對撤銷街道辦事處改革的冷思考
——基于政策擴散的視角

李媛媛，王天龍

（1.山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山東 泰安 271018；2.山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 泰安 271018）

一、問題提出與文獻回顧

街道辦事處作為區(qū)政府的派出機構(gòu)，上接政府、下連社區(qū)，在城市基層治理中發(fā)揮著樞紐作用。但是，由于街道辦事處在運行中出現(xiàn)了缺少法律依據(jù)、責(zé)大權(quán)小、使居委會法律地位懸空等深層矛盾［1］，撤銷街道辦事處（以下簡稱“撤街”）一度成為21世紀初部分城市的改革方向，并引發(fā)熱議。然而隨后，撤街改革又陷于沉寂。在撤街改革的熱潮褪去之后，有必要對撤街改革進行審視和冷思考。為此，本文引入政策擴散的視角，以回應(yīng)擴散如何進行、何以發(fā)生、何以受阻等問題，力圖勾勒出撤街改革的整體進程，并進一步探討街道體制改革的前景和出路。

政策擴散理論是本文用以分析撤街改革的理論工具。20世紀60年代以來，西方學(xué)術(shù)界對該理論進行了大量研究，并得出一些重要結(jié)論。政策擴散被定義為公共政策創(chuàng)新活動通過一定渠道在一定社會系統(tǒng)成員中進行交流和傳播的過程［2］。政策擴散機制被認為至少包括學(xué)習(xí)、競爭、模仿和強制四類［3］。同時，有學(xué)者提煉出了政策擴散過程的經(jīng)驗性規(guī)律：在時間維度上呈現(xiàn)S形曲線，在空間維度上表現(xiàn)為“鄰近效應(yīng)”和“領(lǐng)導(dǎo)者—追隨者”的“層級效應(yīng)”［4］。

由于政策創(chuàng)新活動的頻繁多發(fā)，政策擴散也逐漸成為我國政策研究的重要議題。既有研究一方面致力于對西方政策擴散理論的引入與檢驗，另一方面也試圖發(fā)掘中國政策擴散的獨特性。例如，王浦劬等提煉了中國政策擴散的四種模式：自上而下的層級擴散模式，自下而上的吸納輻射擴散模式，同一層級的區(qū)域或部門間擴散模式，不同發(fā)展水平區(qū)域間跟進擴散模式［5］。周望認為中國的政策擴散會受到政府層級結(jié)構(gòu)的垂直性影響，因此本土化的理論建構(gòu)中需要引入政府間縱向關(guān)系這一新的變量［6］。上述研究成果為本文的分析提供了理論依據(jù)。

二、撤街改革的時空擴散過程

對政策創(chuàng)新的時空擴散進程進行描述，有助于從整體上把握一項創(chuàng)新的推廣和傳播過程。

（一）撤街改革擴散的時間維度

隨著時間累積，新政策可能被更多主體采納，這就是政策擴散的時間維度，它體現(xiàn)了政策擴散的速度與規(guī)模。本文繪制了撤街改革擴散的曲線圖（見圖1）。以實施撤街改革的政策文件發(fā)布年為橫軸，以某年發(fā)布撤街改革政策的城市數(shù)量及累計數(shù)量為縱軸。相關(guān)數(shù)據(jù)來自地方政府門戶網(wǎng)站及新聞報道。

圖1 實施撤街改革的城市的年度數(shù)量和累計數(shù)量變化圖

從圖1可以看出，撤街改革的時間擴散曲線近似S型，起初擴散緩慢，隨后擴散頻率逐漸加速，在一定的時間節(jié)點，擴散頻率又降了下來，最終出現(xiàn)停滯。具體可分為三個階段：

第一階段是從2002年到2008年的撤街試點零星出現(xiàn)時期。2002年南京市白下區(qū)撤銷了近50年歷史的淮海路街道辦事處，成立淮海路社區(qū)行政事務(wù)受理中心，拉開了撤街改革的大幕。2003年北京市石景山區(qū)成立了北京首家街道級別的魯谷社區(qū)，實現(xiàn)了從街居制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)型。南京和北京的撤街改革引起了學(xué)界關(guān)注，但很長時間內(nèi)并無其他地方跟進。

第二階段是從2009年到2013年的相對快速擴散時期，有15個城市采納了撤街的政策創(chuàng)新。2009年湖北省黃石市的鐵山區(qū)撤銷了鐵山和鹿獐山兩個街道辦，形成了“區(qū)直管社區(qū)”的扁平化模式。2010年貴陽市在小河區(qū)和金陽新區(qū)圍繞社區(qū)重劃、職能轉(zhuǎn)變和機制再造展開了撤街試點工作。同年，安徽省銅陵市撤銷銅官山區(qū)下轄的6個街道辦事處，將原49個社區(qū)合并為19個社區(qū)。2011年，內(nèi)蒙古二連浩特市和吉林省遼源市也分別在全市或某區(qū)嘗試撤街。2012年是迄今為止撤街改革最為密集的一年，先后有安徽省蚌埠市、蕪湖市、合肥市，黑龍江省佳木斯市、大慶市，以及甘肅省嘉峪關(guān)市6個地市進行改革。2013年全國又新增了安徽省滁州市瑯琊區(qū)、黃山市徽州區(qū)，青海省西寧市城東區(qū)和山西省陽泉市礦區(qū)4個試點。

第三階段是從2014年至今的停滯期。2014年以來，關(guān)于撤街改革試點的信息已經(jīng)付諸闕如，由此可以判斷撤街改革的擴散已進入停滯期。

（二）撤街改革擴散的空間維度

撤街改革的空間擴散呈現(xiàn)以下特征。

1.撤街改革主要分布于相對落后地區(qū)

目前統(tǒng)計到的撤街改革試點共有17個。這些試點多分布于經(jīng)濟相對落后地區(qū)。為確保結(jié)論更科學(xué)，筆者查看了撤街改革所涉省份（含省、自治區(qū)、直轄市，下同）在國家統(tǒng)計局年鑒數(shù)據(jù)中的生產(chǎn)總值排名情況。其中，只有江蘇始終位列前茅，湖北、安徽、內(nèi)蒙古、黑龍江都長期處于中游，山西、吉林、貴州、甘肅、青海這五個省份則長期屬于經(jīng)濟落后省份。生產(chǎn)總值的排名情況可以證實本文最初的判斷，即絕大多數(shù)撤街試點分布在經(jīng)濟相對落后地區(qū)。

2.中小城市成為撤街改革主力軍

17個撤街試點城市大多屬于中小城市。其中，市轄區(qū)人口數(shù)超過1000萬的只有北京，100萬～1000萬之間的有南京、貴陽、合肥、蕪湖、大慶5個城市，50萬～100萬之間的有黃石、佳木斯、蚌埠、滁州、西寧、陽泉6個城市，50萬以下的有銅陵、二連浩特、遼源、嘉峪關(guān)、黃山5個城市。根據(jù)2014年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，這些試點城市當(dāng)中，除了北京、南京、貴陽、合肥、蕪湖、大慶6個城市人口超過100萬，屬于大城市及以上，其他11個城市都屬于中等城市或是小城市。撤街改革在中小城市具有更多可能性。

3.撤街試點擴散存在一定的“鄰近效應(yīng)”

撤街試點雖然整體分布較為分散，但仍存在一定的集中連片現(xiàn)象。統(tǒng)計結(jié)果顯示，華東地區(qū)是撤街改革較為密集的區(qū)域，江蘇南京和安徽省內(nèi)的6個地級市都進行了撤街改革。南京雖然隸屬江蘇省，但是與安徽蕪湖、滁州等多個地市接壤，交往頻繁。起步于南京的撤街改革對鄰近城市具有一定的示范效應(yīng)。安徽省內(nèi)出現(xiàn)多個撤街試點也是“鄰近效應(yīng)”的體現(xiàn)。不過，這種鄰近效應(yīng)影響范圍有限，僅限于周邊區(qū)域環(huán)境接近的省市，并未形成由近及遠的波浪式擴散。

三、撤街改革擴散的機制與路徑

僅從時空維度來描述撤街改革的擴散過程，不足以解釋擴散“何以發(fā)生”“如何進行”等問題。為此，需要深入探討擴散機制與路徑。撤街改革的擴散并非單純的“水平擴散”抑或“垂直擴散”，而是呈現(xiàn)縱向上的“吸納—輻射”與橫向上的學(xué)習(xí)競爭雙向并行、交互作用的立體化模式。其中，政府縱向間的垂直效應(yīng)影響突出。

（一）基于中央和上級推動而形成的“吸納—輻射”型擴散

在我國單一制下，下級政府接受中央和上級政府領(lǐng)導(dǎo)，這就決定了中央和上級政府能夠通過行政權(quán)力介入并控制政策擴散的進程。一般來說，中央或上級政府介入政策擴散的方式有兩種：一是中央或上級政府直接制定全國性或區(qū)域性政策，要求下級政府予以執(zhí)行，從而實現(xiàn)自上而下的政策擴散；二是中央或上級政府在認可和吸收地方政策創(chuàng)新的經(jīng)驗后，再通過強制、引導(dǎo)鼓勵等方式對下級施加影響，致使后者迎合上級偏好，從而促進政策擴散，這被稱為“吸納—輻射”型擴散。

基于中央和上級政府推動形成的“吸納—輻射”型擴散在撤街改革擴散中發(fā)揮了舉足輕重的作用，主要體現(xiàn)在民政部對安徽銅陵撤街改革的肯定評價以及在接收到上級釋放的信號后安徽省政府對撤街試點的推廣中。

2010年，安徽省銅陵市銅官山區(qū)進行“撤街并社”改革，在全國引起廣泛關(guān)注并得到民政部的積極評價。這里不得不提及的背景是，2011年前后，隨著“社會管理創(chuàng)新”主題的提出，中國社會管理的思路經(jīng)歷了新的發(fā)展與定型，原有的行政主導(dǎo)體制與“大維穩(wěn)體制”面臨困境，而強調(diào)社會力量、社會組織和公眾參與的導(dǎo)向逐步占據(jù)突出地位［7］。在這種背景下，旨在精簡管理層級、下沉資源和撫育基層發(fā)展的銅陵撤街改革引起民政部的極大關(guān)注。2011年4月，民政部邀請中組部、全國人大相關(guān)負責(zé)人以及部分專家學(xué)者齊聚銅陵調(diào)研論證，并給予了肯定評價，認為“這是城市管理中革命性的一種變革”［8］。7月，銅官山區(qū)被民政部評為第一個“全國社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新試驗區(qū)”，這一殊榮增加了銅陵經(jīng)驗被其他地方政府采納和效法的可能性。9月，民政部基層政權(quán)司副司長王金華在接受采訪時也表示，如果最終評估效果好的話將會在全國推廣［9］。民政部對銅陵撤街改革的積極評價有力推動了撤街改革的擴散。2011—2013年間全國新增10個撤街改革試點，使撤街改革的時間擴散曲線達到峰值。

省級政府的政策引導(dǎo)對撤街改革的擴散也起到重要的助推作用。目前統(tǒng)計的17個實施撤街改革的地級市中，有7個屬于安徽省，占比為41%。安徽省試點幾乎占據(jù)了撤街改革的“半壁江山”，成為我國撤街改革的重鎮(zhèn)。民政部釋放的信號使得銅陵撤街改革進一步得到了安徽省政府的重視和認可，開始向省內(nèi)更多地級市進行推廣。2011年7月底，安徽省召開社區(qū)綜合管理體制改革現(xiàn)場會，向全省宣傳推廣“銅陵模式”。2012年3月，安徽省發(fā)布《關(guān)于擴大社區(qū)管理體制改革試點的指導(dǎo)意見》，提出“從2012年起，各市可選擇1～2個區(qū)進行社區(qū)管理體制改革試點”。在省政府的引導(dǎo)下，黃山、蚌埠、合肥、馬鞍山和滁州紛紛進行了撤街改革的嘗試，從而促成了撤街改革在省內(nèi)的加速擴散。截至目前，安徽省的撤街改革地級市中，除少數(shù)是自發(fā)式改革外，多數(shù)都是在上級政府的號召和引導(dǎo)下實施了改革，呈現(xiàn)出“吸納—輻射”的擴散軌跡。

（二）基于府際學(xué)習(xí)競爭而形成的橫向擴散

雖然中央和省級政府介入后加快了撤街政策的擴散，將擴散曲線推向峰值，但是其采取的是柔性的激勵機制而非強制性手段，各撤街試點的改革因此也體現(xiàn)著一定的主動性和自發(fā)性。此外，撤街改革始于2002年左右，在2011年中央和省級政府表態(tài)之前，撤街改革已經(jīng)在少數(shù)地市間實現(xiàn)了自發(fā)式的零星擴散。綜上，地方政府間的橫向擴散也是撤街改革擴散的模式之一，兩種模式相互交織成為撤街改革擴散的鮮明特點。

學(xué)習(xí)與競爭是撤街改革橫向擴散的主要驅(qū)動機制。學(xué)習(xí)機制是指為應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的公共問題，政策制定者向政策領(lǐng)先地區(qū)學(xué)習(xí)政策經(jīng)驗。許多地市選擇撤街是基于問題導(dǎo)向，試圖解決城市管理層次過多、人財物被街道截留、社區(qū)資源和手段有限以致于無法有效開展工作的治理難題。為此，許多地市的政策制定者紛紛向撤街改革的領(lǐng)先地區(qū)“取經(jīng)”，開展了主動的政策學(xué)習(xí)活動，圍繞撤街改革展開的學(xué)習(xí)考察活動也因此屢屢見諸報端。例如，銅陵撤街的消息被媒體報道后，曾引發(fā)廣泛關(guān)注，相繼有黑龍江、遼寧、內(nèi)蒙古、湖北等地到銅官山區(qū)考察學(xué)習(xí)。貴陽的撤街改革一問世也成為諸多地市考察學(xué)習(xí)的對象，如黑龍江大慶市委書記曾于2012年率團赴貴陽考察撤街改革。撤街改革通過政府間的交流學(xué)習(xí)在鄰近區(qū)域乃至跨區(qū)域間實現(xiàn)了橫向擴散。

競爭也是撤街政策在同級城市之間擴散的重要機制。在我國現(xiàn)行體制下，地方政府間存在激烈的績效競爭，周黎安將其界定為“晉升錦標賽”模式［10］。這種晉升錦標賽在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，主要表現(xiàn)為GDP的一元競爭。有研究者發(fā)現(xiàn)，從1999年中央開始重視社會公平之后，地方政府的晉升錦標賽也相應(yīng)地由GDP一元競爭轉(zhuǎn)向經(jīng)濟發(fā)展和社會公平雙重目標的二元競爭模式［11］。在二元競爭模式下，公共政策創(chuàng)新成為地方政府間相互競爭的重要指標，許多地方政府通過采納新政策來獲取優(yōu)勢或是規(guī)避劣勢。尤其是在2011年中央作出“社會治理創(chuàng)新”部署后，各地展開了新一輪的治理創(chuàng)新競爭。省內(nèi)的兄弟城市之間由于共同面對省級政府的考核，競爭關(guān)系更為明顯。省內(nèi)城市實施一項新政策的比例越高，其他城市出于競爭的壓力采納該政策的可能性就越大。在安徽銅陵撤街后，黃山、蚌埠、合肥、馬鞍山等省內(nèi)其他地市也相繼跟進，其中就不乏這一因素的影響。

四、撤街改革擴散遲滯的影響因素

并非所有的政策創(chuàng)新都能得到普遍的推廣和擴散，“曇花一現(xiàn)”“偃旗息鼓”的政策創(chuàng)新不在少數(shù)。縱觀撤街改革近20年的擴散，擴散速度較為緩慢，僅有少數(shù)地方采納了這項政策，甚至在2013年之后出現(xiàn)了停滯。造成撤街改革徘徊不前，未能從局域性擴散走向全國性擴散的因素主要有三點。

一是撤街改革創(chuàng)新自身的屬性。政策創(chuàng)新的自身屬性，如相對優(yōu)勢、兼容性、可觀察性、可試用性、復(fù)雜性等特征是影響創(chuàng)新擴散的重要內(nèi)部因素。通常而言，相對優(yōu)勢、兼容性、可觀察性和可試用性與政策創(chuàng)新的采納是正相關(guān)的，而復(fù)雜性則與政策創(chuàng)新的采納呈負相關(guān)［12］。撤街改革的主要內(nèi)容是減少行政層級，實現(xiàn)資源下沉，強化社區(qū)自治。這種改革思路雖然與近年來強調(diào)“社會協(xié)同、公眾參與”的社會治理理念相吻合，但是由于涉及行政區(qū)劃的變動、政府職能的調(diào)整以及人員的分流，復(fù)雜性較高、兼容性較低，易遭到既得利益者的反對和阻撓。換言之，撤街改革所進行的是一種存量改革，而非投放新的資源、促進新的福利增長的增量創(chuàng)新，改革成本較高，風(fēng)險較大，從而使得大多數(shù)地方政府在高成本和高風(fēng)險面前望而卻步。

二是既有撤街試點的政策實施效果。政策創(chuàng)新的實效是影響創(chuàng)新擴散的重要因素。新的政策只有更加符合現(xiàn)實需要，能夠有效解決政府管理中的難題，比舊政策更具靈活性和效力，讓擴散主體看到了新政策的“紅利”，擴散主體才會主動進行政策擴散。如果一項政策創(chuàng)新未能達到預(yù)期效果，未能有效解決改革前存在的問題，那么這項創(chuàng)新的吸引力必然大打折扣。

撤街改革目前就處于這樣的尷尬境地。除了改革先行者南京和北京的撤街改革遭遇困境以外，那些后續(xù)跟進的中小城市的改革效果也喜憂參半。在調(diào)研中了解到：湖北黃石的一些區(qū)已經(jīng)在醞釀恢復(fù)街道辦，原因是撤街后區(qū)政府認為很多事情無法理順，不能及時上傳下達，而社區(qū)也深感工作任務(wù)過于繁重，疲于應(yīng)付；蕪湖市鏡湖區(qū)新成立的公共服務(wù)中心以及貴州貴陽新成立的社區(qū)服務(wù)中心雖然凸顯了服務(wù)功能，但在運行一段時間后，又承擔(dān)起街道辦的原有職能，并且習(xí)慣性將行政事務(wù)下解給轄區(qū)內(nèi)的居委會；作為典型的安徽銅陵“撤街并社”改革，成功精簡了管理層級，實現(xiàn)了資源下沉，但是未能有效解決社區(qū)職能轉(zhuǎn)型和居委會行政化問題。撤街改革的實施效果在一定程度上影響了后來者對該政策前景的判斷和效仿。

三是外部激勵的因素。在我國政策創(chuàng)新的擴散中，中央政府的態(tài)度往往發(fā)揮至關(guān)重要的作用。撤街改革的擴散，也得益于中央和上級政府的支持與引導(dǎo)。然而近年來，來自中央和上級政府的激勵明顯減弱。在2013年十二屆全國人大一次會議召開時舉行的記者會上，民政部部長李立國一方面表示，“有些中小城市從減少行政層級、提高公共服務(wù)效能考慮，進行撤銷街道辦事處，做實社區(qū)公共服務(wù)機構(gòu)和自治職能的試驗，這種探索和試驗是有意義的”，另一方面也明確表示，“中國地域遼闊，城市類型復(fù)雜，是否撤銷辦事處各地應(yīng)從實際出發(fā)，目前沒有進行新一輪行政區(qū)劃調(diào)整的考慮或總體安排”［13］。這番表態(tài)說明經(jīng)過若干年的試驗和摸索，民政部對城市基層治理改革有了新的認識，現(xiàn)階段不會強制或是刻意引導(dǎo)撤街改革的推廣。在接收到民政部釋放的信號之后，各級地方政府在撤街改革的問題上也愈發(fā)謹慎，撤街改革的擴散最終停滯下來。

五、結(jié)論及建議

撤銷街道辦事處是21世紀以來部分城市所推行的旨在縮短城市治理鏈條、降低城市治理成本、提升城市治理效能的政策創(chuàng)新，也是一種備受爭議、由熱而冷的改革模式。本文從政策擴散的視角審視撤街改革的整體進程，得出若干結(jié)論，并就街道體制改革提出建議如下。

（一）結(jié)論

在時空演進方面，撤街改革擴散遲滯，且主要集中于中小城市。自2002年撤街改革揭幕以來，僅有少數(shù)地方政府采納這項政策，擴散進程較為緩慢，近幾年陷入停滯；空間方面存在一定的“鄰近效應(yīng)”，同時呈現(xiàn)從大城市向中小城市擴散的趨勢，中小城市成為主力軍，且試點多分布于經(jīng)濟相對落后地區(qū)。人口規(guī)模小、管理事務(wù)比較簡單，是撤街試點城市的重要特征。

在擴散機制和路徑方面，整體上呈現(xiàn)縱向上的“吸納—輻射”與橫向上的學(xué)習(xí)競爭雙向并行、交互作用的特點。其中，政府縱向間的垂直效應(yīng)最為突出。行政指令、學(xué)習(xí)和競爭構(gòu)成了擴散的主要驅(qū)動機制。

撤街改革擴散遲滯是多重因素作用的結(jié)果。首先，撤街改革復(fù)雜性高、兼容性低，這一屬性制約著創(chuàng)新的快速擴散。其次，撤街試點效果有限，未能充分釋放“政策紅利”，影響了其他地市對該政策的預(yù)期和效仿。最后，來自中央和上級政府的激勵明顯減弱，消解了撤街改革擴散的重要驅(qū)動力。

（二）建議

撤街改革作為一次行政扁平化改革的嘗試，有其積極意義。但撤街改革的擴散困境意味著在現(xiàn)階段撤街改革并不具備推廣的可行性。就現(xiàn)階段而言，在我國大多數(shù)城市人口密集、管理任務(wù)繁重，以及壓力型體制層層加碼的客觀情境下，貿(mào)然撤街會給現(xiàn)行體制帶來較大的沖擊和不適。同時，即便取消街道，基層組織懸浮化、服務(wù)功能有限以及社會力量參與缺失等問題依然存在。換言之，單純的撤街改革并不能從根本上消除城市基層治理中的痼疾，難以帶動城市基層治理的徹底轉(zhuǎn)型，街道辦事處不能簡單地一“撤”了之。

基于上述分析，未來的街道體制改革可遵循以下思路。

第一，撤不撤街要考慮人口因素，同時必須完善配套，不可單兵突進。人口稠密、管理任務(wù)復(fù)雜繁重的城市目前不宜撤銷街道。小城市可酌情撤街，尤其是收縮型城市，可以考慮在人口收縮、財政緊缺的情況下精簡管理層級，以收到“瘦體強身”之效。但在撤街的同時，必須通過調(diào)整市轄區(qū)的管理幅度，妥善分流、安置相關(guān)人員，提高改革的制度化水平等配套措施確保改革順利推進并具有可持續(xù)性。

第二，切實踐行“以人民為中心”的發(fā)展理念，強化街道等基層組織的居民需求導(dǎo)向和服務(wù)供給能力。黨的十九大報告明確提出了“以人民為中心”的理念，轉(zhuǎn)換為實際行動，就是要以居民需求為導(dǎo)向，以服務(wù)居民為重心。不管是撤是留，街道及其替代組織作為嵌入于公眾之中的治理組織都迫切需要改變功能定位，從以管理為主變?yōu)橐苑?wù)為重心，關(guān)注、尊重居民的服務(wù)需求，積極履行為民服務(wù)的職責(zé)?？赏ㄟ^懇談會、開放空間會議、公益創(chuàng)投等形式，讓居民充分表達服務(wù)訴求，對居民需求進行精準識別，進而提供精準服務(wù)。同時，改變以往服務(wù)監(jiān)督中居民參與不足的局面，讓居民參與服務(wù)績效評價，防止其工作偏離居民的實際需求。

第三，確保街道等基層組織責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一與明晰。街道等基層組織責(zé)權(quán)利的不匹配和模糊化是城市基層治理中的突出難題。撤街改革所遭遇的困境與回潮在一定程度上也歸因于此。因此，確保基層組織責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一與明晰是破解城市基層治理困境的對策之一。北京市正在開展的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革就體現(xiàn)了這種改革思路：一方面為街道制定了職能清單，劃定了街道的“吹哨”范圍，防止區(qū)政府隨意向街道轉(zhuǎn)嫁責(zé)任；另一方面為街道賦權(quán)，并加強人才、資金等方面的保障，增強其對轄區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整合治理能力。這些做法為解決特大城市的頑癥痼疾提供了藥方。

第四，為社區(qū)助力，推動社會組織和社區(qū)自治的發(fā)展。黨的十九大報告提出要“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。向社會授權(quán)、分權(quán)，培育和支持社會力量參與基層管理和服務(wù)，是城市治理轉(zhuǎn)型的一個不可逾越的階段。在缺乏成熟的社會力量和社區(qū)共同體意識的情境下，街道作為政府與社會的連接點，更要發(fā)揮規(guī)劃、輔導(dǎo)和培育作用，“以官促民”，通過對社會分權(quán)、對社區(qū)培力，提升社區(qū)居民和社會組織參與治理的意識和能力，推動基層治理從單邊主義向合作治理轉(zhuǎn)型。

綜上，未來的街道體制改革不管撤街與否，都應(yīng)通過政府職能重心的轉(zhuǎn)移、職權(quán)配置的法定化以及社會力量的成長和深度參與，形成簡約高效又具有回應(yīng)性的城市基層管理體制，與居民日益增長的服務(wù)需求相匹配，與開放、流動、多樣化的社會環(huán)境相適應(yīng)，最終實現(xiàn)城市基層治理的現(xiàn)代化。