城市地攤環(huán)境污染治理困境及對策研究
——基于協(xié)同治理理論

胡 進

(湖南司法警官職業(yè)學(xué)院，湖南 長沙 410131)

新冠肺炎疫情防控常態(tài)化以來，我國城市經(jīng)濟發(fā)展面臨諸多困難，疫情對城市門店經(jīng)營和實體經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重大影響。2020年全國兩會期間，新冠疫情防控大背景下的成都市對地攤經(jīng)營規(guī)范引導(dǎo)和治理，極大地促進了成都市經(jīng)濟發(fā)展，解決了部分城市弱勢群體和下崗工人的靈活再就業(yè)問題，使城市很大程度上恢復(fù)了生機和活力。[1]基于此，武漢、長沙、廣州、南昌等多地政府加大對城市地攤規(guī)范引導(dǎo)和精細(xì)化治理，逐步通過設(shè)置臨時流動攤販點放開地攤經(jīng)營限制，但經(jīng)營成本低、經(jīng)營流動性強和準(zhǔn)入門檻低的自發(fā)市場行為，極易造成城市油煙空氣污染、塑料垃圾污染等環(huán)境問題。雖已經(jīng)引起許多地方城市政府的重視，但城市地攤環(huán)境污染治理成效的影響因素復(fù)雜，單純依靠政府部門的治理規(guī)范明顯不夠。協(xié)同治理作為當(dāng)前區(qū)域內(nèi)達成治理規(guī)則和治理目標(biāo)協(xié)同性的重要治理理念，是解決包括環(huán)境問題在內(nèi)的社會問題的重要治理理論，因此，基于協(xié)同治理有效梳理當(dāng)前地攤環(huán)境污染現(xiàn)狀及治理困境，有針對性地提出有效解決城市地攤環(huán)境污染問題的對策建議，是當(dāng)前城市高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求。

1 城市地攤環(huán)境污染現(xiàn)狀——以長沙市為例

城市地攤是城市靈活就業(yè)人群或弱勢群體通過自由經(jīng)營地上貨物或食品的攤子，包括規(guī)范點外的流動型地攤，主要為依托農(nóng)貿(mào)市場型、馬路市場型、人行街道型、門店型和臨時設(shè)攤型等。[2]11一般城市地攤主要分布在人流量較大的區(qū)域，一方面地攤經(jīng)營成本較低，大多數(shù)攤販沒安裝油煙凈化等環(huán)保設(shè)備，極易造成環(huán)境污染，負(fù)面新聞報道接踵而至，造成不良社會影響；另一方面，路邊小食品攤、街邊露天燒烤、大排檔等夜宵攤環(huán)境衛(wèi)生也不容忽視。長沙作為中部地區(qū)省會城市和全國文明衛(wèi)生城市代表，其地攤環(huán)境污染能在一定程度上反映出當(dāng)前我國大多數(shù)城市地攤環(huán)境的整體問題。此前，長沙已開放126處地攤疏導(dǎo)點和4處地攤夜市規(guī)范點，其主要環(huán)境問題包括城市油煙空氣污染、塑料廢棄物污染、噪音污染和水污染，相關(guān)情況見表1。

表1 城市地攤環(huán)境污染類型的公眾調(diào)查(多選)N=300

1.1 地攤油煙空氣污染

違規(guī)排放油煙造成空氣污染是多數(shù)路邊小食品攤、小吃街、露天燒烤店和大排檔、夜宵攤最常見的環(huán)境問題，這類依托門店或依托人行街道的夜市和燒烤攤在食品烹飪、炭燒等方面易產(chǎn)生油煙廢氣顆粒物的空氣污染。不僅部分商販沒有安裝相關(guān)油煙排放凈化裝置，即便某些地攤商販安裝了價格低廉的油煙凈化器，也易產(chǎn)生油煙廢氣超標(biāo)等問題，特別是城市居民喜歡夏季的夜間在露天燒烤、大排檔消費，而此時間段政府城市管理部門難以進行有效監(jiān)管。根據(jù)國家《飲食業(yè)油煙排放標(biāo)準(zhǔn)》的政策規(guī)定和要求，夜市燒烤、大排檔等依托門店型流動攤位必須安裝合格的油煙凈化設(shè)備，油煙廢氣等顆粒物物質(zhì)排放應(yīng)控制在2mg/m3的許可范圍內(nèi)。目前造成油煙廢氣污染的地攤存在兩種情況：一是規(guī)范點外的流動型小夜市和露天燒烤攤基本沒安裝油煙凈化設(shè)備，即便安裝也僅是油煙排風(fēng)扇，直接排放在空氣中，部分排放量甚至超過200mg/m3；而依托門店型的燒烤攤主要安裝價格低廉的油煙抽風(fēng)機或凈化裝備，以處理風(fēng)量4 000m3/h的油煙凈化器為主，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)攤販并未長期對此類裝備進行清理，除煙凈化效果非常有限。

1.2 地攤塑料垃圾污染

目前，亂扔塑料袋等塑料廢棄物污染也是城市街道地攤常見的環(huán)境問題，在規(guī)范區(qū)外更嚴(yán)重。2008年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》，要求集貿(mào)市場等地攤攤販或依托門店型攤販、小商業(yè)店主等經(jīng)營時，禁止免費使用或限制提供塑料購物袋和垃圾袋，來規(guī)范塑料垃圾袋、購物袋的使用。2020年11月，為響應(yīng)國家政策要求，湖南省出臺最嚴(yán)塑料購物袋、垃圾袋限制使用規(guī)定《湖南省進一步加強塑料污染治理的實施方案》，該方案明確要求杜絕使用不可降解的非環(huán)保塑料購物袋和垃圾袋，特別是農(nóng)貿(mào)集市、馬路市場等流動地攤區(qū)域。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，使用非環(huán)保塑料袋以及包裝物隨意丟棄現(xiàn)象較為嚴(yán)重。一方面非環(huán)保塑料購物袋、垃圾袋成本極低，在農(nóng)貿(mào)市場擺攤經(jīng)營的流動攤販，和馬路市場流動地攤的食品攤和小型水果攤，大多數(shù)主要使用的是一次性餐具和成本極低的非環(huán)保塑料袋。另一方面，使用非環(huán)保塑料袋的違規(guī)成本也低。知曉政府限塑令的流動攤販，其使用不可降解非環(huán)保塑料袋的主要原因是違規(guī)成本低；但不知曉政府限塑令等規(guī)制規(guī)定的流動小攤販占多數(shù)，且在疏導(dǎo)點外和城鄉(xiāng)結(jié)合部地攤經(jīng)營中最為突出。

1.3 地攤環(huán)境噪音污染

夜市攤和燒烤攤的油煙排放設(shè)備產(chǎn)生的轟鳴聲、流動攤販經(jīng)營售賣聲、消費者人群的吵鬧聲等造成的噪音污染，也是現(xiàn)在地攤區(qū)域的環(huán)境的重要問題。城市區(qū)域環(huán)境噪聲分貝大小是衡量城市環(huán)境質(zhì)量的重要指標(biāo)之一，也是影響城市居民生活質(zhì)量的重要因素。根據(jù)《城市區(qū)域環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)》相關(guān)規(guī)定，城市居住區(qū)、商業(yè)區(qū)的環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)為晝間60dB、夜間55dB，而夜市、燒烤攤等夜宵攤的經(jīng)營區(qū)域以城市居民區(qū)街道和社區(qū)居民區(qū)為主，流動攤販通常聚集在人流量較大、交通便利的城市商業(yè)街區(qū)。長沙市城管局和區(qū)縣出示的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，城市街道地攤和人行交通流動攤販在內(nèi)的區(qū)域環(huán)境噪聲平均指數(shù)為54.2dB、道路交通噪聲為68.8dB，但部分居民街道的夜間燒烤攤、夜宵攤和在人行街道進行兜售的流動攤販的噪聲，幾乎都超過70dB。青年消費群體晚間易聚合在燒烤、夜宵攤，新時代開放型夜市經(jīng)濟的聚合效應(yīng)使得夜市地攤吸引大量人群消費，此類區(qū)域環(huán)境噪聲也極大超過城市區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和要求。[3]

1.4 地攤污水問題

水污染問題也是當(dāng)前制約區(qū)域環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的重要因素。目前，城市地攤排放的污水，主要是由某些露天食品攤、水果攤和夜市攤等產(chǎn)生的廢水不合規(guī)范排放，沒有通過專門的廚余垃圾專用桶或利用雨污分流地下管網(wǎng)進行排污，造成臭水黑水等問題。此前，《水污染防治行動計劃》要求各省市全方位加強城市黑臭水體治理。但實際情況是，城市規(guī)范點外的地攤流動性更強，政府監(jiān)管缺位狀態(tài)下的流動攤販更難自律，污水、臭水等問題一直存在，不僅破壞城市街道整體環(huán)境衛(wèi)生，其產(chǎn)生的惡臭氣味和滋生的細(xì)菌病毒等更容易危害居民健康。一方面，雖然地方政府要求全面推廣雨污分流，但污水管網(wǎng)仍處于全方位建設(shè)之中，存在一定滯后性。另一方面，城市地攤附近專門污水收集桶或餐余垃圾桶經(jīng)常排滿，而露天農(nóng)貿(mào)市場的某些肉類攤、小吃攤和水果攤等將食材和工具清洗后的含有油污廢水直接在雨水管網(wǎng)口排放，也嚴(yán)重影響城市水環(huán)境。

2 城市地攤環(huán)境污染治理困境

協(xié)同治理作為當(dāng)前區(qū)域內(nèi)達成治理規(guī)則和治理目標(biāo)協(xié)同性的重要治理理念，強調(diào)政府、社會、企業(yè)(商販)和公眾(消費者)等不同利益主體進行理性公開的博弈競爭、協(xié)商互動和達成目標(biāo)一致性，突出參與治理的多元性、協(xié)同性和自主性。[4]根據(jù)該理論，城市地攤環(huán)境污染治理應(yīng)該是指城市政府、地攤攤販、環(huán)保組織和消費者等多治理主體，基于地攤環(huán)境規(guī)制現(xiàn)實問題，以政府為主導(dǎo)，政府與攤販、環(huán)保組織和消費者等其他利益相關(guān)者通過平等交流、對話協(xié)商等方式協(xié)同互動，達成地攤環(huán)境治理一致性目標(biāo)，共同解決地攤環(huán)境問題的規(guī)制過程(如圖1)。但城市地攤一直處在比較復(fù)雜的社會環(huán)境中，地攤環(huán)境治理的規(guī)制過程易受不同利益主體干擾，由于利益訴求不一致，必然會產(chǎn)生相應(yīng)的治理困境。

2.1 政府地攤環(huán)境治理滯后

政府地攤環(huán)境污染治理不及時和監(jiān)管缺位問題突出，是目前城市地攤環(huán)境污染治理的重要困境之一。在協(xié)同治理框架下，城市政府作為重要治理主體，應(yīng)積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，出臺并落實好城市地攤環(huán)境的治理政策并及時進行監(jiān)管，及時處理轄域內(nèi)地攤環(huán)境衛(wèi)生問題。監(jiān)督城市攤販和公眾的環(huán)境衛(wèi)生行為、處罰相關(guān)主體破壞地攤環(huán)境衛(wèi)生的違法違規(guī)行為以及保障區(qū)域內(nèi)地攤環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量，是城市政府相關(guān)部門的職責(zé)所在。而許多地攤環(huán)境污染問題一直沒得到有效解決，困境之一在于城市政府相關(guān)部門監(jiān)管不力、治理不及時。地攤經(jīng)營時間靈活、準(zhǔn)入門檻低，加上大部分地攤經(jīng)營在夜間，對政府治理能力提出較大挑戰(zhàn)，政府綜合治理難度大。但從政府部門內(nèi)部治理層面看，地攤造成的環(huán)境污染、食品安全等諸多問題通常是同時存在，常常涉及多個政府部門。政府各部門聯(lián)合常規(guī)檢查不到位，沒有形成政府部門內(nèi)部間有效解決問題的橫向合作機制。

圖1 城市地攤環(huán)境污染的協(xié)同治理框架圖

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2.2 攤販環(huán)境治理主動性缺失

目前，基于流動攤販準(zhǔn)入門檻低和個體經(jīng)濟利益驅(qū)動，攤販缺乏環(huán)境治理的主動性，這也是地攤環(huán)境污染治理困境之一。協(xié)同治理理論下，攤販作為產(chǎn)生地攤環(huán)境污染的重要主體，應(yīng)主動參與地攤環(huán)境相關(guān)治理，成為協(xié)同治理的有效自治者和共治者。一方面，由于城市地攤準(zhǔn)入門檻低、經(jīng)營成本低，地攤攤販們?nèi)狈⑴c環(huán)境污染治理的自主性和積極性。目前政府規(guī)劃的城市地攤規(guī)范點在攤販準(zhǔn)入方面，均要求攤販遵守臨時規(guī)范點管理制度就可進行擺攤經(jīng)營，地攤準(zhǔn)入資格較低。如長沙馬路市場上擺放著“某某街道臨時規(guī)范點管理制度”等。[5]誠然，部分?jǐn)傌溎茏杂X遵守政府環(huán)境規(guī)制，保護經(jīng)營轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生。但從攤販整體投入情況和調(diào)查情況看，現(xiàn)階段參與地攤環(huán)境治理的情況還有待改善。另一方面，基于個體經(jīng)濟利益驅(qū)動，攤販也缺乏環(huán)境治理主動性。多數(shù)攤販即便了解相關(guān)環(huán)境管理規(guī)定，以及自身在地攤環(huán)境污染治理中具有不可推卸的責(zé)任，但考慮具體成本情況和時間問題，尤其多數(shù)流動攤販屬于小本經(jīng)營，成本控制嚴(yán)格，利潤空間不大，普遍缺乏環(huán)境治理主動性。

2.3 社會組織治理能力有限

由于社會環(huán)保組織掌握社會資源有限，同時自身社會籌資能力也有限，在參與地攤環(huán)境污染治理方面存在諸多困境。在協(xié)同治理框架下的地攤環(huán)境治理中，社會組織作為獨立于政府和市場之外的第三方力量，能夠在環(huán)境污染治理中作為參與者和監(jiān)督者的重要角色發(fā)揮作用。近年來，環(huán)保類社會組織的數(shù)量逐漸擴展，在向公眾普及環(huán)境規(guī)制政策、引導(dǎo)公眾參與環(huán)境治理以及介入和監(jiān)督政府環(huán)境治理等方面的作用越來越突出。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，環(huán)保類社會組織在地攤環(huán)境污染的治理中，一方面參與治理程度和影響度較低，參與治理的能力和實際作用仍有限。根據(jù)問卷調(diào)查，15.67%的公眾表示身邊有參與地攤環(huán)境污染治理的社會環(huán)保組織，而24.67%、59.67%的受訪者認(rèn)為沒有或者不清楚。[2]42另一方面，我國環(huán)保組織籌資和資本運營只能依賴政府和外界支持，極大地影響其參與地攤環(huán)境污染治理的能力。目前，社會環(huán)保類的公共組織在城市地攤環(huán)境污染治理領(lǐng)域通常扮演政府助手的角色，主要宣傳政府環(huán)保政策等[2]43，其參與地攤環(huán)境治理能力有待提高。

2.4 公眾治理意愿與治理能力不匹配

公眾不僅是城市地攤商品的重要消費者，同樣也是城市區(qū)域內(nèi)地攤環(huán)境污染治理的重要主體。但現(xiàn)實中，公眾在治理地攤環(huán)境時以情感治理為主，很少發(fā)揮治理主動作用，主要原因是公眾的治理能力不足，造成治理意愿與治理能力不匹配，這也成為目前地攤環(huán)境污染治理的主要困境之一。根據(jù)公眾調(diào)查，作為地攤商品消費者，大多數(shù)被調(diào)查者認(rèn)為，流動地攤和依托門店的夜宵攤和燒烤攤等排放的油煙、使用的塑料垃圾袋、產(chǎn)生的噪音喧鬧等行為，都是自身親自經(jīng)歷過或曾遇到的污染環(huán)境行為，大多數(shù)公眾能夠認(rèn)識到城市地攤環(huán)境污染問題的嚴(yán)重性和普遍性，有近80%的公眾明確表示愿意治理。但實際中90%的公眾表示沒有真正參與地攤環(huán)境污染治理，58.33%的公眾不清楚治理渠道，還有35.67%的受訪者認(rèn)為公眾治理沒有用(見表2)。可見，多數(shù)公眾抱有參與治理的矛盾心理，造成治理意愿與治理能力不匹配，也是地攤環(huán)境污染治理的主要困境之一。

表2 公眾參與城市地攤環(huán)境污染治理的意愿調(diào)查(N=300)

3 完善城市地攤環(huán)境污染治理的對策

根據(jù)協(xié)同治理的理念，實現(xiàn)城市地攤環(huán)境污染的有效規(guī)范治理，要突出參與治理的多主體基于目標(biāo)的一致性、行動的協(xié)同性和規(guī)則與規(guī)制的集約性，通過政府、地攤攤販、環(huán)保組織和公眾的平等協(xié)商、政策激勵與理性對話等措施規(guī)避現(xiàn)有治理困境，多層面多方位形成地攤環(huán)境治理合力，保障城市街區(qū)和居民區(qū)的高質(zhì)量環(huán)境和社會秩序的穩(wěn)定。

3.1 優(yōu)化政府治理方式，從硬治理轉(zhuǎn)向軟硬兼治

政府作為環(huán)境污染協(xié)同治理的主導(dǎo)角色和主要資源持有者，有效規(guī)避前述治理困境，需從健全地攤環(huán)境法規(guī)、創(chuàng)新環(huán)境治理智能化監(jiān)管方式、加強教育引導(dǎo)等多層面入手，優(yōu)化政府地攤環(huán)境污染治理方式，從單一硬治理轉(zhuǎn)向軟硬兼治，實現(xiàn)地攤環(huán)境污染協(xié)同治理的方向性和主導(dǎo)性。首先，健全地攤環(huán)境治理法規(guī)。無地攤專門立法和環(huán)境政策規(guī)制的法理空白，是造成政府地攤環(huán)境治理滯后的重要原因。政府應(yīng)基于地方屬性原則和區(qū)域特色，適時動態(tài)建立包括地攤環(huán)境衛(wèi)生、食品安全和交通秩序等內(nèi)容在內(nèi)的專門立法或治理政策，通過法律規(guī)范硬約束城市攤販、社會組織和公眾的行為。同時，創(chuàng)新政府地攤環(huán)境治理智能化監(jiān)管形式。相比門店經(jīng)營，環(huán)境規(guī)制部門原有監(jiān)管方式難以對地攤形成有力執(zhí)法，因此，城市政府應(yīng)在專項檢查和重點整治基礎(chǔ)上，利用在線執(zhí)法APP、電子執(zhí)法眼、云平臺大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，通過內(nèi)部多部門協(xié)同合作形成“電子監(jiān)管+線下整治”的地攤環(huán)境智能化監(jiān)管。最后，利用教育引導(dǎo)體現(xiàn)柔性治理。通過科普、宣傳和教育地攤環(huán)境保護，利用相關(guān)環(huán)境規(guī)制政策宣傳和志愿者環(huán)保項目提升攤販、公眾的社會責(zé)任感，有效引導(dǎo)攤販和公眾正面參與公共領(lǐng)域的地攤環(huán)境治理。

3.2 增強攤販治理動機，從被動治理轉(zhuǎn)向主動治理

作為造成地攤環(huán)境污染問題產(chǎn)生的主要源頭，攤販應(yīng)主動承擔(dān)環(huán)境污染治理責(zé)任。可從增強自治責(zé)任認(rèn)知和組建攤販自治組織等方面，增強攤販地攤環(huán)境治理動機，實現(xiàn)從被動治理轉(zhuǎn)向主動治理。首先，強化地攤攤販自治責(zé)任認(rèn)知，自覺參與環(huán)境保護與治理，是有效規(guī)避攤販環(huán)境治理主動性缺失的重要保障。因此，一方面，地攤攤販要注重自身環(huán)境治理責(zé)任歸屬感、環(huán)保意識構(gòu)建能力和環(huán)境治理正確處理方式的形成與提升，形成科學(xué)連貫有序的自主治理融合行為，更有效地實現(xiàn)地攤經(jīng)濟利益與環(huán)境治理責(zé)任對等實現(xiàn)。另一方面，地攤攤販要主動適應(yīng)有關(guān)地攤的環(huán)保設(shè)備、油煙排放技術(shù)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求，如安裝油煙空氣凈化裝置、雨污管網(wǎng)，嚴(yán)格執(zhí)行“限塑令”標(biāo)準(zhǔn)和增強攤販環(huán)境治理能力，也是協(xié)同治理中規(guī)則工具共享和規(guī)則主體互助的體現(xiàn)。其次，地攤攤販內(nèi)部間可組建攤販自治組織。城市攤販作為重要治理主體，在政府引導(dǎo)下組建自治組織實行自主治理，可增強城市攤販參與地攤環(huán)境污染治理的自主權(quán)和話語權(quán)，比如制定內(nèi)部環(huán)境自治公約，形成城市口碑和品牌競爭力，更能促進攤販積極主動參與地攤環(huán)境污染治理。

3.3 強化組織治理能力，從依賴治理轉(zhuǎn)向合作治理

社會環(huán)保組織獨立性不強，對政府治理過度依賴，治理能力受到較大限制。因此，提升環(huán)保組織城市地攤環(huán)境污染治理能力，需從提升組織社會治理公信力、構(gòu)建平等的區(qū)域環(huán)境合作治理關(guān)系等入手，實現(xiàn)從依賴治理向合作治理的轉(zhuǎn)變。一方面，提升環(huán)保組織的公信力和認(rèn)可度。通過完善組織內(nèi)部人才、資金和技術(shù)支撐發(fā)展的環(huán)境治理保障機制，提升組織內(nèi)部成員的職業(yè)素質(zhì)和技能水平，構(gòu)建高素質(zhì)環(huán)境治理人才隊伍，提升組織的規(guī)范治理能力和社會治理的公信力和認(rèn)可度。另一方面，主動構(gòu)建與政府的合作治理關(guān)系。在當(dāng)前環(huán)境下，環(huán)保組織雖依然需要政府支持資源來維持組織發(fā)展，但也應(yīng)提升組織的獨立能力，與政府構(gòu)建平等的合作治理關(guān)系，更有效地參與地攤環(huán)境治理。在地攤環(huán)境污染治理中，可充分參與政府地攤環(huán)境政策制定、協(xié)助政府地攤環(huán)境污染治理專項行動以及監(jiān)督政府環(huán)境治理等，主動構(gòu)建和擴展與政府的合作治理關(guān)系。

3.4 轉(zhuǎn)變公眾治理理念，從情感治理轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)治理

公眾作為城市地攤環(huán)境污染協(xié)同治理的重要主體，在現(xiàn)實中的參與度和有效性卻不強。因此，在政府完善相關(guān)地攤環(huán)境治理機制的同時，公眾也應(yīng)提高治理的自主能力和實質(zhì)水平，從意愿治理轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)治理。首先，公眾可以加強自我環(huán)保政策學(xué)習(xí)，培育自我地攤環(huán)保意識；同時，通過環(huán)保項目、志愿措施和參與社區(qū)服務(wù)等實質(zhì)治理行為來提升公共領(lǐng)域的環(huán)境治理行動力，增強地攤環(huán)境污染治理能力。其次，監(jiān)督城市政府地攤規(guī)制政策落實情況、攤販經(jīng)營區(qū)域環(huán)境維護狀況和環(huán)保組織參與治理的有效度和參與度等，使自身真正參與地攤環(huán)境治理，形成全方位多維度的實質(zhì)性治理，完善協(xié)同治理的行動邏輯。