城市土地再開發(fā)過程中的利益沖突與規(guī)劃調(diào)控

陳洋

（安徽友誠地理信息技術有限公司，安徽 合肥 230022）

0 引言

從目前情況來說，我國土地資源不斷減少，嚴重影響城市規(guī)劃和發(fā)展，對于當前城市土地現(xiàn)存情況，加強對城市土地再開發(fā)，成為政府部門處理土地資源短缺問題的有效方式，但是其中也會引發(fā)土地空間利益問題。城市規(guī)劃是調(diào)控城市資源的重要途徑，需要結(jié)合各方利益需求，科學調(diào)配與控制。在城市土地再開發(fā)中，需要及時找到規(guī)劃中存在的問題，采取相關規(guī)劃調(diào)控對策，從而實現(xiàn)城市社會的更好發(fā)展。對于城市規(guī)劃來說，也就是結(jié)合城市各方利益要求，結(jié)合城市建設發(fā)展過程，展現(xiàn)出調(diào)控整體利益和個人利益的效能。隨著城市化發(fā)展進程的加快，城市土地再開發(fā)中規(guī)劃調(diào)控價值隨之弱化，導致這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因有兩個，一個是城市土地再開發(fā)土地資源比較少，屬于稀缺資源，各種利益對土地訴求和產(chǎn)生的沖突不斷加劇，并且城市規(guī)劃屬于一個技術發(fā)展成果，在面對新的問題情況下，自身技術合理性和規(guī)范性有待提高，對于這些問題，需要加強調(diào)控管理對策建設，這也是加強對城市土地再開發(fā)過程中的利益沖突與規(guī)劃調(diào)控探究的意義所在。

1 城市土地再開發(fā)的概念

從目前情況來說，土地資源是城市發(fā)展空間基礎的一部分，隨著城市存量建設用地的土地在開發(fā)力度不斷加大，已經(jīng)成為當?shù)卣块T處理土地資源匱乏的有效途徑，但是其中也會引發(fā)土地空間利益沖突問題。城市規(guī)劃是調(diào)控城市空間資源的重要因素，需要充分發(fā)揮各方利益關系，通過找到當前城市土地再開發(fā)中存在的問題，調(diào)整城市規(guī)劃結(jié)構(gòu)，給城市社會發(fā)展提供理論指導。

2 梳理國外關于城市土地開發(fā)的相關理念和研究現(xiàn)狀

在工業(yè)化發(fā)展中，西方國家的城市再開發(fā)實踐主要經(jīng)歷了3 個階段：

（1）20 世紀50 年代政府福利主義影響下物質(zhì)空間環(huán)境的更新。此時，規(guī)劃控制表現(xiàn)為合理的系統(tǒng)規(guī)劃，通過藍圖規(guī)劃有效地控制土地利用和開發(fā)，規(guī)劃的重點是研究規(guī)劃方案要完成的任務以及實現(xiàn)這些任務的各種方式。

（2）20 世紀80 年代的城市更新運動主要是以自由市場分配為主導的房地產(chǎn)開發(fā)，旨在吸引私人投資。多元化規(guī)劃模式逐漸擺脫了“價值中立”的假設，取代了政府主導、以公共投資為基礎的城市發(fā)展框架，更加關注參與規(guī)劃過程的多元化利益相關者以及利益相關者與規(guī)劃實施的關系。

（3）20 世紀90 年代以來，基于當?shù)厣鐓^(qū)的三方伙伴關系將以前處境不利的社區(qū)居民納入城市規(guī)劃決策的主流。與此同時，公共和私營部門之間的關系得到了加強[1]。社區(qū)組織已逐漸融入規(guī)劃過程的重要組成部分，城市重建的目標也變得更加社會化。

3 城市土地再開發(fā)的利益主體及利益沖突形式

3.1 不同客體的再開發(fā)利益相關者分析

在不同城市土地資源再開發(fā)利用過程中，不同客體的實際情況和功能存在一定差異，土地使用權(quán)和建筑產(chǎn)權(quán)各不相同，利益主體形成和利益沖突比較明顯。一般情況下，公共建筑區(qū)通常是行政規(guī)劃主要采用的土地利用方式、建筑產(chǎn)權(quán)人大部分為集體單位，自身實力比較強；再開發(fā)利用的利益群體為政府、單位和群眾，利益沖突形式展現(xiàn)在單位集體對國有資產(chǎn)使用、利益分配等方面，其利益沖突比較平緩。對于工廠區(qū)的土地使用，通常為國有土地出讓為主，建筑產(chǎn)權(quán)人為企業(yè)法人，再開發(fā)利用的主體為政府、企業(yè)以及開發(fā)商，利益沖突具體展現(xiàn)在土地置換和土地出讓利益分配方面，在公共建筑區(qū)域中，利益沖突比較明顯。

3.2 不同主體導向的再開發(fā)利益相關者分析

對于城市再開發(fā)主體，也就是城市再開發(fā)的執(zhí)行者，其中包含政府部門、開發(fā)商以及產(chǎn)權(quán)人等，由于開發(fā)主體不同，各個城市再開發(fā)一般劃分為政府部門主導、市場主導以及自主更新等。由于城市再開發(fā)執(zhí)行主體不同，在一定程度上將會給利益分配帶來一定影響，無法保障利益分配的均衡性。這種不均衡具體展現(xiàn)在主導地位的利益主體和其他相關者之間的利益矛盾，并且也體現(xiàn)出政府對公共利益監(jiān)管和分配中產(chǎn)生的矛盾[2]。

4 城市土地再開發(fā)規(guī)劃調(diào)控問題分析

4.1 規(guī)劃技術調(diào)控不到位

城市規(guī)劃技術體系不僅僅是城市規(guī)劃發(fā)展的依據(jù)，更是城市開發(fā)建設中規(guī)范各方行為的關鍵。隨著《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布，各種政策強制約束性有效提高了技術標準價值。雖然城市規(guī)劃標準體系已經(jīng)建設，但是技術標準缺少規(guī)范性和明確性，例如城市再開發(fā)利用過程中開發(fā)要求、城市再開發(fā)控制等。因為城市既有土地空間開發(fā)權(quán)的再開發(fā)利用，需要在城市規(guī)劃中提供一定的空間開發(fā)權(quán)，在實際中，規(guī)劃技術設定的開發(fā)指標等能夠?qū)Τ鞘性匍_發(fā)容量進行科學管控，會給空間利益額外增量帶來一定影響。再加上投資主體、開發(fā)主體展現(xiàn)出多樣化特點，產(chǎn)權(quán)多元化不斷提高，規(guī)劃技術處理要發(fā)揮規(guī)范城市主體效能的同時，也要維護被拆遷人的合法權(quán)益。

4.2 規(guī)劃過程調(diào)控缺少透明性

在城市規(guī)劃環(huán)節(jié)中，一般是行政主體管理的內(nèi)容，比較強調(diào)工作的政治性和綱領性，相關利益主體在參與行政規(guī)劃活動時，其參與機會和權(quán)限沒有得到高度重視，無法對行政部門工作過程進行有效監(jiān)管。因為規(guī)劃缺少透明性和公開性，使得一些利益主體矛盾比較凸顯，具體展現(xiàn)在利益矛盾上，讓沖突更加嚴重，給利益協(xié)調(diào)工作開展增添了困難[3]。

4.3 規(guī)劃制度調(diào)控不完善

從實質(zhì)角度來說，規(guī)劃過程也就是各個主體相關空間使用規(guī)章制度達成一致的過程，主體行為需要嚴格按照制度要求落實。對于規(guī)劃制度來說，是對規(guī)劃過程主體行為的有效約束，例如規(guī)劃聽證制度、規(guī)劃復議制度等。當前，規(guī)劃保障制度的缺失具體顯現(xiàn)在缺少對公共參與城市規(guī)劃活動的具體要求，缺少對規(guī)劃方案編制的有效約束，只是在規(guī)劃方案公示等方面進行一定安排，無法有效地保障被拆遷人的合法權(quán)益。作為促進城市建設發(fā)展的有效方式，聽證程序開始逐漸進入城市規(guī)劃范疇內(nèi)，成為城市規(guī)劃環(huán)節(jié)中利益博弈的主要依據(jù)。但是在整體方面，規(guī)劃決策建設展現(xiàn)出滯后性。

5 城市土地再開發(fā)的規(guī)劃調(diào)控途徑

5.1 經(jīng)濟層面：追求綜合效益最優(yōu)

在經(jīng)濟效率價值取向背景，城市土地再開發(fā)需要以資本為重點，展現(xiàn)出實現(xiàn)效益最大化的基本特點。因為這種比較典型的存量空間利益，也就是在城市建設發(fā)展中不斷形成土地增值利益，其規(guī)劃調(diào)整讓改造環(huán)節(jié)中利益主體關系變得交錯復雜。規(guī)劃利益調(diào)控需要從效益成本角度入手，結(jié)合城市規(guī)劃要求，對城市土地再開發(fā)過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟效益容量科學把控，將其當作縱橫效益最佳的經(jīng)濟基礎，為城市土地再開發(fā)工作有序進行提高必要條件。因為經(jīng)濟效益是城市土地再開發(fā)過程中內(nèi)在因素，如果沒有注重城市行為的有效控制，一味地強調(diào)經(jīng)濟效益，將無法滿足城市資源規(guī)劃與發(fā)展的基本要求，需要在城市規(guī)劃過程中，采用各種技術方式進行調(diào)控管理，確定城市土地再開發(fā)的利潤和開發(fā)強度，避免過于追求效益而造成城市土地資源的大量浪費。

5.2 權(quán)利結(jié)構(gòu)層面：三方權(quán)利結(jié)構(gòu)平衡

在城市土地再開發(fā)中，投資主體展現(xiàn)出多樣化特點，通常會以獨立權(quán)益主體形式出現(xiàn)。因為地方政府利益、開發(fā)商利益、個人利益等之間存在一定的關聯(lián)性，應該綜合分析各個利益主體之間的利益行為，建立相互制約和平衡發(fā)展的調(diào)控體系，為城市土地再開發(fā)提供有效依據(jù)。在實際中，需要調(diào)整政府以公共利益代表的模式，把規(guī)劃調(diào)控由強調(diào)行政主體資格融入的賦予市場與社會主體維護其合法權(quán)益的利益博弈中，讓城市規(guī)劃環(huán)節(jié)中權(quán)利結(jié)構(gòu)變得更加合理。通過程序公開方式提高城市規(guī)劃調(diào)控的合理性和規(guī)范性，利益沖突如果沒有采用公開方式處理，必然會通過非制度方式進行處理[4]。在城市規(guī)劃調(diào)控過程中，需要根據(jù)城市規(guī)劃決策要求，結(jié)合當前城市建設發(fā)展狀況，對城市土地開發(fā)權(quán)益結(jié)構(gòu)科學規(guī)劃和調(diào)整，通過優(yōu)化利益群體和渠道，保持空間更新，促進空間利益快速增長。

5.3 制度層面：誘致性制度變遷

首先，在城市規(guī)劃制度建設中，需要參考其他國家現(xiàn)有制度和實施成果，如新加坡概念規(guī)劃制度戰(zhàn)略規(guī)劃方案等，根據(jù)各個國家成功經(jīng)驗，結(jié)合本國實際情況，對規(guī)劃制度進行調(diào)整，讓更好的滿足本國發(fā)展要求。通過調(diào)查得知，一些制度雖然已經(jīng)實施，但是容易出現(xiàn)和外在制度環(huán)節(jié)相互影響的狀況，這是因為制度變化容易受到制度成本因素影響，從而造成利益分配結(jié)構(gòu)的改變。其次，利益均衡核心內(nèi)容在于給利益主體提供一個有效的激勵或者約束體系，把非效率性的利益矛盾控制在合理范疇內(nèi)。因為制度創(chuàng)新并不是一個無成本的過程，在現(xiàn)有制度中，規(guī)劃的制度性調(diào)控需要綜合思考其在運行過程中的制度環(huán)境和成本，通過優(yōu)化規(guī)范激勵體系、約束體系和救濟體系，實現(xiàn)利益均衡，給相關利益主體參與城市土地再開發(fā)活動更加具體和明確，實現(xiàn)空間利益均衡分配。

5.4 規(guī)劃決策過程：確保規(guī)劃程序的透明公開

規(guī)劃決策中的利益調(diào)控也就是給各個利益主體建立一個利益表達的空間與平臺，要求城市規(guī)劃人員具備較強的專業(yè)素養(yǎng)，把利益博弈重點轉(zhuǎn)移到城市決策規(guī)劃中。例如哈貝馬斯（Jürgen Habermas）提出的交往行為理論，也就是按照由下至上的要求讓公共群眾參與到規(guī)劃制定中，其重點強調(diào)的是達成相互了解的決策過程，不會受到各種限制因素影響，能夠自由表達自己的想法和意見，形成一個合理的影響決策[5]。我國各個地區(qū)有自治組織發(fā)展不完善，由上至下的規(guī)劃決策在短時間內(nèi)無法消除，需要通過漸進參與博弈方式將這種狀況進行調(diào)整，完善共贏發(fā)展方案。在利益協(xié)商中，需要在各級人員配合下提出滿足各方利益需求的決策方案，和之前公眾參與的協(xié)調(diào)方式有著明顯不同，對協(xié)商人員的主觀意識、工作能力和專業(yè)技能提出嚴格要求，協(xié)商過程和結(jié)果也會出現(xiàn)一定變化。因為規(guī)劃方案在實際執(zhí)行過程中可能會產(chǎn)生不同情況的利益沖突，和規(guī)劃決策中利益沖突有著明顯差異，其涉及的行為主體以執(zhí)行部門和目標群體為主，所以在共贏方案執(zhí)行和實施過程中，需要對內(nèi)容進行優(yōu)化，并加強對執(zhí)行主體和目標主體行為的科學判斷，綜合思考其對方案執(zhí)行過程帶來的影響。一般情況下，方案執(zhí)行博弈產(chǎn)生的結(jié)果有兩個，一個是共贏方案的調(diào)整，另一個是執(zhí)行過程中需要接受的考驗比較多，需要重新調(diào)整開發(fā)政策。如果是后者，應該及時探索新的共贏方案，這種共識方式和傳統(tǒng)把政府作為主體的指導性方式形成有效互補，意見表達和博弈過程也會引發(fā)人們的思考和分析，有效地提高城市規(guī)劃方案的合理性和透明性。

6 結(jié)語

通過對城市土地再開發(fā)過程中的利益沖突的深入探究，筆者從利益博弈、城市政體、公共選擇等多個方面入手，對城市土地再開發(fā)環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的利益沖突問題進一步分析，在各方?jīng)_突主體分析情況下，形成了三方博弈互動發(fā)展的過程，并以此為依據(jù)，對我國當前城市土地再開發(fā)中規(guī)劃調(diào)控實際情況深入分析，得出相應的調(diào)控對策。通過規(guī)劃技術調(diào)控、過程調(diào)控以及制度調(diào)控等方式，優(yōu)化城市規(guī)劃調(diào)控組織結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)城市土地再開發(fā)多元利益的協(xié)調(diào)發(fā)展，有效地減少利益沖突問題的出現(xiàn)，具體研究結(jié)果展現(xiàn)在以下3 個方面。

（1）現(xiàn)階段，我國在實施城市土地再開發(fā)工作時可能會面臨空間利益調(diào)控不到位的狀況，具體展現(xiàn)在拆遷矛盾比較嚴重、持續(xù)社會居住分異、公共利益不斷減少等方面，導致該現(xiàn)象出現(xiàn)的原因就是在城市土地再開發(fā)過程中開發(fā)機制不完善、相關流程不規(guī)范以及相關權(quán)益結(jié)構(gòu)失衡。

（2）我國在城市土地再開發(fā)方面展現(xiàn)出了土地比較緊張的狀況，不僅反映出有外部擴張向內(nèi)需增長方向改變，同時也滲透在地方政府、開發(fā)商、被拆遷人等群眾之間的不均衡博弈方面。在這種情況下，需要完善利益均衡機制，緩解土地空間利益沖突，避免給城市土地再開發(fā)過程中經(jīng)濟效益、社會效益以及生態(tài)效益帶來影響，從而無法獲得理想的城市規(guī)劃成果。

（3）城市規(guī)劃調(diào)控本質(zhì)上在于形成不同社會主體相關的空間利益交易行為體系，需要將城市規(guī)劃空間利益調(diào)控價值全面發(fā)揮，從根源上借助相關政策和制度要求將城市規(guī)劃工作落實到位，獲得理想的規(guī)劃結(jié)果。而制度創(chuàng)新并非是一個無成本的過程，需要結(jié)合城市土地再開發(fā)要求形成相應的規(guī)劃機制，引導空間利益均衡分配目標的順利完成。