生產(chǎn)建設(shè)項目滯后開展水土保持監(jiān)測的常見問題

孫云海,于雪姣,鄧玉榮,苗文靜,謝曉琳,趙少波,王 迪,王亞琴

(1.北京國土丹青工程技術(shù)有限公司，北京 100083；2.北京市順義區(qū)水土保持工作站，北京 101300)

水土保持是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn)對水土保持工作提出了更高要求。水土保持監(jiān)測作為掌握水土流失動態(tài)情況的重要技術(shù)手段，是水土保持工作的基礎(chǔ)[1]?！吨腥A人民共和國水土保持法》(以下簡稱《水土保持法》)、《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50433—2018)、《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測與評價標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 51240—2018)等的陸續(xù)頒布實施，全面規(guī)范了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測的范圍、內(nèi)容、方法、時段、頻次、點位布設(shè)、重點監(jiān)測對象以及水土流失防治評價內(nèi)容等[2]。其中，相關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范文件均明確要求生產(chǎn)建設(shè)項目需要在開工時同期開展水土保持監(jiān)測工作。然而，由于對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作認(rèn)識不足、重視程度不夠，部分建設(shè)單位在收到水行政主管部門的監(jiān)督檢查意見或水土保持設(shè)施驗收前才開展水土保持監(jiān)測工作，出現(xiàn)水土保持監(jiān)測嚴(yán)重滯后的問題，這不僅違背了開展生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作的初衷，違反了《水土保持法》及相關(guān)規(guī)定，而且直接導(dǎo)致了生產(chǎn)建設(shè)過程中水土流失數(shù)據(jù)缺失，難以達(dá)到《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測技術(shù)規(guī)程(試行)》(辦水?！?015〕139號)提出的“及時準(zhǔn)確掌握水土流失狀況及防治效果、對項目建設(shè)造成的水土流失進(jìn)行過程控制”的水土保持監(jiān)測要求。此外，承擔(dān)水土保持監(jiān)測工作的單位對滯后開展水土保持監(jiān)測工作面臨的困難認(rèn)識不足，監(jiān)測技術(shù)人員缺乏監(jiān)測經(jīng)驗、態(tài)度不端正、對水土保持監(jiān)測的內(nèi)容和相應(yīng)的監(jiān)測方法理解不到位等，造成滯后開展水土保持監(jiān)測的生產(chǎn)建設(shè)項目在監(jiān)測過程以及監(jiān)測報告編制過程中出現(xiàn)一系列問題。

基于生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作的管理及技術(shù)經(jīng)驗，依據(jù)《水土保持法》和相關(guān)文件對水土保持監(jiān)測工作的要求，梳理生產(chǎn)建設(shè)項目滯后開展水土保持監(jiān)測遇到的問題，分析問題產(chǎn)生的原因，并以問題和目標(biāo)為導(dǎo)向，針對性地提出監(jiān)測方法和監(jiān)測報告編制的相關(guān)建議，以期提升生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測水平以及水土保持監(jiān)測報告質(zhì)量，更好地服務(wù)于人為水土流失的控制以及生態(tài)環(huán)境的建設(shè)。

1 常見問題及其原因分析

同期開展生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測是指建設(shè)單位根據(jù)有關(guān)要求，按照一定的監(jiān)測方法和監(jiān)測頻率，在生產(chǎn)建設(shè)項目開工時自行或委托具備相應(yīng)技術(shù)條件的機(jī)構(gòu)開展水土保持監(jiān)測，對建設(shè)項目全過程、全時段開展實時水土保持監(jiān)測，控制生產(chǎn)建設(shè)過程中的水土流失，并依據(jù)現(xiàn)場監(jiān)測獲取的數(shù)據(jù)編寫水土保持監(jiān)測報告。而滯后開展水土保持監(jiān)測是指在項目建設(shè)過程中或項目完工后開展水土保持監(jiān)測，由于滯后開展水土保持監(jiān)測失去了從開工到監(jiān)測進(jìn)場時段進(jìn)行實時或按監(jiān)測頻率監(jiān)測的條件，未監(jiān)測時段只能通過追溯調(diào)查的方法獲取監(jiān)測數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性不高，難以做到精準(zhǔn)監(jiān)測，因此同期開展和滯后開展水土保持監(jiān)測在開展水土保持監(jiān)測工作和編寫水土保持監(jiān)測報告方面有很大差異。如果在滯后開展水土保持監(jiān)測的情況下仍然使用同期開展水土保持監(jiān)測的方法并編寫水土保持監(jiān)測報告，會導(dǎo)致滯后開展水土保持監(jiān)測的項目在監(jiān)測方案制定、監(jiān)測實施、監(jiān)測報告編寫等環(huán)節(jié)出現(xiàn)諸多問題和漏洞，造成部分監(jiān)測數(shù)據(jù)無法獲取或出現(xiàn)數(shù)據(jù)造假的情況，導(dǎo)致監(jiān)測報告出現(xiàn)重大技術(shù)問題，影響項目水土保持設(shè)施驗收工作，同時給后續(xù)水行政主管部門的監(jiān)督、核查帶來許多問題。

依據(jù)《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測技術(shù)規(guī)程(試行)》(辦水保〔2015〕139號)中水土保持監(jiān)測報告編寫要求，結(jié)合滯后開展水土保持監(jiān)測的特點，分析滯后開展水土保持監(jiān)測的影響。

1.1 項目概況與實際情況差異大

水土保持監(jiān)測報告和水土保持方案中的項目概況章節(jié)在格式和內(nèi)容上基本相同，但是水土保持方案是在項目開工前編制的，而水土保持監(jiān)測報告(含階段性監(jiān)測成果)是在項目實施過程中或完工后根據(jù)實際監(jiān)測結(jié)果編制的，編寫時間的不同造成許多數(shù)據(jù)(如占地面積、土石方量、工程項目組成等)不同。滯后開展水土保持監(jiān)測會缺失前期的實時監(jiān)測，水土保持監(jiān)測報告編制人員通常直接采用水土保持方案中的項目概況資料，再加上缺乏嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真的追溯調(diào)查工作[3]，導(dǎo)致水土保持監(jiān)測報告的項目概況與實際情況存在差異，對后續(xù)的水土保持設(shè)施驗收工作造成影響。

1.2 監(jiān)測方法和監(jiān)測頻次缺乏合理性

(1)監(jiān)測方法與監(jiān)測點位。水土保持監(jiān)測方法必須結(jié)合工程實際情況而制定。滯后開展水土保持監(jiān)測由于缺少同步跟蹤監(jiān)測，只能采取追溯調(diào)查的方法，從現(xiàn)有資料或歷史遙感影像中獲取數(shù)據(jù)。然而部分監(jiān)測報告編制單位仍然采用簡易徑流小區(qū)法、測釬法、侵蝕溝量測法等同期開展水土保持監(jiān)測的方法進(jìn)行土壤侵蝕量的監(jiān)測，使得監(jiān)測結(jié)果脫離實際情況。此外，監(jiān)測點位的布設(shè)必須結(jié)合項目組成、施工特點以及水土流失特點進(jìn)行分區(qū)布設(shè)[2]，滯后開展水土保持監(jiān)測時，應(yīng)根據(jù)批復(fù)的水土保持方案監(jiān)測點布設(shè)要求和實際工程進(jìn)展情況進(jìn)行調(diào)整，若按照同期開展水土保持監(jiān)測的點位布設(shè)方案會造成監(jiān)測結(jié)果缺乏合理性。

(2)監(jiān)測頻次。水土保持監(jiān)測時段應(yīng)涵蓋生產(chǎn)建設(shè)項目的全過程和全時段，然而當(dāng)滯后開展水土保持監(jiān)測時，缺少對施工準(zhǔn)備期和部分施工期(根據(jù)監(jiān)測介入時間的早晚)的監(jiān)測。本研究收集了同期開展水土保持監(jiān)測中生產(chǎn)建設(shè)項目不同監(jiān)測內(nèi)容和分區(qū)所要求的監(jiān)測頻次(見表1)，對于滯后開展水土保持監(jiān)測的項目，每周一次或每月一次的監(jiān)測頻次不可行，若未根據(jù)實際情況進(jìn)行監(jiān)測頻次的調(diào)整，也會造成監(jiān)測結(jié)果缺乏合理性。

表1 生產(chǎn)建設(shè)項目同期開展水土保持監(jiān)測的頻次

1.3 水土流失防治責(zé)任范圍劃分不準(zhǔn)確

滯后開展水土保持監(jiān)測的項目缺乏全過程動態(tài)變化資料，難以獲取準(zhǔn)確的各監(jiān)測分區(qū)、各監(jiān)測時段擾動土地面積的動態(tài)變化數(shù)據(jù)，造成水土保持監(jiān)測報告中水土流失防治責(zé)任范圍劃分不準(zhǔn)確。比如有些項目存在臨時占地，在滯后開展水土保持監(jiān)測時，臨時占地的責(zé)任主體發(fā)生多次變更，缺少全過程的臨時占地監(jiān)測數(shù)據(jù)，導(dǎo)致水土流失防治責(zé)任劃分不準(zhǔn)確。

1.4 水土流失防治措施監(jiān)測不到位

滯后開展水土保持監(jiān)測的項目可采用現(xiàn)場調(diào)查和遙感手段對水土流失防治措施中的工程措施和植物措施進(jìn)行較為準(zhǔn)確的監(jiān)測，但是對于臨時措施，由于缺少全過程全時段的監(jiān)測數(shù)據(jù)，監(jiān)測結(jié)果準(zhǔn)確性較差，必須通過詳細(xì)的追溯調(diào)查施工資料進(jìn)行補充。若是直接采用水土保持方案中的臨時措施，會造成水土保持措施失去應(yīng)有的防治效果，也會使水土保持監(jiān)測失去意義。

1.5 土壤流失量監(jiān)測結(jié)果缺乏準(zhǔn)確性

水土流失面積監(jiān)測是指對施工過程中在外營力作用下主要時段產(chǎn)生的水土流失面積(含未擾動區(qū)原有水土流失面積)及其變化情況進(jìn)行監(jiān)測，并按照施工準(zhǔn)備期、施工期、試運行期進(jìn)行統(tǒng)計[2]。而滯后開展水土保持監(jiān)測難以獲取準(zhǔn)確的水土流失面積變化情況。土壤流失量的監(jiān)測通常根據(jù)項目類型、建設(shè)內(nèi)容和水土流失特點，通過在各監(jiān)測分區(qū)布設(shè)監(jiān)測點，對生產(chǎn)建設(shè)活動由水力侵蝕和風(fēng)力侵蝕造成的土壤侵蝕量進(jìn)行定位監(jiān)測，以土壤侵蝕模數(shù)的形式表達(dá)。其中，水力侵蝕采取簡易徑流小區(qū)法、測釬(侵蝕針)法、侵蝕溝量測法、沉沙池法、分區(qū)控制站法和基于三維激光掃描儀的微地形測量法，風(fēng)力侵蝕采取測釬法和多方向集沙儀法，再根據(jù)水土流失類型和面積計算得到土壤侵蝕總量。然而由于滯后開展水土保持監(jiān)測的生產(chǎn)建設(shè)項目缺失部分建設(shè)過程的土壤侵蝕量監(jiān)測數(shù)據(jù)，只能通過參考類似項目、咨詢當(dāng)?shù)厮帘３謱＜摇⒖妓亮魇Ч珗蟮乳g接方式獲取，造成土壤侵蝕量監(jiān)測數(shù)據(jù)與實際情況存在誤差，難以準(zhǔn)確說明土壤流失的動態(tài)過程以及對周邊產(chǎn)生的影響。

1.6 水土流失防治效果部分指標(biāo)計算不正確

滯后開展水土保持監(jiān)測會造成部分水土流失防治指標(biāo)計算出現(xiàn)錯誤。比如林草植被恢復(fù)率和林草覆蓋率的計算，《生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 50434—2018)中將林草植被恢復(fù)率和林草覆蓋率分別定義為“項目水土流失防治責(zé)任范圍內(nèi)林草類植被面積占可恢復(fù)林草植被面積的百分比”和“項目水土流失防治責(zé)任范圍內(nèi)林草類植被面積占總面積的百分比”，在滯后開展水土保持監(jiān)測時，有些項目臨時占地或代征用地(指由建設(shè)單位代替地方政府征收由城市規(guī)劃部門劃定的集體所有土地，或者在建設(shè)單位辦理國有土地使用權(quán)劃撥手續(xù)并負(fù)責(zé)補償后，交由市政、交通、綠化職能部門等進(jìn)行管理的規(guī)劃市政道路、規(guī)劃綠地或其他規(guī)劃用地)[4]責(zé)任主體發(fā)生變更，導(dǎo)致監(jiān)測報告中水土流失防治責(zé)任范圍內(nèi)的臨時占地或代征用地統(tǒng)計錯誤，造成項目林草植被恢復(fù)率和林草覆蓋率計算出現(xiàn)錯誤。

1.7 無法提出客觀評價

水土保持監(jiān)測報告應(yīng)在綜合結(jié)論章節(jié)中對水土保持“三同時”制度落實情況、水土保持措施防治效果等進(jìn)行評價，而滯后開展水土保持監(jiān)測本身就違反了《水土保持法》的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)測報告編制單位敷衍了事、避重就輕，僅評價正面內(nèi)容而不提出項目存在的問題，其評價失去客觀性和準(zhǔn)確性，給后續(xù)工作帶來更多的難題。

2 建 議

(1)開展生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測，不僅是生產(chǎn)建設(shè)單位必須履行的一項法定義務(wù)，也是及時掌握建設(shè)過程中水土流失及防治狀況的動態(tài)變化、加強(qiáng)水土流失過程控制的重要基礎(chǔ)。建設(shè)單位必須在項目開工時自行或委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開展水土保持監(jiān)測，避免滯后開展水土保持監(jiān)測帶來的各種問題，準(zhǔn)確獲取全過程全時段的監(jiān)測數(shù)據(jù)，切實發(fā)揮水土保持監(jiān)測在控制建設(shè)過程中水土流失的作用，為各級水行政主管部門跟蹤檢查、驗收核查等工作提供數(shù)據(jù)支撐。

(2)對于滯后開展水土保持監(jiān)測的生產(chǎn)建設(shè)項目，水土保持監(jiān)測技術(shù)服務(wù)單位要根據(jù)項目特點，實事求是，重視監(jiān)測過程的每一個環(huán)節(jié)。針對滯后開展水土保持監(jiān)測存在的問題，提出在不同監(jiān)測時段的監(jiān)測內(nèi)容與方法、監(jiān)測點位布設(shè)、監(jiān)測頻次等的相關(guān)建議(見圖1)。

圖1 滯后開展水土保持監(jiān)測項目的監(jiān)測方法

滯后開展水土保持監(jiān)測的項目可分為從開工到監(jiān)測進(jìn)場時段(第一時段)、從監(jiān)測進(jìn)場到項目水土保持設(shè)施驗收前(第二時段)兩個時段，已竣工項目屬于第一時段。在不同的監(jiān)測時段，監(jiān)測內(nèi)容、監(jiān)測方法、監(jiān)測點位布設(shè)和監(jiān)測頻次有很大的差別。第一時段主要通過歷史遙感影像解譯和判讀、調(diào)查監(jiān)測、資料分析和實地量測等方法，追溯調(diào)查擾動土地面積、水土流失面積、水土流失防治責(zé)任范圍、土壤流失量及動態(tài)變化、土石方量及平衡流向、水土保持措施類型及數(shù)量、水土保持措施質(zhì)量及實施效果、水土流失危害等。此階段不布設(shè)監(jiān)測點，全部為調(diào)查監(jiān)測，對監(jiān)測頻次無要求。第二時段基本與同期開展水土保持監(jiān)測的方法相同，采用的監(jiān)測方法比第一時段更靈活多樣且更加精準(zhǔn)，根據(jù)工程進(jìn)展情況，按監(jiān)測分區(qū)布設(shè)固定監(jiān)測點和調(diào)查監(jiān)測點，對不同的監(jiān)測內(nèi)容有相應(yīng)的監(jiān)測頻次要求。

3 結(jié) 語

時效性和準(zhǔn)確性是開展生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測的基本要求。建設(shè)單位應(yīng)充分認(rèn)識到滯后開展生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測已經(jīng)違反了《水土保持法》相關(guān)規(guī)定，應(yīng)按照《關(guān)于全過程加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作的通知》(辦水?！?020〕161號)提出的水土保持監(jiān)測工作常態(tài)化、強(qiáng)制化和規(guī)范化的要求，提高認(rèn)識、規(guī)范管理，及時開展水土保持監(jiān)測工作。

監(jiān)測技術(shù)服務(wù)單位應(yīng)充分認(rèn)識滯后開展水土保持監(jiān)測項目在監(jiān)測過程及監(jiān)測報告編寫過程中的重點和難點，以實事求是的態(tài)度，按照相關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和文件的要求，采取正確的監(jiān)測方法，采用真實的監(jiān)測數(shù)據(jù)和可靠的監(jiān)測結(jié)果編寫監(jiān)測報告。

水土保持監(jiān)測工作尚有不足，做好水土保持監(jiān)測工作任重而道遠(yuǎn)[5]，特別是目前高新技術(shù)手段日益發(fā)展，傳統(tǒng)監(jiān)測手段已不能滿足生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測的工作需要，應(yīng)進(jìn)一步探索水土保持監(jiān)測新方法和新技術(shù)。比如依托“天地一體化”技術(shù)，運用高空衛(wèi)星和低空無人機(jī)遙感監(jiān)測手段，結(jié)合GPS、GIS、三維激光掃描、視頻監(jiān)控等現(xiàn)代化技術(shù)，實時準(zhǔn)確地獲取水土流失面積、強(qiáng)度、分布等信息，實現(xiàn)對生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失的全過程控制[1]。

隨著水土保持監(jiān)管力度的不斷加強(qiáng)，滯后開展水土保持監(jiān)測的問題已得到明顯改善。通過建設(shè)單位、監(jiān)測技術(shù)服務(wù)單位、水行政主管部門的共同努力，水土保持監(jiān)測工作質(zhì)量將進(jìn)一步提升，水土保持監(jiān)測在有效控制水土流失、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境中的作用將得到進(jìn)一步的發(fā)揮。