北約韌性議程評析
——新形勢下聯(lián)盟的強化

郭籽實 洪郵生

一、北約韌性議程的確立

當前，全球新冠肺炎疫情仍在肆虐，地緣政治矛盾長期存在且有所加劇，氣候變化與恐怖主義等非傳統(tǒng)安全威脅危及各國與國際安全。為了應對各種突發(fā)事件，北約提出韌性議程，并將其視為應對多重威脅與挑戰(zhàn)的新型策略。

（一）韌性概念及其內(nèi)涵

（二）北約韌性議程的提出

二、北約韌性建設的目標、舉措及特點

自2016年北約華沙峰會提出韌性議程以來，北約為自身和各盟國的韌性議程提出了建設目標，并明確了各行為體的職能和責任，要求各成員國政府對北約的韌性建設提供資源和行動支持。此外，北約韌性建設的安全邏輯、外部大國競爭與國際體系轉型的背景使其呈現(xiàn)出鮮明的特點。

（一）北約及各成員國的韌性目標

第三，擴大韌性模擬與演習規(guī)模，同時繼續(xù)與包括歐盟在內(nèi)的合作伙伴進行合作，擴大互補和合作的范圍，進一步提升協(xié)同效應。具體包括：北約與歐盟在民事防御領域的組織性對話，北約設置的韌性基準要與歐盟的《關鍵設施韌性指令》（resilience of critical entities directive）要求一致，此項內(nèi)容涉及國家風險評估和關鍵設施的確定、關鍵設施復原能力國家戰(zhàn)略的制定、關鍵設施的監(jiān)督、強化成員國內(nèi)部的抗網(wǎng)絡風險能力等。協(xié)調(diào)北約災害應急協(xié)調(diào)中心（EADRCC）和歐盟應急響應協(xié)調(diào)中心（ERCC）的合作。

（二）北約韌性建設的具體舉措

第三，加強和建立各種有效機制，重點關注“危機預防”，即在潛在威脅或襲擊出現(xiàn)之前就能夠感知和應對。目前，北約具有一定能力應對重大的民事緊急情況，例如，在應對地震、森林火災、洪澇災害等過程中，北約的主要民事緊急反應機制“歐洲—大西洋災害反應協(xié)調(diào)中心”（Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre）可以根據(jù)請求經(jīng)協(xié)調(diào)向遭受災害的成員國或伙伴國提供援助。除此之外，定期評估機制有助于確定和衡量韌性建設取得的進展和面臨的挑戰(zhàn)，2018年北約對通過民事防御增強其韌性進行了階段性評估，對韌性建設不足的領域進行了總結。

（三）北約韌性議程的特點

第四，具有大國競爭和對抗的色彩。近年來，由于美俄關系轉冷，中美科技戰(zhàn)、貿(mào)易爭端不斷升級，傳統(tǒng)的大國競爭回歸，全球戰(zhàn)略力量平衡出現(xiàn)變化。北約韌性建設雖然以增強集體安全為由，但處處體現(xiàn)著維護美國霸權、服務于大國戰(zhàn)略競爭的色彩，針對中、俄的特點也頗為明顯。

三、北約韌性議程的成效及困難

北約提出韌性議程后，積極推動聯(lián)盟內(nèi)私營部門、民事力量與軍事能力的整合，并在應對疫情與各類軍事行動中取得了一定成效。當然，韌性建設并非一帆風順，仍面臨著諸多現(xiàn)實困難。

（一）北約韌性議程的成效

2019年暴發(fā)的新冠肺炎疫情凸顯了北約內(nèi)部長期存在的脆弱性，如個人防護用品和醫(yī)療能力的不足，各成員國對外部供應鏈的依賴，軍民合作的重要性等問題。在應對新冠肺炎疫情中，北約先是成立了由各部門和代表團組成的經(jīng)驗學習小組（Lessons Learned Steering Group），為北約制定應對疫情的策略。北約還整合其應急反應力量建立戰(zhàn)地醫(yī)院、傳達疫情信息、組織公共區(qū)域消毒和邊境巡邏等工作，北約下屬機構歐洲—大西洋災害反應協(xié)調(diào)中心（EADRCC）和供應保障機構（NSPA）協(xié)調(diào)各成員國防疫需求，為疫情防控提供物資。民事應急委員會也積極參與疫情應對工作，特別是在協(xié)調(diào)醫(yī)療設備的供給和運輸、國際救災等方面發(fā)揮了積極作用。

基建賬將如何合并到“大賬”上，這是工作的難點，也是合并建賬不可回避的問題，要求會計人員“未雨綢繆”，提早研究，做好這方面的準備。

（二）韌性建設面臨的困難

第三，為了有效應對混合威脅，北約需要采取更加全面且綜合的危機預防與管理方法。這要求各成員國加強軍事、行政機構、私營部門與普通民眾之間的廣泛合作。但當前北約內(nèi)部各成員國關于韌性建設的戰(zhàn)略優(yōu)先性以及軍事、民事部門與民眾對韌性建設的認識不足，交流與合作程度也還不高。近年來，“灰色地帶”逐漸成為美、歐、俄等大國發(fā)動混合戰(zhàn)爭的重要戰(zhàn)場，作為介于傳統(tǒng)戰(zhàn)爭與和平二元對立之間的競爭手段，“灰色地帶”的漸進性、模糊性特征需要各國政府與私營部門開展合作將脆弱性風險降至最低。但就目前而言，北約內(nèi)部各成員國政府和議會對私營部門施加影響的方式通常只能求助于立法監(jiān)管，政府與私營部門究竟采取何種合作方式才能降低私營企業(yè)的安全漏洞和脆弱性、抵御敵對國家的侵略影響尚不明確。

四、北約韌性議程的影響

當前北約韌性建設取得了一定成效，但隨著這一議程的逐步推進，也必然會對北約轉型發(fā)展、歐洲安全格局與中美大國關系帶來顯著影響。

（一）對北約轉型的影響

（二）對歐洲安全格局的影響

長期以來，作為美國維護其在歐洲及世界霸權的工具，北約對于美國強化和鞏固以自身為主導的歐洲安全體系意義重大。冷戰(zhàn)結束后，喪失蘇聯(lián)這一共同威脅的跨大西洋聯(lián)盟不得不對北約進行改革。“9·11”恐怖襲擊事件的爆發(fā)使北約將原本對俄威懾與防御的核心任務轉向在域外打擊恐怖主義與防范大規(guī)模殺傷性武器擴散。但伊拉克戰(zhàn)爭中美國繞過北約組建“意愿聯(lián)盟”的行為讓北約遭遇了嚴重的信譽危機，特朗普政府時期美國與北約的關系又一度緊張。隨著歐盟安全與防務一體化不斷推進，歐洲的安全防務究竟如何發(fā)展成為困擾跨大西洋關系的難題。

由此可見，北約并未擺脫冷戰(zhàn)思維，為了壓縮俄羅斯的傳統(tǒng)地緣安全空間，北約企圖再次利用冷戰(zhàn)時期的集體安全機制來維護美國在歐洲地區(qū)的領導權。俄烏沖突的爆發(fā)凸顯了北約加強韌性建設的緊迫性，但北約一味加強威懾與防御力量也將引發(fā)地緣安全風險，最終導致地緣安全失衡。與此同時，東歐地區(qū)不斷加強的軍事對峙也讓歐洲開始重新審視戰(zhàn)略自主，歐洲意識到短期內(nèi)自身安全仍然需要依靠北約，但長期來看，隨著美國逐漸將戰(zhàn)略重心轉移至亞太，未來歐洲的防務問題最終仍需自己解決。

（三）北約韌性建設或將對中國與北約關系的發(fā)展產(chǎn)生不利影響

北約及其成員國在韌性建設過程中不乏挑戰(zhàn)中國的聲音，這需要中國高度關注、保持警惕。

結 束 語

總之，北約未來很可能會繼續(xù)支持美國，視中國為長期戰(zhàn)略競爭對手。在某種程度上，韌性建設對北約與中國的關系具有現(xiàn)實和潛在的影響。針對這種趨勢，中國需冷靜觀察北約相關戰(zhàn)略和政策走向并理性應對，管控好中美戰(zhàn)略競爭，在維護多邊主義的基礎上尋求增加與歐洲的共識，并爭取促進與北約關系的穩(wěn)定發(fā)展。