行政領(lǐng)域環(huán)境保護禁止令現(xiàn)存問題及分析

文｜吳靜茹

環(huán)境保護禁止令將環(huán)境保護從事后救濟轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A防，是司法機關(guān)以環(huán)境保護為主要旨向，以“令”的形式禁止特定主體從事某種活動的司法措施。2010年云南省昆明市法院首創(chuàng)環(huán)境保護禁止令，允許申請人向法院申請禁止令，及時制止被申請人危害、污染、破壞環(huán)境的行為。2021年6月1日，深圳市首個地方性法規(guī)《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》中明確規(guī)定了環(huán)境保護禁止令。

從司法實踐到地方性法規(guī)，環(huán)境保護禁止令制度逐漸進入大眾視野，活躍于環(huán)境保護實踐和理論研究當中。環(huán)境損害包括物理損害和化學損害，物理損害較易恢復原狀，但化學性、放射性、有毒有害物質(zhì)卻可能給環(huán)境帶來不可逆的損害，并且由于環(huán)境要素往往牽一發(fā)而動全身，某一要素的損害可能會給整體生態(tài)環(huán)境帶來難以估量的影響。面對正在發(fā)生的、不立即制止將對環(huán)境造成難以恢復的損害的違法行為，受困于相關(guān)生態(tài)環(huán)境部門行政強制執(zhí)行權(quán)的缺失和法庭審理的時間成本，往往在司法判決生效前，永久性的難以彌補的環(huán)境損害已經(jīng)發(fā)生。而行政非訴執(zhí)行中的環(huán)境保護禁止令則能有效解決這一難題，助力沒有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)落實環(huán)保責任，有效制止破壞生態(tài)環(huán)境行為的發(fā)生。

作為行政強制執(zhí)行的環(huán)境保護禁止令

根據(jù)全國各地法院相關(guān)試行文件規(guī)定，行政領(lǐng)域中的環(huán)境保護禁止令類似于行政非訴執(zhí)行中的強制執(zhí)行。例如，河南濮陽市在兩級法院中實施的《環(huán)境保護禁止令實施辦法》中認為，“依法負有環(huán)境保護管理職責、無行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)針對全市范圍內(nèi)正在發(fā)生、不立即制止將產(chǎn)生嚴重后果，而且將影響社會公共利益的環(huán)境違法行為，可向人民法院申請環(huán)境保護禁止令。人民法院經(jīng)審查符合相關(guān)法律、法規(guī)以及該辦法規(guī)定的，將做出環(huán)境保護禁止令，責令被申請人立即停止環(huán)境違法行為”。重慶市渝北區(qū)法院在該院制定的《環(huán)境保護禁止令實施辦法》中也作出了類似規(guī)定。

從實踐來看，我國行政領(lǐng)域中的環(huán)境保護禁止令通常是指，地方生態(tài)環(huán)境部門在依法查處污染環(huán)境、破壞生態(tài)資源案件時，對違法行為人做出責令停止環(huán)境違法行為的通知或行政處罰決定后，行為人仍然繼續(xù)實施違法行為的，地方生態(tài)環(huán)境部門可以申請人民法院對行為人做出環(huán)境保護禁止令，責令其停止實施違法行為。環(huán)境保護禁止令使得負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責但沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的環(huán)保機關(guān)能夠及時向法院申請司法保護，防止環(huán)境損害的進一步擴大。無疑，禁止令的實施可以大大加強環(huán)境保護力度。

根據(jù)中國裁判文書網(wǎng)數(shù)據(jù)庫，截至2022年4月14日，共搜集到52份關(guān)于環(huán)境保護禁止令的非訴執(zhí)行行政審查裁定書。從52份裁定書來看，重慶市萬州區(qū)、河南省登封市、河南省鄢陵縣等多地人民法院已實際執(zhí)行環(huán)境保護禁止令。例如，在《濮陽縣環(huán)境保護局、濮陽縣興豐源豆制品有限公司非訴執(zhí)行審查行政裁定書》中，濮陽縣環(huán)境保護局因違法行為人未安裝廢氣自動監(jiān)控設(shè)施而發(fā)出了責令限期改正的決定，責令行為人立即停止生產(chǎn)、進行整改。但行為人并未停止生產(chǎn)，繼續(xù)實施破壞環(huán)境的行為，因而濮陽縣環(huán)境保護局向法院申請了環(huán)境保護禁止令，濮陽縣法院裁定準予執(zhí)行縣環(huán)保局的申請，并提出不依照本裁定執(zhí)行，法院將采取強制措施。再如，在《萬州區(qū)環(huán)境保護局與重慶市萬州區(qū)妍希農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司其他非訴執(zhí)行審查準許執(zhí)行行政裁定書》中，違法行為人在環(huán)保設(shè)施未建成的情況下，主體工程就已投入生產(chǎn)，對環(huán)境造成了不良影響。萬州區(qū)環(huán)保局責令行為人立即停止生產(chǎn)，但行為人繼續(xù)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，因而萬州區(qū)環(huán)保局向法院申請環(huán)境保護禁止令，法院裁定準予執(zhí)行區(qū)環(huán)保局申請的環(huán)境保護禁止令，行為人應立即停止生產(chǎn)。

環(huán)境保護禁止令實施中的法理問題

可能造成行政相對人程序性權(quán)利的克減

環(huán)境保護禁止令可能在一定程度上克減行政相對人的程序性權(quán)利。從搜集到的裁定書來看，法院裁定書中環(huán)保機關(guān)申請環(huán)境保護禁止令的法條依據(jù)大部分為《行政訴訟法》第97條：“公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行?！痹摋l是《行政訴訟法》中關(guān)于強制執(zhí)行的規(guī)定，但實踐中行政機關(guān)向法院申請的環(huán)境保護禁止令，并非嚴格依照該規(guī)定做出，通常情況下，環(huán)境保護禁止令的申請時間會早于行政強制執(zhí)行，申請時間提前的直接目的在于解決環(huán)境執(zhí)法中的“時間空檔期”問題。根據(jù) 《行政強制法》第53條的規(guī)定，無強制執(zhí)行權(quán)的環(huán)保機關(guān)，只能在行政相對人的起訴期限屆滿后才能向法院申請強制執(zhí)行。而根據(jù) 《行政訴訟法》第46條的規(guī)定，行政相對人的起訴期限為“自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出”，也就是說在這六個月內(nèi)，行政決定尚不具備強制執(zhí)行力，行政機關(guān)不能向法院申請強制執(zhí)行，而危害環(huán)境的行為卻有可能一直持續(xù)，在客觀上形成了環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)管時間空檔，環(huán)境保護禁止令就是允許行政機關(guān)在這段“時間空檔期”內(nèi)向法院提出禁令申請，從而盡早制止危害環(huán)境行為，防止環(huán)境遭受不可逆的損害。但由于法定的起訴期限并未屆滿，相對人的權(quán)利義務(wù)仍處于不確定狀態(tài)，可能存在行政決定因被相對人起訴而被撤銷的情形，因而此種具有預先性強制執(zhí)行的環(huán)境保護禁止令可能造成行政相對人程序性權(quán)利的克減。為了及時防止環(huán)境損害，能否以克減行政相對人的程序性權(quán)利為條件，有待商榷。

司法權(quán)提前介入行政權(quán)的正當性存疑

行政權(quán)與司法權(quán)的合理配置是環(huán)境保護的制度保障。一般而言，司法權(quán)會基于自身裁量權(quán)的立場，給予行政權(quán)專業(yè)性的足夠尊重，在行政權(quán)的行使即可妥善解決問題的情況下，司法權(quán)應當保持克制。司法權(quán)往往是在行政機關(guān)行使職權(quán)不力時環(huán)境保護的最后一道屏障。而法院依環(huán)保機關(guān)的申請裁定實施環(huán)境保護禁止令，實際上是司法權(quán)在行政關(guān)系中的提前介入，是否會對司法權(quán)與行政權(quán)之間的制衡關(guān)系形成不利影響存有疑問。盡管環(huán)境保護禁止令的適用被認為是司法與行政聯(lián)動的體現(xiàn)，可以在緊迫情形下，防止難以挽回的環(huán)境損害，但同時，司法權(quán)作為行政權(quán)的監(jiān)督者，是否應與行政權(quán)保持必要的“距離”，司法權(quán)提早介入行政權(quán)的正當性仍有待論證。

環(huán)保實質(zhì)正義優(yōu)先于形式程序正義

環(huán)境保護的實質(zhì)正義應當優(yōu)先于當事人訴訟權(quán)利中的形式程序正義。行政相對人的程序性權(quán)利值得保護，但若一味強調(diào)程序性權(quán)利而放縱行政相對人肆意實施違法行為，破壞生態(tài)環(huán)境，則無異于片面追求形式正義，而忽略了環(huán)境保護的實體正義。

一方面，環(huán)境是人類生存、繁衍的物質(zhì)場所，損害環(huán)境不僅會影響人類身體健康，而且會對生產(chǎn)活動、生活質(zhì)量乃至社會經(jīng)濟發(fā)展等各個方面產(chǎn)生嚴重影響。保護環(huán)境，實現(xiàn)人與自然、人與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展已成為全人類的共識。自20 世紀以來，環(huán)境權(quán)作為一種新興權(quán)利引發(fā)全球關(guān)注，并逐漸得到了法律上的認可。

環(huán)境權(quán)以公民享有良好環(huán)境為核心內(nèi)容，同時，環(huán)境權(quán)也意味著公民的環(huán)境權(quán)利必須能夠獲得相應救濟，無救濟即無權(quán)利。傳統(tǒng)救濟往往只是對已經(jīng)發(fā)生損害的環(huán)境進行修復和賠償，卻沒有關(guān)注到部分環(huán)境損害的不可修復性。環(huán)境損害的永久性決定了對環(huán)境問題的治理，應從填補型救濟轉(zhuǎn)向預防型救濟。若在環(huán)境損害案件中，堅持以最終的訴訟結(jié)果作為執(zhí)行依據(jù)，則可能錯失治理環(huán)境問題的良機?！斑t到的正義非正義”，司法要實現(xiàn)的公平正義，應該是及時的、現(xiàn)實的正義。況且，環(huán)境問題還具有附加性、融合性等特征，如果不及時治理好現(xiàn)存問題，阻斷現(xiàn)存問題與其他問題發(fā)生連鎖反應的可能，就有可能造成現(xiàn)存問題與新產(chǎn)生的環(huán)境問題一起發(fā)酵，環(huán)境問題的復雜性與治理難度將加重。允許環(huán)保機關(guān)提前申請環(huán)境保護禁止令，正是預防環(huán)境損害、及時治理環(huán)境問題、保障公民環(huán)境權(quán)利的應然選擇。

另一方面，司法對當事人程序權(quán)利的限制必定是審慎而嚴謹?shù)?，是在環(huán)境實體利益大于當事人程序性利益下的慎重選擇。各地法院在準予環(huán)保機關(guān)申請的環(huán)境保護禁止令時，考慮到這種禁令的適用對行政相對人程序性權(quán)利帶來的不利影響，往往會非常慎重，并在適用情形上加以限制，通常要求不立即制止環(huán)境違法行為，將產(chǎn)生嚴重后果影響社會公共利益的情況下才準予執(zhí)行。例如，重慶萬州區(qū)法院在該院出臺的《環(huán)境保護禁止令的意見》中將適用情形規(guī)定為“環(huán)境污染行為持續(xù)存在，生態(tài)環(huán)境可能遭受不可挽回的損失；對周邊公民的生命健康造成威脅；造成較大影響，人民群眾反映強烈；給其他人的合法權(quán)益造成不可彌補損失”四種情形。

環(huán)保禁令符合行政權(quán)與司法權(quán)的動態(tài)平衡規(guī)律

西方國家從“夜警社會”到福利國家再到風險社會，行政權(quán)逐漸擴張，從消極行政發(fā)展到積極行政，行政權(quán)越來越傾向于主動干預，不僅要推動國家經(jīng)濟發(fā)展，還要注重對社會利益的平衡與調(diào)節(jié)，并且越來越傾向于后者。而司法權(quán)通常能夠根據(jù)行政權(quán)發(fā)展的動態(tài)作出調(diào)整，在司法能動主義與司法克制主義之間切換，與行政權(quán)相互配合，并促使行政權(quán)在法治范圍內(nèi)運行。行政權(quán)與司法權(quán)以兩個原則為中心，建立起了動態(tài)平衡關(guān)系。一方面，行政權(quán)與司法權(quán)應當相互尊重專長。現(xiàn)代行政問題日益復雜，許多專業(yè)性、技術(shù)性較強的問題，法院無法知悉，而法院在法律適用與解釋上具有行政機關(guān)無可比擬的優(yōu)越性。因此，司法權(quán)對行政權(quán)的滲透究竟可以達成何種深度，應當取決于各自的專長。另一方面，行政權(quán)應當具有優(yōu)先性。行政范圍內(nèi)的任何事項，都應當先由行政機關(guān)根據(jù)自身職權(quán)行使，只有當行政機關(guān)履職存在法律錯誤或怠于履職甚至是不履行職責時，司法機關(guān)才可以通過訴訟程序介入，監(jiān)督行政權(quán)力，糾正行政機關(guān)的違法行為。司法機關(guān)原則上不能越過行政機關(guān)介入公共事務(wù)，不能逾越、取代行政機關(guān)直接做出相關(guān)決定。

長期以來，對行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系，一是強調(diào)二者之間在權(quán)力性質(zhì)上的根本區(qū)別，即行政權(quán)是管理權(quán)，而司法權(quán)是判斷權(quán)。管理權(quán)區(qū)別于判斷權(quán)，不能相互混淆。二是由于二者存在差異，應當根據(jù)職能定位，堅持司法對行政的監(jiān)督功能，逐步構(gòu)建起對公民遭受行政權(quán)侵害的完備司法救濟體系。隨著社會的進步與發(fā)展，公共事務(wù)日趨增多、愈加復雜，社會風險日益提升，公眾對于司法權(quán)的期待日益增長，希望司法能夠發(fā)揮更多的實際運行效果。在此背景下，行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論逐漸突破了傳統(tǒng)認知的限制，“能動司法”概念逐漸興起?！澳軇铀痉ā钡暮诵哪繕嗽谟谝笏痉C關(guān)在法律效果之外，還應追求社會效果，實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。能動司法的理論基礎(chǔ)在于承認司法權(quán)的本質(zhì)屬性除具有法律性之外，還具有政治性與人民性。因此，司法權(quán)除了要發(fā)揮傳統(tǒng)的司法公正屬性，維護公平正義，還應當配合國家整體規(guī)劃與政治發(fā)展大局，主動參與落實國家大政方針和各項政策，并以群眾的意愿和利益為導向，使司法更具民主性。

環(huán)境保護禁止令在行政非訴執(zhí)行案件中的適用，是當前整體環(huán)境下強調(diào)司法權(quán)政治性，要求司法權(quán)參與社會治理，從克制司法向能動司法轉(zhuǎn)變的縮影與具體表現(xiàn)之一。行政非訴執(zhí)行領(lǐng)域的環(huán)境保護禁止令，既尊重了行政機關(guān)的專業(yè)性，仍由其行使對于環(huán)保案件的首次判斷權(quán)，又方便了沒有行政強制執(zhí)行權(quán)卻負有環(huán)境保護職責的行政機關(guān)及時行使行政職權(quán)，保護生態(tài)環(huán)境。法院在審查行政機關(guān)申請的環(huán)境保護禁止令時，會審慎審查行政機關(guān)提供的材料，根據(jù)“不立即停止違法行為將對環(huán)境造成不可恢復的損害并影響公共利益的原則”，謹慎作出裁決。因此，行政非訴領(lǐng)域的環(huán)境保護禁止令符合行政權(quán)與司法權(quán)運行的基本規(guī)律，既互相尊重專長，又充分尊重行政權(quán)的優(yōu)先性，司法權(quán)提早介入行政權(quán)具有正當性。

結(jié)語

實施環(huán)境保護禁止令有利于及時制止環(huán)境違法行為，避免造成永久性的環(huán)境損害，是一項預防環(huán)境損害，為環(huán)境執(zhí)法提供有效司法保障的重要舉措。這項制度的推行對于負有環(huán)境保護職責但又沒有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)來說，具有重要意義。自行政公益訴訟制度實施以來，一些行政機關(guān)因為沒有落實好“責令改正違法通知書”或“行政處罰決定書”中關(guān)于要求相對人修復環(huán)境的決定，而被檢察機關(guān)以行政公益訴訟的形式訴上法庭。但實際上，環(huán)保機關(guān)沒有行政強制執(zhí)行權(quán)，即使申請法院強制執(zhí)行，法院也會認為環(huán)保機關(guān)作出的處罰種類屬于《行政強制法》第50條規(guī)定的代履行范圍，不屬于法院強制執(zhí)行的處罰種類，應由作出處罰決定的行政機關(guān)代履行。環(huán)境保護禁止令則可以很好地解決這個問題，助力環(huán)境執(zhí)法實踐的順利開展。盡管目前仍處于探索階段，也存在可能影響行政相對人程序性權(quán)利以及司法權(quán)提早介入行政權(quán)的正當性問題，但一項新制度的實施總要經(jīng)過時間的檢驗。我們有理由相信，隨著對行政領(lǐng)域環(huán)境保護禁止令的理論探索與制度構(gòu)建的進一步加深與完善，行政權(quán)與司法權(quán)將互為補充，共同為保護我國的生態(tài)環(huán)境提供制度保障。