推動全民樹立“環(huán)境有價、損害擔責”的法治意識

本刊記者｜聿木

近日，經(jīng)中央全面深化改革委員會審議通過，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合最高人民法院、最高人民檢察院以及科技部、公安部等多個部門聯(lián)合印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負責人指出，建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的有效手段，將有力助推“環(huán)境有價、損害擔責”的法治意識落地生根。

而隨著《規(guī)定》的發(fā)布實施，開展多年的生態(tài)環(huán)境損害賠償改革成果將得到進一步鞏固，同時，生態(tài)環(huán)境損害賠償工作制度保障更加健全。

全國共辦理逾7600件生態(tài)環(huán)境損害賠償案件

2015年，中辦、國辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，在吉林等7個?。ㄊ校╅_展試點。經(jīng)過兩年試點探索后，2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），提出自2018年起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度；到2020年，力爭在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建責任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標準司司長別濤指出，實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是國家推出的一項重大改革。他透露，截至2021年11月底，全國各地共辦理了7600余件生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，涉及的賠償金額超過90億元，一批受損的生態(tài)環(huán)境得到治理和修復(fù)。

據(jù)介紹，逾7600件生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，包括一些影響非常惡劣、社會關(guān)注度非常高的案件。例如，騰格里沙漠污染案件、祁連山青海境內(nèi)木里煤礦非法開采破壞生態(tài)案件等。

“誰損害了生態(tài)環(huán)境誰必須‘買單’”，可以說這是國家推出生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的核心所在。別濤說，為使這項改革取得實效，在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)方面，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合最高人民法院、最高人民檢察院以及司法部等國務(wù)院相關(guān)職能部門，積極推動國家和地方立法，規(guī)范訴訟規(guī)則，完善技術(shù)規(guī)范和賠償資金的使用管理途徑，為生態(tài)環(huán)境損害賠償立法奠定了實踐基礎(chǔ)。

別濤表示，已經(jīng)實施的《民法典》《長江保護法》《森林法》《土壤污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等多部法律，都規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢熑螜C制?！疤貏e是《民法典》還有專門規(guī)定?！眲e濤透露，對于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，黨內(nèi)法規(guī)也有規(guī)定。其中，2019年，中央制定發(fā)布實施的《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》就是其中之一?！爸醒肷鷳B(tài)環(huán)保督察特別是第二輪督察以來，公布了相關(guān)典型案件。”別濤說，這些典型案件中，對發(fā)生了生態(tài)環(huán)境損害后果的，生態(tài)環(huán)境的賠償、磋商和訴訟都是同步跟進的。

因污染騰格里沙漠美利紙業(yè)被索賠近兩億元

寧夏美利紙業(yè)集團環(huán)保節(jié)能有限公司（以下簡稱“美利紙業(yè)”）污染騰格里沙漠生態(tài)環(huán)境損害賠償案最終以美利紙業(yè)賠償1.98億元結(jié)案。生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負責人指出，這起案件是全國首起通過跨省聯(lián)合磋商并獲司法確認的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件。

2003年8月至2007年6月，美利紙業(yè)違法傾倒造紙產(chǎn)生的黑色黏稠狀廢物，造成騰格里沙漠內(nèi)蒙古、寧夏交界區(qū)域14個地塊的土壤、地下水和植被受損。經(jīng)鑒定評估，生態(tài)環(huán)境損害賠償數(shù)額為1.98億元。

據(jù)生態(tài)環(huán)境部相關(guān)負責人介紹，這一污染案件發(fā)生后，通過探索“一次簽約、分段實施”的方式，2020年12月，寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市政府、內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善盟行政公署與美利紙業(yè)達成賠償協(xié)議，同時，三方一致同意，賠償工作分兩個階段實施，即第一階段支出費用4423萬元，用于開展污染狀況調(diào)查以及污染清理實施工程；第二階段開展補償性恢復(fù)、地下水監(jiān)測、污染地塊風險管控、林區(qū)管護、生態(tài)環(huán)境效益評估等工作，并以開展補償性恢復(fù)荒漠和以林地生態(tài)效益抵扣兩種方式，賠償生態(tài)資源期間服務(wù)功能損失1.54 億元。

“在案件處理過程中，中衛(wèi)、阿拉善兩地政府有效分工協(xié)作，保障磋商順利推進。案件首次以生態(tài)效益抵扣損害，創(chuàng)新了生態(tài)環(huán)境損害賠償途徑。” 生態(tài)環(huán)境部這位負責人表示，這一案件歷經(jīng)應(yīng)急處置、損害調(diào)查、鑒定評估、多輪磋商、簽訂賠償協(xié)議和司法確認，索賠工作程序規(guī)范，法律程序完整。同時，中衛(wèi)、阿拉善兩地政府與美利紙業(yè)三方共同委托開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估，提高調(diào)查評估效率。

生態(tài)環(huán)境損害賠償寫入《民法典》

2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議表決通過了《民法典》?！睹穹ǖ洹穼Ｕ乱?guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償責任，明確國家規(guī)定的機關(guān)和法律允許的組織可以享有生態(tài)環(huán)境損害的索賠權(quán)。根據(jù)這一規(guī)定，有關(guān)行政部門和檢察院、合法組織可以對因污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為所導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境遭受損害的情形提出索賠。此外，《民法典》侵權(quán)責任編還對生態(tài)環(huán)境賠償?shù)男问胶头秶龀隽信e規(guī)定，從實體法層面確定了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆芍贫?，這是立法的一大創(chuàng)新。

據(jù)介紹，《民法典》第1234條、1235條是關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊?guī)定，其對生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶o予明確，范圍包括生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失，生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失，生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估等費用，清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費用，防止損害發(fā)生和擴大所支出的合理費用等。

“實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，客觀效果就是，企業(yè)因為環(huán)境違法造成環(huán)境污染或者生態(tài)損害，受到行政處罰乃至刑事制裁之后，仍然需要承擔民事責任。這種責任既可能是修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，也可能是支付賠償金額?！眲e濤指出，這種責任正是以往環(huán)境違法者大多未能承擔的責任。

別濤表示，通過引入生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)則，可以促使環(huán)境違法者承擔環(huán)境損害的全部成本，支付生態(tài)修復(fù)的全部費用。這有利于避免少數(shù)企業(yè)通過非法排放、傾倒而減少治污成本的情況出現(xiàn)，從而促進企業(yè)之間的公平競爭。

但是，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在實施過程中也遇到了一些問題，其中包括生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)方法體系尚不完善，各地生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估從業(yè)機構(gòu)專業(yè)水平參差不齊，地域分布不平衡等。此外，還有人員配置和能力不足的問題，大多數(shù)地方未按要求配備專門人員。

更需要指出的是，《民法典》從實體法的角度規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，但從程序法的角度，除《固體廢物污染環(huán)境防治法》首次規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商之外，其他關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估、調(diào)查、組織修復(fù)、修復(fù)資金管理、修復(fù)效果評估、與環(huán)境公益訴訟的銜接等方面，尚需要法律予以明確。

盡管還面臨諸多問題，但生態(tài)環(huán)境損害賠償制度寫入《民法典》則標志著這項制度的實施已經(jīng)進入了一個新階段，其在遏制違法排污、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等方面將起到的作用也更加值得期待。

將突出問題納入中央和省級生態(tài)環(huán)保督察

“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度破解了‘企業(yè)污染、政府買單’的難題，從開始試行就備受關(guān)注?！杯h(huán)境法學(xué)家、中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)說，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的最大亮點就是對企業(yè)或者個人造成的生態(tài)環(huán)境損害賠償，引入了政府作為權(quán)利人并提出賠償?shù)闹贫?，此舉強化了違法主體的環(huán)境責任，提高了違法者的違法成本。

事實上，這也是國家力推這項制度的一個根本原因。

針對近日發(fā)布的《規(guī)定》，生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負責人指出，建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明體制改革的重要組成部分，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策。這位負責人說，生態(tài)環(huán)境損害賠償改革試點全面試行以來，生態(tài)環(huán)境部會同各有關(guān)部門積極推進，各地方組織實施，在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，全面完成了階段性目標。2021年實施的《民法典》，明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償責任，將改革成果上升為國家基本法律。

這位負責人指出，目前，在開展生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓ぷ髦羞€存在責任落實不到位、部門聯(lián)動不足、程序規(guī)則有待規(guī)范等問題，而《民法典》關(guān)于賠償啟動情形的要求與《改革方案》有所區(qū)別，還需要做好銜接，因此，有必要在國家層面出臺相關(guān)措施，進一步指導(dǎo)實踐工作。

這也是生態(tài)環(huán)境部會同最高人民法院、最高人民檢察院等多部門聯(lián)合印發(fā)《規(guī)定》的重要背景?！兑?guī)定》強化了地方黨政責任的落實，明確了牽頭部門和工作聯(lián)動，統(tǒng)一規(guī)范了賠償工作程序，有助于促進生態(tài)環(huán)境損害賠償工作在法治的軌道上實現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化、科學(xué)化，推動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度全面落地見效。

至于《規(guī)定》在推動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度落地見效方面提出了哪些要求，生態(tài)環(huán)境部這位負責人表示，為了讓制度長出牙齒，《規(guī)定》在明確部門職責分工、壓實地方黨委和政府責任、規(guī)范賠償工作程序上提出要求。其中，一是明確生態(tài)環(huán)境部牽頭指導(dǎo)實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，會同自然資源部等相關(guān)部門，負責指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害的調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)方案編制等業(yè)務(wù)工作；二是明確最高人民法院、最高人民檢察院和科技部、公安部、司法部等部門根據(jù)工作職責，負責指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)業(yè)務(wù)工作。

關(guān)于壓實地方黨委和政府責任。這位負責人說，一是強化地方黨委和政府職責，要求地方黨委和政府主要負責人履行第一責任人職責；明確各省級、市地級黨委和政府每年至少聽取一次生態(tài)環(huán)境損害賠償工作匯報，建立嚴考核、硬約束的工作機制。二是將生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)耐怀鰡栴}納入中央和省級生態(tài)環(huán)境保護督察、污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核以及環(huán)境保護相關(guān)考核。三是要求地方對重大案件建立臺賬，排出時間表，加快辦理進度。

生態(tài)環(huán)境部這位負責人表示，《規(guī)定》明確對濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等情形，按照有關(guān)規(guī)定對有關(guān)責任人依紀依法進行處理。同時，對在生態(tài)環(huán)境損害賠償工作中有顯著成績，守護好人民群眾優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的單位和個人，按規(guī)定給予表彰獎勵。這位負責人透露，根據(jù)《改革方案》和《民法典》有關(guān)賠償范圍的規(guī)定，《規(guī)定》明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括5個方面，即清污費用，修復(fù)費用，生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能損失，生態(tài)環(huán)境功能永久性損害，調(diào)查、鑒定評估等合理費用。

就如何抓好《規(guī)定》的貫徹落實，這位負責人強調(diào)，生態(tài)環(huán)境部將適時召開全國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革推進會，對各地貫徹落實《規(guī)定》進行工作部署，提出工作要求。同時，通過主流媒體和生態(tài)環(huán)境部“雙微”平臺等新媒體，全面介紹《規(guī)定》的制定背景、制定思路和主要任務(wù)，并開展深度報道，推動全民不僅要有“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)理念，還要有“環(huán)境有價、損害擔責”的法治意識，為深入開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作營造良好社會氛圍。

就如何加強督察考核，這位負責人表示，根據(jù)有關(guān)督察考核和重大案件督辦的要求，對工作開展緩慢、案件辦理推進不力的進行重點督辦，推動改革工作落實落地。