健康的自治基金可為多元發(fā)展做些什么

長(zhǎng)江

回歸以來，伴隨著本澳經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，政府擁有行政及財(cái)政自治權(quán)的各類基金（以下簡(jiǎn)稱自治基金）如雨後春筍般地快速增長(zhǎng)，發(fā)展迅猛。從特區(qū)政府的相關(guān)網(wǎng)站上可以看到，截止到2020年，本澳由政府主導(dǎo)的各類公共自治基金多達(dá)20多個(gè)，經(jīng)本屆政府合併整理後目前擁有18個(gè)自治基金實(shí)體，分別是澳門基金會(huì)、澳門公共行政福利基金、科學(xué)技術(shù)發(fā)展基金、工商業(yè)發(fā)展基金、汽車及航海保障基金、旅遊基金、存款保障基金、勞動(dòng)債權(quán)保障基金、懲教基金、文化發(fā)展基金、教育發(fā)展基金、高等教育基金、學(xué)生福利基金、體育基金、漁業(yè)發(fā)展及援助基金、居屋貸款優(yōu)惠基金、樓宇維修基金、環(huán)保與節(jié)能基金，分別隸屬於行政長(zhǎng)官或各施政領(lǐng)域的司長(zhǎng)管理。

這18個(gè)基金，除了一些社會(huì)福利、保障類基金外，具有支持和資助各類型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基金佔(zhàn)比達(dá)六成左右。學(xué)理上講，上述基金組織屬於澳門特區(qū)的間接行政部門（法人部門或公務(wù)法人），即具有法律人格的部門，法律人格的賦予使此等機(jī)構(gòu)在運(yùn)作上有較大的自主權(quán)和在管理其資源時(shí)有較大的自由。

如何認(rèn)識(shí)和理解特區(qū)自治基金，有專業(yè)學(xué)者這樣表述，澳門特別行政區(qū)政府為了推動(dòng)本地區(qū)的教育、科學(xué)、文化、體育、慈善、工商、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利、青年活動(dòng)等方面的發(fā)展，每年除了制定一些政策，對(duì)有需要而符合條件的人士給予直接的金錢補(bǔ)助外，亦會(huì)經(jīng)各個(gè)公共部門向個(gè)人、團(tuán)體及其他實(shí)體給予一些財(cái)政資助作為舉辦活動(dòng)及運(yùn)作上所需的經(jīng)費(fèi)。透過這些個(gè)人、團(tuán)體及其他實(shí)體舉辦的活動(dòng)及進(jìn)行的工作，可以促進(jìn)社會(huì)各方面發(fā)展，亦可以填補(bǔ)特區(qū)政府未能作出直接參與的工作。

澳門特區(qū)政府透過自治基金向民間社團(tuán)機(jī)構(gòu)發(fā)放財(cái)政資助的一種手段，“從公共管理的角度是彌補(bǔ)政府工作不足，或展開政府不能直接介入的項(xiàng)目或服務(wù)的常見做法……”近年來，民間活動(dòng)盛況空前，活動(dòng)覆蓋範(fàn)圍和水準(zhǔn)也不斷提高，自治基金作為物質(zhì)基礎(chǔ)和財(cái)力保證，在推動(dòng)民間發(fā)展公益等活動(dòng)中發(fā)揮著非常重要的作用。

但必須看到，由於本澳自治基金數(shù)量多，覆蓋面廣，一些基金的盤子也不小。多年來基金的運(yùn)作一直參照早年甚至是回歸前的一些條文在執(zhí)行，根本無法適應(yīng)本澳形勢(shì)發(fā)展的需要，出現(xiàn)了自治基金管理、使用、運(yùn)作跟不上時(shí)代要求，加之人情社會(huì)下的問題參與其中，監(jiān)管等法律制度不完善，致使自治基金在實(shí)際運(yùn)作過程中存在諸多隱患和不規(guī)範(fàn)行為，甚至細(xì)究起來還可能存在暗箱操作、違法違規(guī)等諸多問題，造成一定程度的公帑濫用和浪費(fèi)，給社會(huì)帶來不良印象，也給特區(qū)政府依法施政的形象帶來負(fù)面影響。

不可否認(rèn)，上述各類自治基金為支持本澳經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，作出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。但同時(shí)從特區(qū)審計(jì)署等有關(guān)報(bào)告及資訊中可以發(fā)現(xiàn)，本澳自治基金在使用、監(jiān)管及效益的發(fā)揮等方面還存在著諸多問題，比如基金使用的公開性、透明性、科學(xué)性問題;在支持經(jīng)濟(jì)多元發(fā)展中扮演的角色、發(fā)揮的作用;自治基金審批及效益評(píng)價(jià)體系的規(guī)範(fàn)完善性等方面，都存在著值得認(rèn)真探討、解決和嚴(yán)肅對(duì)待的問題，以期更加科學(xué)、規(guī)範(fàn)、有效地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

針對(duì)澳門自治基金的發(fā)展歷史與使用監(jiān)督方面出現(xiàn)各種情況和問題，本屆特區(qū)政府2019年成立起公共資產(chǎn)監(jiān)督規(guī)劃辦公室，目的就在於為本澳自治基金等公共資產(chǎn)規(guī)範(fàn)運(yùn)作、強(qiáng)化監(jiān)管建規(guī)立法。

公共資產(chǎn)監(jiān)督規(guī)劃辦公室主任陳海帆曾在立法會(huì)做過這樣的說明，提供財(cái)政資助的公共部門及機(jī)構(gòu)的監(jiān)督實(shí)體及審計(jì)署等亦會(huì)依法監(jiān)督公共部門及機(jī)構(gòu)提供財(cái)政資助的情況。然而，不論批示或法律，生效至今已超過20年，立法者是因應(yīng)20多年前本澳的社會(huì)狀況而制定，據(jù)資料顯示，當(dāng)時(shí)澳門具權(quán)限批給社團(tuán)資助申請(qǐng)的自治基金，主要有澳門發(fā)展與合作基金會(huì)及澳門基金會(huì)，登記的社團(tuán)為約1700個(gè)，隨著本澳社會(huì)的不斷發(fā)展，至今已有20多個(gè)自治基金，登記社團(tuán)大幅提升至約1萬個(gè)，升幅達(dá)至488%，加上特區(qū)政府多年對(duì)批示或法律的經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐，上述兩部規(guī)範(fàn)性檔已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)時(shí)社會(huì)情況，亦難以滿足社會(huì)大眾對(duì)於公帑運(yùn)用合理性及透明度的監(jiān)督訴求，因此有需要對(duì)相關(guān)制度作全面檢視及更新完善。第五屆特區(qū)政府高度重視完善資助制度的工作，《2021年財(cái)政年度施政報(bào)告》中亦提到加強(qiáng)監(jiān)管自治基金，重點(diǎn)改革和完善自治基金的管理，資助審批和公開制度為本年其中一項(xiàng)施政任務(wù)。為貫徹落實(shí)特區(qū)政府的施政方針，公共資產(chǎn)監(jiān)督規(guī)劃辦公室已經(jīng)展開相關(guān)立法的前期工作，制定統(tǒng)一的資助審批基本制度，並將聽取相關(guān)公共部門或?qū)嶓w的意見和建議，以達(dá)至不同資助計(jì)劃在規(guī)則層面上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一及標(biāo)準(zhǔn)化的目標(biāo)。

從特區(qū)政府每年統(tǒng)計(jì)報(bào)表上顯示，澳門特區(qū)政府每年發(fā)放的財(cái)政資助款項(xiàng)巨大，涉及範(fàn)圍廣泛，而且往往是個(gè)人、團(tuán)體及舉辦活動(dòng)及運(yùn)作經(jīng)費(fèi)的主要提供者，這筆公帑的運(yùn)用一直都受到大眾所關(guān)注。近年來，新冠肺炎疫情關(guān)係，政府財(cái)政收入捉襟見肘，有限的公共財(cái)政資源應(yīng)付不斷膨漲的澳門社團(tuán)財(cái)政資助申請(qǐng)，在合法性與最佳性的角度下，設(shè)立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?cái)政及監(jiān)督制度是應(yīng)有之義，將有限資源最大化亦是政府必須追求的效益價(jià)值。

本刊本期以“健康自治基金可為多元發(fā)展做些什麼”為題，邀請(qǐng)相關(guān)專家、學(xué)者等開展探討，提出建議，供社會(huì)參考。