技術(shù)與組織雙向賦能：應(yīng)急管理的整體智治*
——以杭州城市防汛防臺(tái)體系數(shù)字化轉(zhuǎn)型為例

□ 胡重明 喻 超

內(nèi)容提要 數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為當(dāng)前推進(jìn)城市應(yīng)急管理體系改革創(chuàng)新的重要選擇。本文從數(shù)字技術(shù)、組織管理和治理模式三個(gè)維度出發(fā)，探尋技術(shù)應(yīng)用與組織管理之間的互動(dòng)關(guān)系及其對(duì)整個(gè)城市治理體系變革的作用邏輯。通過對(duì)杭州市城區(qū)防汛防臺(tái)體系數(shù)字化轉(zhuǎn)型案例的剖析發(fā)現(xiàn)，在向整體智治轉(zhuǎn)型的過程中，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用與組織結(jié)構(gòu)及管理過程之間存在雙向適應(yīng)賦能的變革。這種變革依托于吸納、牽引和共生等機(jī)制，并隨著兩者的深入融合呈現(xiàn)出螺旋迭代的態(tài)勢(shì)，最終促使城市治理和應(yīng)急管理實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛越。基于杭州案例，回應(yīng)了當(dāng)前數(shù)字化轉(zhuǎn)型及改革進(jìn)程中存在的質(zhì)疑和誤區(qū)，并提出了持續(xù)推進(jìn)應(yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的路徑和方向。

一、問題的提出

自從黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo)后，數(shù)字化改革已然成為政府推動(dòng)包括應(yīng)急管理在內(nèi)的諸多領(lǐng)域工作的一項(xiàng)重要舉措，并逐步成為社會(huì)的普遍共識(shí)。然而，一些城市對(duì)突發(fā)性的自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)過程暴露出在信息管理和應(yīng)急處置等方面還存在不少短板和弊端。盡管應(yīng)急管理的改革創(chuàng)新已取得歷史性成就①，但與“推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制” 的改革目標(biāo)仍有較大差距②?？梢哉f，如何打破數(shù)據(jù)孤島、如何解決條塊分割的矛盾、 如何實(shí)現(xiàn)整體智治與協(xié)同高效，這些依舊是亟待解決的問題。

從學(xué)術(shù)研究來看，現(xiàn)有的文獻(xiàn)從不同角度探討了應(yīng)急管理體系數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵和要素③，對(duì)地方應(yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐進(jìn)行了考察。已有很多學(xué)者從觀念轉(zhuǎn)變、數(shù)據(jù)資源整合、應(yīng)急場(chǎng)景開發(fā)、隊(duì)伍建設(shè)、宣傳教育、法律法規(guī)完善、體制機(jī)制改革等方面出發(fā)，試圖提出改進(jìn)和優(yōu)化的理論方案④。其分析層次和內(nèi)容不但涉及國(guó)家整體性制度框架的完善，而且涉及到基層應(yīng)急管理系統(tǒng)性智治體系的建設(shè)⑤。但值得注意的是，當(dāng)前不少研究（尤其是管理科學(xué)與工程、城市管理等相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的研究）主要集中在對(duì)某一具體數(shù)字技術(shù)，如大數(shù)據(jù)、人工智能（AI）、區(qū)塊鏈等，在應(yīng)急管理領(lǐng)域中的具體應(yīng)用的分析，關(guān)注技術(shù)所導(dǎo)致的應(yīng)急反應(yīng)速度、應(yīng)急資源配置效率、應(yīng)急處置效果等方面成效的提高或改進(jìn)，卻對(duì)組織和制度設(shè)計(jì)問題缺乏深入研究⑥。雖然有少量學(xué)者從公共管理學(xué)視角出發(fā)，分析了應(yīng)急狀態(tài)下的“協(xié)調(diào)機(jī)制”“模式創(chuàng)新”等問題⑦，但是大部分研究對(duì)技術(shù)應(yīng)用與組織管理變革之間的關(guān)系依舊缺乏系統(tǒng)充分地闡釋。特別是，許多文獻(xiàn)雖然都強(qiáng)調(diào)數(shù)字賦能的作用，卻缺乏對(duì)數(shù)字技術(shù)實(shí)際“如何賦能”組織和制度的機(jī)制性解釋，對(duì)于地方應(yīng)急管理體系變革的歷史過程以及各類因素的相互作用邏輯缺乏應(yīng)有的考察。這就使得，雖然現(xiàn)有的關(guān)于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的文獻(xiàn)已然汗牛充棟，但對(duì)應(yīng)急管理領(lǐng)域的貢獻(xiàn)價(jià)值還不夠充分。

本文試圖通過對(duì)杭州城市防汛防臺(tái)體系數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐的考察，深入探討數(shù)字化改革對(duì)應(yīng)急管理體系的塑造作用，充分認(rèn)清技術(shù)與組織之間的互動(dòng)關(guān)系和機(jī)制，進(jìn)而提出城市應(yīng)急管理整體智治的推進(jìn)路徑和方向。

二、應(yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型：一個(gè)“技術(shù)—組織—治理”的三維分析框架

為了彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足，更好地對(duì)應(yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐進(jìn)行解釋和規(guī)范，本文以數(shù)字技術(shù)應(yīng)用與應(yīng)急管理體系變革的融合研究為切入口，從數(shù)字技術(shù)、組織管理、治理模式三個(gè)維度建構(gòu)一個(gè)三層次的綜合性分析框架（見圖1）。該框架的理論基礎(chǔ)主要源于筆者2020年發(fā)表的關(guān)于平臺(tái)型政府的論文。該文從“技術(shù)連接的治理”“流程驅(qū)動(dòng)的治理”和“再造結(jié)構(gòu)的治理”三個(gè)層次對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的途徑進(jìn)行了理論闡釋⑧。從數(shù)字技術(shù)應(yīng)用與組織管理變革的相互作用來看，基本對(duì)應(yīng)了“數(shù)據(jù)歸集—決策支持”“數(shù)據(jù)共享—流程再造”“數(shù)據(jù)挖掘—結(jié)構(gòu)重塑” 的邏輯關(guān)聯(lián)。同時(shí)，本文基于應(yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐內(nèi)容，并參考《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》的目標(biāo)要求和相關(guān)提法，提出“治理模式”的三個(gè)層次。

圖1 應(yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的綜合性分析框架

如前所述，在既有的文獻(xiàn)中，并未對(duì)技術(shù)與組織的互動(dòng)作用關(guān)系及其對(duì)治理模式重塑的影響機(jī)制作出充分的考察。即便新近的一些成果已經(jīng)試圖勾勒“技術(shù)賦能-互動(dòng)調(diào)適-系統(tǒng)重塑”的應(yīng)急管理創(chuàng)新路徑⑨，但是還沒給出經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的支撐。而且，由于并未區(qū)分技術(shù)、 組織和治理的類型與層次，所以無法提供清晰而富有實(shí)質(zhì)意義的分析路徑。本文認(rèn)為，技術(shù)、組織和治理的交互關(guān)系塑造了應(yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基本途徑 （見圖2），即每一次治理模式的迭代，都需要依賴于相應(yīng)的數(shù)字技術(shù)條件和組織管理?xiàng)l件的兼?zhèn)渑c互適。而三者的作用機(jī)制及條件、 尤其是數(shù)字技術(shù)與組織管理的互適機(jī)制及條件則需要通過實(shí)證分析加以探討，歸納其理論擴(kuò)展意義。下面對(duì)該分析框架中所涉及的要素和內(nèi)容進(jìn)行簡(jiǎn)要說明，然后在下一節(jié)以杭州城市防汛防臺(tái)體系的案例來分析應(yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的具體途徑與條件。

圖2 基于“技術(shù)—組織—治理”的應(yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型途徑

（一）數(shù)字技術(shù)的三個(gè)層次

早期的政府信息化建設(shè)已借助互聯(lián)網(wǎng)和音頻、視頻等設(shè)施來開展有效的信息采集與分析。這種基于技術(shù)的“連接”為改善治理效率和質(zhì)量提供了條件⑩。伴隨大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、5G、 衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)等新一代技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，城市治理層面實(shí)現(xiàn)了管理目標(biāo)與科技舉措的深度融合、相輔相成。

數(shù)據(jù)歸集。“連接性治理”的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)的有效采集、傳輸和歸集。由于應(yīng)急信息需要實(shí)時(shí)感知和傳輸，數(shù)據(jù)歸集更成為應(yīng)急管理數(shù)字化的前提條件。通過智能傳感、視頻圖像、激光雷達(dá)等感知技術(shù)，依托空天地一體化應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建全域覆蓋的應(yīng)急管理信息傳輸網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患和災(zāi)害事故數(shù)據(jù)的全面感知和實(shí)時(shí)傳輸。

數(shù)據(jù)共享。沒有數(shù)據(jù)共享，將難以設(shè)計(jì)一套高效的流程為應(yīng)急業(yè)務(wù)協(xié)同提供基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)共享將城市應(yīng)急管理涉及的各職能部門的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總集成。譬如依據(jù)防汛防臺(tái)的工作要求，需要通過數(shù)字化手段共享集成來自氣象、城管、交警、公安等各城市管理職能部門掌握的雨量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、城市河道水位監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、市政管網(wǎng)運(yùn)行數(shù)據(jù)、城市道路擁堵數(shù)據(jù)等實(shí)時(shí)有效信息，以供應(yīng)急管理綜合研判決策，為協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)提供基礎(chǔ)。

數(shù)據(jù)挖掘。數(shù)據(jù)的歸集與共享，為后續(xù)的數(shù)據(jù)挖掘及綜合應(yīng)用、組織管理的再造奠定基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)挖掘則以城市智慧治理為目標(biāo)導(dǎo)向，甚至可能為重塑整個(gè)城市應(yīng)急管理體系創(chuàng)造條件。實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是應(yīng)急管理決策過程中不可或缺的重要因素，而日積月累形成的海量數(shù)據(jù)庫(kù)，則會(huì)對(duì)日后解決應(yīng)急管理中的難熱點(diǎn)問題、 長(zhǎng)期無法解決的問題提供長(zhǎng)期觀測(cè)數(shù)據(jù)的支持，以便于后期進(jìn)行規(guī)律分析、制定長(zhǎng)效管理措施和實(shí)現(xiàn)智慧預(yù)警。為了實(shí)現(xiàn)整體智治，這種過程可能改變既定的權(quán)力結(jié)構(gòu)，重塑政府各部門乃至各類參與主體的決策執(zhí)行關(guān)系和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)規(guī)則。

（二）組織管理的三個(gè)層次

數(shù)字化平臺(tái)為應(yīng)急管理的組織化創(chuàng)造了前所未有的基礎(chǔ)和環(huán)境，使得管理變得更公開、 更及時(shí)、更透明。應(yīng)急管理組織亟需強(qiáng)化決策支持、推動(dòng)流程再造、重塑治理結(jié)構(gòu)，以應(yīng)對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的顛覆性變革，促進(jìn)組織效能提升。

決策支持。應(yīng)急突發(fā)事件對(duì)日常常規(guī)性管理工作造成巨大挑戰(zhàn)，對(duì)應(yīng)急管理決策的及時(shí)性、準(zhǔn)確性提出了很高的要求。影響決策的各類信息匯總、集合，并能合理、可視化地實(shí)時(shí)展示成為開展決策的先決條件。這符合赫伯特·西蒙對(duì)管理行為的經(jīng)典論述，信息構(gòu)成了有效決策的前提，而將決策前提與相應(yīng)的決策者有效連接正是管理協(xié)調(diào)的基本要求?。

流程再造。應(yīng)急管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，僅憑單一部門的協(xié)調(diào)組織能力已無法適應(yīng)當(dāng)前日益復(fù)雜、動(dòng)態(tài)多變的環(huán)境。因此，應(yīng)急管理流程要按照平臺(tái)化、矩陣化、模塊化的思路進(jìn)行流程再造，并將所有影響因素及利益相關(guān)方以適當(dāng)?shù)慕巧才偶{入整體的應(yīng)對(duì)流程中，突破常態(tài)化的議事協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)快速響應(yīng)。

結(jié)構(gòu)重塑。城市應(yīng)急管理必須將組織架構(gòu)和治理體系適配城市這一特殊場(chǎng)域的治理需求。應(yīng)急管理和城市治理重點(diǎn)的變遷，可能直接導(dǎo)致管理結(jié)構(gòu)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。在實(shí)施城市應(yīng)急管理流程再造的基礎(chǔ)上，需進(jìn)一步開展相適應(yīng)的應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)重塑，重構(gòu)相應(yīng)的應(yīng)急資源配置關(guān)系和主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。

（三）治理模式的三個(gè)層次

依據(jù)公共管理的效率原則，政府開展應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)“花少量的錢預(yù)防，而不是花大量的錢治療”?，F(xiàn)代化的應(yīng)急管理不能僅強(qiáng)調(diào)事中、事后應(yīng)急，更要注重源頭治理，強(qiáng)調(diào)事前風(fēng)險(xiǎn)防治，甚至實(shí)現(xiàn)無急可應(yīng)、無?？删?。隨著實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、集成的數(shù)據(jù)應(yīng)用及長(zhǎng)期數(shù)據(jù)積累，以及適應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的高效、順暢、協(xié)作的組織管理變革，精準(zhǔn)治理、協(xié)同治理、 智慧治理等應(yīng)急管理工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就具備了條件。

精準(zhǔn)治理。精準(zhǔn)治理以完備的數(shù)據(jù)歸集和決策支持為前提，能夠更好解決應(yīng)急管理重難點(diǎn)問題。精準(zhǔn)治理要從科學(xué)認(rèn)識(shí)和系統(tǒng)把握災(zāi)害事故的致災(zāi)規(guī)律出發(fā)，差異化管理、精細(xì)化施策，做到預(yù)案準(zhǔn)備精準(zhǔn)、預(yù)警發(fā)布精準(zhǔn)、搶險(xiǎn)處置精準(zhǔn)。

協(xié)同治理。通過建立適應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的指揮協(xié)調(diào)體系，使得指揮體系、職能配置、協(xié)同機(jī)制更趨合理，不同部門、不同層級(jí)間信息共享、設(shè)施共享、指令順暢、配合無間，持續(xù)推進(jìn)應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)伍建設(shè)、能力建設(shè)，全面加強(qiáng)應(yīng)急管理基礎(chǔ)設(shè)施和裝備條件，綜合提升應(yīng)急處置工作效率和履職能力。

智慧治理。強(qiáng)化智慧大腦對(duì)管理和治理的支撐功能，全面提升智慧化的監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急處置能力，建立符合大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)律的應(yīng)急數(shù)據(jù)治理體系。針對(duì)無法短期解決的重難點(diǎn)問題，通過模型架構(gòu)和實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，運(yùn)用數(shù)字化、信息化手段推演測(cè)算不利工況，有針對(duì)性地做好應(yīng)急預(yù)案，儲(chǔ)備好應(yīng)急物資，最大程度減少極端條件下的不利影響。

三、杭州城市防汛防臺(tái)體系數(shù)字化轉(zhuǎn)型的探索與邏輯

2007年10月，受16 號(hào)臺(tái)風(fēng)“羅莎”正面侵襲，杭州全市124 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)40.8 萬(wàn)人受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失10.63 億元。其中，杭州主城區(qū)的城西地區(qū)受災(zāi)最為嚴(yán)重，多處道路以及小和山高教園區(qū)大面積積水，主要道路最大水深超過1 米，主要交通干道全面癱瘓，造成長(zhǎng)時(shí)間停電、停水、交通中斷、學(xué)校停課；國(guó)家西溪濕地公園核心景區(qū)全部受淹，部分建筑進(jìn)水，植被浸泡枯萎，引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注。2008年，杭州市委市政府決定，在全國(guó)率先突破大流域式的防汛防臺(tái)管理體系，印發(fā)施行《杭州市城區(qū)防汛防臺(tái)應(yīng)急預(yù)案（試行）》，成立杭州市城區(qū)防汛防臺(tái)指揮部，以特大城市建城區(qū)為管理邊界，充分運(yùn)用信息化、數(shù)字化的技術(shù)手段，搭建城區(qū)防汛防臺(tái)指揮決策系統(tǒng)數(shù)字平臺(tái)，建立適應(yīng)特大城市精細(xì)化管理的防汛防臺(tái)應(yīng)急管理體系。從2008年體系初建至2019年機(jī)構(gòu)改革前的十年中?，杭州市不僅創(chuàng)立了一套完整、實(shí)用、高效的城市防汛防臺(tái)體制機(jī)制和應(yīng)急管理工作規(guī)程，還實(shí)現(xiàn)了城市防汛防臺(tái)應(yīng)急管理的“精細(xì)化”改造，推動(dòng)從“災(zāi)后被動(dòng)搶險(xiǎn)救災(zāi)”逐步向“落實(shí)長(zhǎng)效的主動(dòng)防災(zāi)減災(zāi)”轉(zhuǎn)變。

（一）杭州城市防汛防臺(tái)體系數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主要探索

杭州城市防汛防臺(tái)體系數(shù)字化轉(zhuǎn)型的探索主要是從“技術(shù)”和“組織”兩個(gè)維度展開的：一方面，搭建一個(gè)符合數(shù)字化轉(zhuǎn)型特點(diǎn)的“線上+線下”聯(lián)通互動(dòng)的應(yīng)急指揮平臺(tái)。杭州市城市數(shù)字化防汛防臺(tái)體系建設(shè)以搭建數(shù)字化“駕駛艙”查詢展示平臺(tái)為突破口，通過打通數(shù)據(jù)庫(kù)、共享信息資源等方式，實(shí)現(xiàn)了全要素、全流程、全環(huán)節(jié)、全周期數(shù)據(jù)歸集、共享及拓展。另一方面，以數(shù)字化指揮平臺(tái)為物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)保障，創(chuàng)新打造現(xiàn)代化應(yīng)急指揮決策工作體系。構(gòu)建一整套適應(yīng)現(xiàn)代化、數(shù)字化、信息化指揮調(diào)度的應(yīng)急工作機(jī)制，通過充分利用信息技術(shù)的輔助作用，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的非常規(guī)性工作體系，提高預(yù)警、調(diào)度和處置能力，顯著提升杭州城市應(yīng)急管理水平和綜合實(shí)力。

從應(yīng)急決策到協(xié)同響應(yīng)，再到實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效治理，杭州城市防汛防臺(tái)體系實(shí)現(xiàn)了數(shù)字技術(shù)應(yīng)用和組織管理變革的互適融合。

1.虛實(shí)融合的立體決策體系

信息化以前的防汛指揮部只是“一本通訊錄、一臺(tái)電話和一臺(tái)傳真機(jī)”，既無法實(shí)時(shí)掌握全域防汛防臺(tái)動(dòng)向，也無法全景展示全域防汛防臺(tái)狀況，不僅信息收集匯總滯后，而且信息傳遞效率低下。2009年10月，全國(guó)首個(gè)城市防汛防臺(tái)管理指揮系統(tǒng)——杭州城區(qū)防汛防臺(tái)應(yīng)急指揮系統(tǒng)通過驗(yàn)收并正式投入使用。該系統(tǒng)基于杭州市電子信息地圖GIS 平臺(tái)，擁有防汛態(tài)勢(shì)、綜合展示、氣象專題、信息管理、視頻監(jiān)控等六大應(yīng)用功能模塊，集成了防汛工作聯(lián)絡(luò)網(wǎng)、防汛專家資源庫(kù)、預(yù)警預(yù)案管理庫(kù)、防汛隊(duì)伍物資庫(kù)等基本數(shù)據(jù)信息。這個(gè)集信息采集、查詢、分析、展示于一體的“駕駛艙”平臺(tái)構(gòu)成數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)，不僅能展示城市防汛防臺(tái)的各環(huán)節(jié)要點(diǎn)，還能實(shí)現(xiàn)預(yù)案管理、 數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、資料查詢的“一屏展示”。

由于城市防汛防臺(tái)工作涉及部門多、 層級(jí)復(fù)雜、協(xié)調(diào)面廣，為加強(qiáng)應(yīng)急情況下部門間的聯(lián)動(dòng)會(huì)商，杭州城區(qū)防汛指揮系統(tǒng)還同步搭建了視頻會(huì)商平臺(tái)，構(gòu)建起“分工明確、數(shù)據(jù)交互、實(shí)時(shí)會(huì)商”的全天候、立體指揮決策體系。該會(huì)商系統(tǒng)除了與市防汛抗旱指揮部互聯(lián)互通外，還與八城區(qū)防指及水利、氣象、交警、應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)伍等主要部門單位實(shí)現(xiàn)高清視頻會(huì)商，可迅速召開防汛防臺(tái)電視會(huì)議部署任務(wù)、開展交流，實(shí)現(xiàn)“零距離、零時(shí)差、面對(duì)面、統(tǒng)一協(xié)同”的會(huì)商討論和指揮決策。至此，一個(gè)滿足數(shù)字化工作需求的指揮中心基本建成。

2.一體響應(yīng)的平戰(zhàn)結(jié)合體系

對(duì)于防汛防臺(tái)這種非常規(guī)性運(yùn)行管理事務(wù)，以往相關(guān)部門的工作職責(zé)多以應(yīng)急搶險(xiǎn)為主、應(yīng)急調(diào)度為輔，一般只有出現(xiàn)極端災(zāi)害或重大事故，各部門才會(huì)創(chuàng)造條件、齊心協(xié)力搶險(xiǎn)救災(zāi)。杭州城區(qū)防汛防臺(tái)應(yīng)急指揮系統(tǒng)有機(jī)整合了城管、氣象、水利、建設(shè)、國(guó)土等部門的資源信息和隊(duì)伍力量，擴(kuò)大了相關(guān)信息監(jiān)測(cè)與采集的密度與精度，初步實(shí)現(xiàn)“精密智控”，為應(yīng)急情況下開展及時(shí)、準(zhǔn)確、高效的調(diào)度決策提供了基礎(chǔ)保障，切實(shí)提高管理效益和財(cái)政資金使用效率。

2013年12月，城區(qū)防汛指揮系統(tǒng)二期完成更新迭代，不僅優(yōu)化了各項(xiàng)模塊應(yīng)用，重點(diǎn)完善了防汛防臺(tái)應(yīng)急響應(yīng)期間積水信息收集和簽派工作機(jī)制，還與公安交警部門以及各駐杭媒體建立了常態(tài)化汛期積水信息共享機(jī)制，確?！暗谝粫r(shí)間發(fā)現(xiàn)積水、第一時(shí)間安排處置、第一時(shí)間封閉存在隱患的通行道路”。同時(shí)，根據(jù)氣象部門交互信息及雨量實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，第一時(shí)間將應(yīng)急響應(yīng)指令短信發(fā)至遍布杭州城區(qū)大街小巷的環(huán)衛(wèi)保潔、 市政養(yǎng)護(hù)、交警巡警、街道社區(qū)、城管信息采集等一線作業(yè)人員，將杭州市主城區(qū)基層防汛工作人員全部納入應(yīng)急指揮調(diào)度系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)30 分鐘應(yīng)急響應(yīng)。至此，一個(gè)適應(yīng)數(shù)字化指揮系統(tǒng)的應(yīng)急管理工作機(jī)制基本形成。

3.科學(xué)規(guī)范的長(zhǎng)效治理體系

雖然“臺(tái)風(fēng)暴雨年年來、洪澇災(zāi)害年年有”，但隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提高和突發(fā)氣象災(zāi)害頻發(fā)，人們普遍覺得洪澇災(zāi)害的影響“一年比一年嚴(yán)重了”。杭州市城區(qū)防汛防臺(tái)應(yīng)急指揮系統(tǒng)積累了十年來杭州市主城區(qū)防汛防臺(tái)相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，通過分析研究可以得出汛期雨水分布差異及影響范圍、 河道水位變化規(guī)律及低洼地區(qū)的積澇原因等城市災(zāi)害內(nèi)在規(guī)律，為落實(shí)應(yīng)急長(zhǎng)效管理提供第一手的數(shù)據(jù)依據(jù)，為提升城市應(yīng)急管理能力打下基礎(chǔ)。

與此同時(shí)，通過制定《杭州市城市防洪減災(zāi)規(guī)劃》《杭州市區(qū)豎向?qū)I(yè)規(guī)劃》《杭州市市區(qū)城市河道長(zhǎng)效管理規(guī)劃》《杭州市市區(qū)閘站養(yǎng)護(hù)技術(shù)要求》《杭州市城市河道清淤項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則》等方案、制度，杭州市將防洪排澇工作列入日常監(jiān)管工作內(nèi)容，按照“以防為主、常備不懈、防患未然”的原則，指導(dǎo)河道清淤、閘站管養(yǎng)、管網(wǎng)清疏等工作常態(tài)化。而且，通過數(shù)據(jù)挖掘和智能應(yīng)用衍生開發(fā)，應(yīng)急指揮和職權(quán)體系、 監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制得到更新強(qiáng)化，促進(jìn)了資源統(tǒng)合和科學(xué)配置。針對(duì)留下、小和山等地區(qū)山區(qū)小流域的特殊地勢(shì)，陸續(xù)建成小和山地區(qū)小流域洪水預(yù)警系統(tǒng)和“四港四河”水質(zhì)水量聯(lián)合調(diào)度系統(tǒng)，重點(diǎn)加強(qiáng)水文數(shù)據(jù)在線實(shí)時(shí)監(jiān)控，填補(bǔ)水文歷史數(shù)據(jù)空白，顯著提升了相關(guān)防汛重點(diǎn)區(qū)域的應(yīng)急預(yù)警與調(diào)控能力。至此，一個(gè)創(chuàng)新高效閉環(huán)的工作體系基本成型。

（二）技術(shù)與組織的雙向賦能：杭州城市防汛防臺(tái)體系數(shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯

杭州市在同步開發(fā)建設(shè)數(shù)字化平臺(tái)和指揮決策機(jī)制的同時(shí)，搭建了常態(tài)管理、預(yù)案充分、預(yù)警實(shí)時(shí)、指揮高效、部門聯(lián)動(dòng)、處置有力、落實(shí)長(zhǎng)效的城區(qū)防汛防臺(tái)工作架構(gòu)，在實(shí)踐中不斷實(shí)現(xiàn)螺旋迭代（見圖3），從傳統(tǒng)、粗放的管理模式逐步向著現(xiàn)代化、精細(xì)化的管理模式升級(jí)轉(zhuǎn)型，從根本上扭轉(zhuǎn)“聽天由命、被動(dòng)應(yīng)付”的被動(dòng)局面，在城市防汛防臺(tái)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面探索出一條系統(tǒng)高效、切實(shí)可行的途徑。而這一過程正體現(xiàn)了技術(shù)與組織的雙向賦能。

圖3 杭州城市防汛防臺(tái)體系數(shù)字化轉(zhuǎn)型的螺旋迭代

1.從粗放管理到精準(zhǔn)治理： 組織對(duì)技術(shù)的吸納機(jī)制

當(dāng)新的技術(shù)被正式的組織程序所采納，起初或許會(huì)以非制度化的形式參與到應(yīng)急管理流程中。但是，其角色不只是一種外在的工具或手段，而是會(huì)帶來一套新的行動(dòng)規(guī)則。數(shù)字化的理念與思維將伴隨著技術(shù)的應(yīng)用在組織系統(tǒng)中不斷擴(kuò)散，倒逼其他行動(dòng)規(guī)則甚至是整個(gè)組織模式的改變。在新技術(shù)與現(xiàn)行組織體系的互動(dòng)調(diào)適過程中，其中一部分行動(dòng)規(guī)則或與原有的體制機(jī)制相符，此時(shí)便會(huì)在應(yīng)急管理實(shí)踐中得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

杭州城區(qū)防汛防臺(tái)工作能夠?qū)崿F(xiàn)從粗放管理到精準(zhǔn)治理的轉(zhuǎn)變，很大程度上是因?yàn)榻M織對(duì)技術(shù)的這種吸納機(jī)制。比如，2008年杭州市成立城區(qū)防汛防臺(tái)指揮部，于全國(guó)首創(chuàng)由城管部門牽頭的一體化組織體系，各項(xiàng)工作機(jī)制、 制度逐步完善，進(jìn)入了難得的“窗口期”——這種體制優(yōu)勢(shì)在其他很多地方的實(shí)踐中并不具備。此時(shí)，同步推進(jìn)城市防汛防臺(tái)應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)，正是對(duì)既定框架的一種適配和強(qiáng)化。該系統(tǒng)建成投入使用后，還建立視頻會(huì)商系統(tǒng)，將作為決策前提的信息資源向各部門管理者及時(shí)遞送，并實(shí)現(xiàn)各級(jí)應(yīng)急預(yù)案、物資儲(chǔ)備、搶險(xiǎn)隊(duì)伍等基礎(chǔ)信息的集中管理，形成立體、高效、精準(zhǔn)的應(yīng)急決策指揮機(jī)制。而且，經(jīng)過十多年的實(shí)踐，各項(xiàng)工作要求越來越符合實(shí)戰(zhàn)實(shí)際，各部門協(xié)同配合越來越默契，治理能力和治理水平實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛越。

杭州案例說明，有力的組織管理和穩(wěn)定的權(quán)力結(jié)構(gòu)是技術(shù)順利進(jìn)入組織內(nèi)部系統(tǒng)的前提，能夠?yàn)榧夹g(shù)充分釋放功能提供保障。此時(shí)，作為技術(shù)的數(shù)據(jù)歸集與作為組織的決策行動(dòng)有著一致性的目標(biāo)，組織對(duì)技術(shù)實(shí)現(xiàn)正向強(qiáng)化，這也成為數(shù)字賦能組織的一種重要途徑。而組織意圖和既定的組織行動(dòng)規(guī)則對(duì)新的技術(shù)規(guī)則和理念的適配程度至關(guān)重要。這種互適是有條件的，需要依賴于管理者對(duì)組織框架的主動(dòng)設(shè)計(jì)，甚至是率先實(shí)施突破性的改造。

2.從單兵推進(jìn)到協(xié)同治理： 技術(shù)對(duì)組織的牽引機(jī)制

整體智治的思維會(huì)在數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的過程中不斷積累形成。而這本質(zhì)上有別于傳統(tǒng)的治理理念，會(huì)對(duì)既定的應(yīng)急管理組織模式形成挑戰(zhàn)。組織行動(dòng)體系盡管存在剛性和路徑依賴，會(huì)限制新技術(shù)應(yīng)用的范圍和程度，但在需求倒逼和組織成員逐漸適應(yīng)新的治理工具與思維的推動(dòng)下，應(yīng)急管理模式創(chuàng)新就會(huì)逐漸涌現(xiàn)，也愈發(fā)揭露出傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系的弊端。當(dāng)治理模式創(chuàng)新與既定組織程序之間產(chǎn)生無法調(diào)和的張力，那么技術(shù)對(duì)組織的牽引力量就會(huì)促使應(yīng)急管理變革迎來質(zhì)的變化。

杭州城區(qū)防汛防臺(tái)工作能夠?qū)崿F(xiàn)從單兵推進(jìn)到協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了技術(shù)對(duì)組織的這種牽引機(jī)制。2008年之前，由于城區(qū)防汛防臺(tái)工作體系尚未建立，各部門均是各自為政，部門間基本沒有溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。每當(dāng)出現(xiàn)重大災(zāi)害，常出現(xiàn)相關(guān)部門組織所有干部上街清理積水、 清理倒伏樹木等狀況，毫無組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，且效率低下、效果欠佳。2008年出臺(tái)杭州城區(qū)防汛防臺(tái)應(yīng)急預(yù)案后，各部門職責(zé)得到明確，且有指揮部統(tǒng)一協(xié)調(diào)，城區(qū)防汛防臺(tái)工作效率和效果得到顯著提升，各部門間不僅有業(yè)務(wù)上的協(xié)作共享，還將防汛防臺(tái)等應(yīng)急搶險(xiǎn)工作內(nèi)容納入長(zhǎng)效管理。城管部門作為城區(qū)防汛防臺(tái)指揮部辦公室牽頭單位，與氣象部門共享了氣象分析、氣象監(jiān)測(cè)和氣象預(yù)測(cè)信息，實(shí)現(xiàn)氣象變化實(shí)時(shí)預(yù)測(cè)和中長(zhǎng)期預(yù)判全過程、全覆蓋；與氣象、 水利部門一并加密建設(shè)網(wǎng)格化雨量和水位監(jiān)測(cè)站；與公安、交通、交警等部門共享2 萬(wàn)余路視頻監(jiān)控，建立道路、橋梁、隧道、河道等重點(diǎn)防范點(diǎn)應(yīng)急處置聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，城管部門內(nèi)部還充分整合環(huán)衛(wèi)保潔、數(shù)字城管信息采集、市政監(jiān)管、河道養(yǎng)護(hù)、城管執(zhí)法、停車收費(fèi)、熱線服務(wù)等7支隊(duì)伍，將防汛防臺(tái)內(nèi)容列入長(zhǎng)效管理工作內(nèi)容。其中，12000 余名環(huán)衛(wèi)工人根據(jù)城區(qū)防指統(tǒng)一指令，第一時(shí)間轉(zhuǎn)入排澇作業(yè)，落實(shí)雨水篦子雜物清理、邊窨井井蓋開啟等措施排除積水。由此，“平戰(zhàn)結(jié)合”的防汛作業(yè)轉(zhuǎn)換機(jī)制得以形成并高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

可見，如若新技術(shù)與既定的組織邏輯不相吻合，此時(shí)新的行動(dòng)方案即便被強(qiáng)制整合到傳統(tǒng)模式中，也需要付出調(diào)適的成本。而杭州案例的一項(xiàng)重要經(jīng)驗(yàn)就在于實(shí)施高效的數(shù)據(jù)共享，由此推動(dòng)了各類決策前提的匯總、 以及決策中樞與執(zhí)行主體之間的有效連接，實(shí)現(xiàn)各類主體分工協(xié)同的流程重塑。進(jìn)一步說，圍繞新的治理理念和目標(biāo)，組織本身也往往必須作出改變，以形成新的資源配置關(guān)系和決策執(zhí)行關(guān)系。這一過程也在為孕育更深層次上的治理模式的結(jié)構(gòu)性重塑提供準(zhǔn)備。

3.從應(yīng)急響應(yīng)到長(zhǎng)效治理： 技術(shù)與組織的共生機(jī)制

如果在技術(shù)與組織的互動(dòng)調(diào)適過程中，創(chuàng)新探索的行動(dòng)未能突破組織的制度瓶頸，那么就可能在原有結(jié)構(gòu)的掣肘之下被削弱，甚至走向消解。進(jìn)一步說，為了調(diào)和新的技術(shù)治理模式與傳統(tǒng)組織規(guī)制之間的矛盾，需要組織的決策者充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，依據(jù)數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用前景與特性，對(duì)治理模式的整體性變革進(jìn)行謀劃設(shè)計(jì)。新的治理模式既要容納新技術(shù)的特異性，又要突破傳統(tǒng)科層組織的結(jié)構(gòu)約束，適應(yīng)危機(jī)狀況下復(fù)雜多元、動(dòng)態(tài)多變的系統(tǒng)環(huán)境。

以前，杭州市城區(qū)的防汛防臺(tái)工作只是一種非常規(guī)性的應(yīng)急搶險(xiǎn)任務(wù)，缺乏先進(jìn)的管理理念、完善的工作體系和一體化的信息管理機(jī)制。自從城區(qū)防汛防臺(tái)工作體系建成，特別是建立數(shù)字化的城區(qū)防汛指揮系統(tǒng)以后，不僅杭州市城區(qū)的防汛防臺(tái)工作得到了技術(shù)升級(jí)，而且城市應(yīng)急管理理念和整體治理體系也得到迭代更新。十余年來，憑借指揮系統(tǒng)積累的“第一手”數(shù)據(jù)，相關(guān)部門調(diào)整規(guī)劃、制定工程方案、修訂管養(yǎng)計(jì)劃，通過拓寬道路箱涵、河道橋洞，開展河道整治、清淤疏浚，改造易低洼積水區(qū)域排水管道，新建雨水泵站，制定低洼積水“一點(diǎn)一方案”等工程措施，杭州市主城區(qū)內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域的城市河道防洪標(biāo)準(zhǔn)提升至二十年一遇，局部區(qū)域排澇標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到三年一遇。在滿足防汛防臺(tái)工作需求的同時(shí)，該系統(tǒng)目前還承擔(dān)著杭州城區(qū)抗雪防凍指揮決策、 城市日常運(yùn)行監(jiān)測(cè)等常規(guī)任務(wù)，并在G20 杭州峰會(huì)城市運(yùn)行保障、全國(guó)文明城市創(chuàng)建、 國(guó)家衛(wèi)生城市復(fù)核等工作中發(fā)揮了積極作用。

可以說，杭州案例正是很好地利用了數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用前景與特性，并適時(shí)地推動(dòng)組織重塑，促進(jìn)技術(shù)與組織的良性共生，才實(shí)現(xiàn)了從應(yīng)急響應(yīng)到長(zhǎng)效治理的迭代。在這一過程中，技術(shù)與組織已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)相互依賴、深度融合的階段。若要繼續(xù)突破創(chuàng)新的界限，就不得不超越傳統(tǒng)的理念與邊界，在技術(shù)和組織的相互解制?、雙向賦能下實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。

四、討論與結(jié)論

本文構(gòu)建了一個(gè)應(yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的三維分析框架，試圖解釋技術(shù)、組織與治理之間的作用關(guān)系和機(jī)制，尤其是數(shù)字技術(shù)與組織管理之間的互適關(guān)系，以彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足。通過杭州城區(qū)防汛防臺(tái)體系數(shù)字化轉(zhuǎn)型案例的歷史考察，本文發(fā)現(xiàn)，技術(shù)與組織之間憑借吸納機(jī)制、牽引機(jī)制和共生機(jī)制，呈現(xiàn)為一種雙向賦能的關(guān)系，有效推動(dòng)杭州城區(qū)防汛防臺(tái)工作體系的整體智治和持續(xù)迭代升級(jí)。值得注意的是，這實(shí)際是一個(gè)螺旋爬升而非直線上升的過程，揭示了地方應(yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)路徑和條件。

當(dāng)前，應(yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型正處于加快發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。特別是在智慧城市、數(shù)字中國(guó)建設(shè)已成為主動(dòng)適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，成為城市發(fā)展新理念和新模式的形勢(shì)下，加快城市應(yīng)急管理創(chuàng)新，提高應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力意義重大。治理者必須更積極地依靠數(shù)字技術(shù)的支撐和組織體系的變革，加快推動(dòng)城市應(yīng)急管理乃至整個(gè)城市治理體系加速?gòu)男畔⒒街悄芑?再到智慧化的發(fā)展，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的安全新需求。基于理論和案例的探討，本文進(jìn)一步認(rèn)為，重塑決策執(zhí)行體系、 建構(gòu)雙向賦能機(jī)制和實(shí)施分類分層方案既是研究的重點(diǎn)，也應(yīng)成為必要的路徑選擇。

（一）重塑決策執(zhí)行體系

當(dāng)前很多文獻(xiàn)是從協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)協(xié)同的角度來分析討論數(shù)字化改革對(duì)組織管理創(chuàng)新、 制度建設(shè)的影響。甚至很多地方實(shí)踐中將數(shù)字化僅當(dāng)成信息采集、查詢的工具，雖然一定程度上對(duì)決策提供了支持，但在決策的智慧提升、分解執(zhí)行和監(jiān)控監(jiān)督方面作用甚微。而杭州的實(shí)踐通過大數(shù)據(jù)、平臺(tái)化與線下指揮體系、資源力量的相輔相成，使得應(yīng)急管理的決策從感性變?yōu)槔硇?，面?duì)各種突發(fā)狀況均能及時(shí)作出精準(zhǔn)調(diào)整，并且統(tǒng)合各類應(yīng)急資源和要素，形成了協(xié)同高效、閉環(huán)管理的流程。這種創(chuàng)新和改革甚至已經(jīng)超越理論上“連接”“協(xié)同”的層次，在重塑決策權(quán)分配、優(yōu)化決策前提供給和改進(jìn)執(zhí)行過程上產(chǎn)生了系統(tǒng)性、根本性影響，對(duì)提升應(yīng)急管理水平產(chǎn)生了非常顯著的作用。

因此，本研究支持了一些學(xué)者所提出的從傳統(tǒng)的“議調(diào)應(yīng)急”向“智調(diào)應(yīng)急”轉(zhuǎn)變的演進(jìn)趨勢(shì)?。同時(shí)，本文也發(fā)現(xiàn)，重塑應(yīng)急決策執(zhí)行體系是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理整體智治和持續(xù)迭代升級(jí)的核心內(nèi)容，這關(guān)乎技術(shù)與組織互適融合的關(guān)鍵行動(dòng)和場(chǎng)域，展示了“智調(diào)應(yīng)急”得以可能的現(xiàn)實(shí)條件。進(jìn)一步說，既要改進(jìn)協(xié)調(diào)，更要重塑整個(gè)決策執(zhí)行體系，從理論上重新梳理組織運(yùn)行和管理過程的內(nèi)在邏輯，分析數(shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)應(yīng)急管理中決策、指揮、執(zhí)行、 協(xié)調(diào)和監(jiān)督等環(huán)節(jié)的影響及如何重塑它們之間的關(guān)系，回應(yīng)當(dāng)前在各環(huán)節(jié)數(shù)字化轉(zhuǎn)型尤其是一體推進(jìn)、 銜接融合方面所面臨的理論與實(shí)踐挑戰(zhàn)。

（二）建構(gòu)雙向賦能機(jī)制

當(dāng)前一個(gè)普遍存在的觀點(diǎn)是將技術(shù)作為組織和治理體系建設(shè)的外生變量和工具，認(rèn)為“無論何種技術(shù)創(chuàng)新都只能影響組織運(yùn)行的具體流程，組織運(yùn)行的方向還是由治理結(jié)構(gòu)決定”?。事實(shí)上，這類觀點(diǎn)的缺陷在于并未理清技術(shù)作為一種行為規(guī)制的制度屬性，以及技術(shù)與組織和制度之間融合互適的可能條件。案例分析的結(jié)果表明，我們不僅僅要從技術(shù)賦能的意義上認(rèn)識(shí)當(dāng)前的數(shù)字化改革，更需要從雙向賦能的意義上重新理解技術(shù)與組織的關(guān)系及其對(duì)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理整體智治的價(jià)值。而且，改革可能必須經(jīng)歷一個(gè)漸進(jìn)的螺旋迭代的過程（如圖4）。

圖4 技術(shù)與組織雙向賦能下的螺旋迭代途徑

在杭州案例中，建設(shè)應(yīng)急指揮決策系統(tǒng)為開展應(yīng)急管理搭建了全新的平臺(tái)，治理應(yīng)用實(shí)踐又反哺數(shù)字平臺(tái)迭代升級(jí)，同時(shí)更多適應(yīng)數(shù)字化管理體系的應(yīng)用得到開發(fā)、實(shí)踐及推廣，如此循環(huán)往復(fù)、螺旋上升。由此看來，應(yīng)急管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型并非是一個(gè)簡(jiǎn)單的技術(shù)應(yīng)用問題，而是要為技術(shù)和組織搭建互賴共生的系統(tǒng)性機(jī)制。這種觀點(diǎn)為解釋數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了一個(gè)相對(duì)新穎的視角，啟發(fā)我們不但需要對(duì)片面強(qiáng)調(diào)技術(shù)賦能的論斷保持警惕，而且要對(duì)當(dāng)前存在的數(shù)字化改革“重投入、輕成效”的失衡現(xiàn)象進(jìn)行矯治。比如，在地方應(yīng)急管理改革實(shí)踐中，普遍使用“一張圖”等新技術(shù)手段，甚至存在盲目推崇的傾向。而本文認(rèn)為，權(quán)力結(jié)構(gòu)、 資源配置和體制機(jī)制的重塑確實(shí)有利于更好地釋放數(shù)字技術(shù)的作用，但必須立足于組織管理和治理場(chǎng)景的需求，深刻把握技術(shù)應(yīng)用和組織成長(zhǎng)的各自特性，尤其要抓住各個(gè)發(fā)展階段的矛盾，因應(yīng)施策。其中，對(duì)組織和制度變革方面的投入成本或許因觸碰“權(quán)”和“利”的關(guān)系而變得更加高昂，但卻是為建立一套真正“成熟定型管用”的治理模式、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的必要過程。

（三）實(shí)施分層分類方案

應(yīng)急管理的整體智治體系建構(gòu)是一個(gè)涉及多層次、多領(lǐng)域的復(fù)雜問題，在實(shí)踐當(dāng)中可能并不是一個(gè)單一直線上升的過程。杭州的實(shí)踐探索表明，數(shù)字化的應(yīng)用平臺(tái)為解決應(yīng)急管理等復(fù)雜交錯(cuò)、時(shí)效性要求高的管理工作提供了技術(shù)上的保證和實(shí)操上的可能，但要統(tǒng)籌考慮到各種管理邊界以及處理好管理對(duì)象方方面面的要求，還需要理清不同的層級(jí)、地區(qū)、領(lǐng)域，對(duì)應(yīng)不同的需求和問題設(shè)置適當(dāng)?shù)穆毮芏ㄎ?，分配和整合相?yīng)的資源、要素。從發(fā)展的程度來看，這些地方的探索或許與智慧治理的目標(biāo)還有不小的距離。這就意味著，方案設(shè)計(jì)和改革實(shí)踐都不能完全一刀切，而是需要分類分層推進(jìn)。

更何況，當(dāng)前很多地方探索和理論討論存在過度“拔高”數(shù)字化改革實(shí)際作用的現(xiàn)象，而根據(jù)實(shí)際情況和改革的一般規(guī)律，不可“鐵板一塊”地推進(jìn)，更不可期望都能立即實(shí)現(xiàn)智慧治理，將傳統(tǒng)的線下模式簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)成線上模式的思維邏輯也不可取。反之，分類分層地有序推進(jìn)能夠更好地發(fā)揮“夯基壘臺(tái)、積厚成勢(shì)”的作用，釋放數(shù)字化改革的溢出效應(yīng)，更好地惠及應(yīng)急管理體系各個(gè)方面，乃至推動(dòng)整個(gè)城市治理體系的改革創(chuàng)新。在接下去的研究中，有必要進(jìn)一步討論當(dāng)前存在的地方改革模式的競(jìng)爭(zhēng)和共存問題，反思改革推進(jìn)機(jī)制的弊端和障礙，推動(dòng)評(píng)價(jià)體系和配套政策的科學(xué)化、精細(xì)化。

注釋：

①?gòu)堝P、李政華：《中國(guó)特色應(yīng)急管理制度體系構(gòu)建:現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、 存在問題與發(fā)展策略》，《管理世界》2022年第1期。朱正威、吳佳：《新時(shí)代中國(guó)應(yīng)急管理：變革、挑戰(zhàn)與研究議程》，《公共管理與政策評(píng)論》2019年第4 期。

②中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)：《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月21日。

③張偉東、高智杰、王超賢：《應(yīng)急管理體系數(shù)字化轉(zhuǎn)型的技術(shù)框架和政策路徑》，《中國(guó)工程科學(xué)》2021年第4期。

④薛瀾：《推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化》，《公共管理評(píng)論》2019年第3 期。

⑤容志、 陳志宇：《加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)》，《中國(guó)社區(qū)報(bào)》2022年2月22日。

⑥張海波：《中國(guó)第四代應(yīng)急管理體系：邏輯與框架》，《中國(guó)行政管理》2022年第4 期。

⑦李瑞昌、侯曉菁：《“智調(diào)應(yīng)急”替代還是補(bǔ)充了“議調(diào)應(yīng)急”——技術(shù)治理中協(xié)調(diào)創(chuàng)新》，《中國(guó)行政管理》2021年第3 期。郁建興、陳韶暉：《從技術(shù)賦能到系統(tǒng)重塑：數(shù)字時(shí)代的應(yīng)急管理體制機(jī)制創(chuàng)新》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2022年第5 期。

⑧胡重明：《“政府即平臺(tái)”是可能的嗎?——一個(gè)協(xié)同治理數(shù)字化實(shí)踐的案例研究》 ，《治理研究》2020年第3期。

⑨郁建興、陳韶暉：《從技術(shù)賦能到系統(tǒng)重塑：數(shù)字時(shí)代的應(yīng)急管理體制機(jī)制創(chuàng)新》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2022年第5 期。

⑩胡重明：《“政府即平臺(tái)”是可能的嗎?——一個(gè)協(xié)同治理數(shù)字化實(shí)踐的案例研究》 ，《治理研究》2020年第3期。

?[美]赫伯特·A.西蒙：《管理行為》，詹正茂譯，機(jī)械工業(yè)出版社2019年版，第292 頁(yè)。

?賴先進(jìn)：《應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)的多重向度》，《中國(guó)應(yīng)急管理科學(xué)》2020年第10 期。

?2019年因機(jī)構(gòu)改革，部門職責(zé)調(diào)整，《杭州市城區(qū)防汛防臺(tái)應(yīng)急預(yù)案》被廢止，原設(shè)在城管部門的“城區(qū)防汛防臺(tái)指揮部”職責(zé)撤銷，在應(yīng)急管理部門新設(shè)“杭州市防汛防臺(tái)抗旱指揮部”，統(tǒng)一負(fù)責(zé)組織指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督查指導(dǎo)全市防汛防臺(tái)抗旱和搶險(xiǎn)救災(zāi)工作，進(jìn)一步促使城市應(yīng)急管理體系的一體化建設(shè)。為了有效控制新體制因素與多重政策變遷的疊加影響對(duì)研究的干擾，本文主要聚焦于2008年至2018年這十年間發(fā)生的現(xiàn)象。

?胡重明：《社會(huì)治理中的技術(shù)、權(quán)力與組織變遷——以浙江為例》，《求實(shí)》2020年第1 期。

?李瑞昌、侯曉菁：《“智調(diào)應(yīng)急”替代還是補(bǔ)充了“議調(diào)應(yīng)急”——技術(shù)治理中協(xié)調(diào)創(chuàng)新》，《中國(guó)行政管理》2021年第3 期。

?郁建興、陳韶暉：《從技術(shù)賦能到系統(tǒng)重塑：數(shù)字時(shí)代的應(yīng)急管理體制機(jī)制創(chuàng)新》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2022年第5 期。