng)穿透式監(jiān)管，壓實(shí)各方主體責(zé)任，提升全生命周期績效

1、建立多主體協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化主管部門和項(xiàng)目單位責(zé)任意識，落實(shí)風(fēng)險責(zé)任倒查和問責(zé)機(jī)制。 財政、發(fā)改、人大、審計等部門協(xié)同開展地方政府專項(xiàng)債券監(jiān)管，同時，可引入新聞媒體、社會公眾參與監(jiān)督。 “動員千遍，不如問責(zé)一次”，常態(tài)化開展專項(xiàng)債券核查，建立違規(guī)使用專項(xiàng)債券處罰機(jī)制，對相關(guān)部門和責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)。

2、基于大數(shù)據(jù)的管理平臺，完善債務(wù)運(yùn)行的全鏈條監(jiān)測和風(fēng)險管控。 對專項(xiàng)債券發(fā)行、使用和項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營等全生命周期風(fēng)險，實(shí)行穿透式、全過程監(jiān)控，提前發(fā)現(xiàn)，及時要求整改。 壓實(shí)各級政府、各部門主體責(zé)任，落實(shí)具體部門、責(zé)任人的激勵約束機(jī)制，做好項(xiàng)目運(yùn)營管理，保障項(xiàng)目收益能如期、足額實(shí)現(xiàn)。 加強(qiáng)償債風(fēng)險預(yù)判，構(gòu)建相應(yīng)的市場化、法治化舉措來降低流動性，提高償付能力，完善相應(yīng)的應(yīng)急處置機(jī)制。

3、 健全和完善專項(xiàng)債券項(xiàng)目的全生命周期績效管理。 結(jié)合專項(xiàng)債券項(xiàng)目所處的不同階段、不同行業(yè)，開展差異化、針對性的績效考核。 同時，進(jìn)一步加強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效評價結(jié)果應(yīng)用和問題整改，將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排、債務(wù)額度調(diào)整、責(zé)任確定等掛鉤。 在此過程中， 可以考慮采取適當(dāng)方式獎勵或處罰，將責(zé)任落實(shí)到相關(guān)部門及責(zé)任人。