遼寧省環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀分析
——以遼寧省450份調(diào)查問卷為樣本

遼寧工程技術(shù)大學(xué) 韓雨潔，李凱偉，宋博睿

一、研究視角與調(diào)查方法

（一）研究視角

黨的十九大報(bào)告明確提出：“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。當(dāng)前，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家，防范行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)“官民和諧”，達(dá)到公權(quán)與私權(quán)的良性和諧互動(dòng)，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要保障。[1]

當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法面臨諸多難題，由于環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，以及法律的不健全、不完善，環(huán)境行政執(zhí)法部門常常處于執(zhí)法困惑中。環(huán)境問題涉及公共利益，隨著公民環(huán)境權(quán)的提出以及公民法治民主意識(shí)的加強(qiáng)，環(huán)保執(zhí)法不當(dāng)極容易引發(fā)群體事件。從目前我國的現(xiàn)實(shí)國情來看，環(huán)境惡化已經(jīng)是制約中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、危害公眾健康的重大問題。中國發(fā)生的幾次重大環(huán)境污染事故，不僅使國民經(jīng)濟(jì)遭受了巨大損失，也使公民的環(huán)境權(quán)受到巨大侵害，同時(shí)政府的公信力尤其是環(huán)保執(zhí)法部門的行政能力受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。因此，研究環(huán)境行政執(zhí)法所面臨的問題，為執(zhí)法部門提供良性執(zhí)法的思路，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。[2]

（二）調(diào)查對象與方法

為進(jìn)一步了解環(huán)境執(zhí)法的基本狀況，準(zhǔn)確掌握當(dāng)下我國環(huán)境執(zhí)法工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，提出環(huán)境執(zhí)法中出現(xiàn)的新問題，本次調(diào)研采用調(diào)查問卷和采訪相結(jié)合的方式，對遼寧省行政機(jī)關(guān)中的公務(wù)員、群眾、大學(xué)生等進(jìn)行了走訪和調(diào)研，并對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

（1）被調(diào)查者基本情況：本次接受問卷調(diào)查的環(huán)境利益相關(guān)人的職業(yè)狀況中，我國國家公務(wù)員18人；國家事業(yè)單位人員53人；國有企業(yè)職工43人；民營企業(yè)人員37人；個(gè)體戶49人；靈活就業(yè)人員52人；無職業(yè)或失業(yè)152人，這其中包括學(xué)生。

（2）調(diào)查對象的普遍性和代表性：在職業(yè)的頻率分布中，無職業(yè)或失業(yè)（這其中包括學(xué)生）、事業(yè)單位人員所占的比例很大，但其他職業(yè)中也有一定的比例；文化程度分布的比例本科或大專占52.6%；性別比例分布比例比較均衡。本研究在調(diào)查對象上盡可能保持研究群體的普遍性，以保證調(diào)查結(jié)果的科學(xué)性和可信度。

二、調(diào)查結(jié)果與分析

環(huán)境行政執(zhí)法是指環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，對單位和個(gè)人的各種影響或可能影響環(huán)境的行為和事件進(jìn)行管理的活動(dòng)。加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法，防止環(huán)境污染和其他公害，對保護(hù)和改善環(huán)境，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的基本國策具有極其重要的作用。環(huán)境行政執(zhí)法的手段包括環(huán)境行政確認(rèn)、環(huán)境行政許可、環(huán)境行政裁決、環(huán)境行政合同、環(huán)境行政處罰、環(huán)境行政強(qiáng)制措施與環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行、環(huán)境行政征收、環(huán)境行政補(bǔ)償與環(huán)境行政賠償、環(huán)境行政指導(dǎo)等。[3]通過調(diào)研的結(jié)果可以看出，我國當(dāng)前環(huán)境行政執(zhí)法中存在以下問題：

（一）生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制不健全

中國目前的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系并不完善，監(jiān)管部門職能相互交叉，缺乏有效的配合。在調(diào)查問卷中關(guān)于“中國當(dāng)前環(huán)境管理存在哪些問題？”這一回答，其中，選擇環(huán)境監(jiān)管體系不健全的占28.4%；選擇環(huán)境污染治理缺少政策和資金支持，市場化機(jī)制難以建立占27.6%；環(huán)境污染防治責(zé)任主體不明確的占22.5%。所以環(huán)境監(jiān)管體系不健全、缺少資金政策的支持和環(huán)境治理不發(fā)達(dá)是目前環(huán)境執(zhí)法的難題。環(huán)境監(jiān)管需要很多部門協(xié)同進(jìn)行，齊抓共管，然而現(xiàn)階段監(jiān)管體系不健全、分工不明確，造成各個(gè)部門之間踢皮球現(xiàn)象嚴(yán)重；資金政策的支持是提高環(huán)境執(zhí)法效率的基礎(chǔ)，例如環(huán)境監(jiān)察工作需要專業(yè)的設(shè)備對污染程度進(jìn)行測量，從而得出數(shù)據(jù)進(jìn)行治理，資金投入不足會(huì)導(dǎo)致工作受到限制和阻礙；我國當(dāng)前的環(huán)境治理不發(fā)達(dá)，還存在著水污染、土地污染嚴(yán)重等問題。以上均是導(dǎo)致我國環(huán)境監(jiān)管體系不健全的主要因素。

（二）立法體系建設(shè)不完善

環(huán)境監(jiān)督領(lǐng)域的立法體系以零散性、碎片性為主要特點(diǎn)，對各個(gè)領(lǐng)域的監(jiān)管機(jī)構(gòu)分布于不同的法制系統(tǒng)，監(jiān)督與立法分散化現(xiàn)象嚴(yán)重，對環(huán)境問題的監(jiān)督工作無法在總體上有效地統(tǒng)一推進(jìn)，也無法形成對生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題有效監(jiān)督的法治體系與體制合力。[4]根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)可以看出，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系不完善占21.5%。環(huán)境立法體系在我國的法律體系中是相對落后的，現(xiàn)存的《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)不能滿足當(dāng)下環(huán)境治理發(fā)展的要求。在此基礎(chǔ)上，要加速推進(jìn)關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的法律制定工作，逐步建立以《憲法》為根本保障，以《環(huán)境保護(hù)法》和《自然資源基本法》為基石，以生態(tài)環(huán)境法規(guī)和自然資源領(lǐng)域單行法、規(guī)章和地方性條例為主干的生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管立法工作體制。

（三）公眾的參與度不足

公眾參與度的高低，從整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的大環(huán)境來看，至少取決于以下三個(gè)方面：一是政府政策的牽引和導(dǎo)向作用；二是立法和社區(qū)道德對公民行為的制約作用；三是公眾參與環(huán)境治理的平臺(tái)建設(shè)。[5]這其中，政府政策的合理帶動(dòng)和導(dǎo)向無疑發(fā)揮著主導(dǎo)作用。表1是調(diào)研問卷中“您在執(zhí)法的過程中是否會(huì)征求相關(guān)公眾的意見？”的調(diào)研結(jié)果。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有60.9%的人會(huì)在特殊情況下征求相關(guān)群眾的意見；表2是調(diào)研問卷中“環(huán)境污染項(xiàng)目的投產(chǎn)建設(shè)之前是否征求過相關(guān)公眾的意見”的調(diào)查結(jié)果。有31.6%的群眾表示從沒有被征求過意見，有25.9%的人表示被征求過意見，還有42.5%的人明確表示只是形式上的征求意見，沒有實(shí)質(zhì)性作用。環(huán)境行政執(zhí)法中公眾參與度相對比較被動(dòng)且大多屬于事后參與，從而不利于激勵(lì)公眾參與到環(huán)境行政執(zhí)法中來。從此問題中可看出，政府政策的牽引和導(dǎo)向影響并不樂觀，對執(zhí)法人員的工作監(jiān)管也并不完善，以上問題導(dǎo)致公眾的參與度不足。

表1 您在執(zhí)法的過程中是否會(huì)征求相關(guān)公眾的意見

表2 環(huán)境污染項(xiàng)目的投產(chǎn)建設(shè)之前是否征求過相關(guān)公眾的意見

（四）執(zhí)法人員自身素質(zhì)參差不齊

作為行政執(zhí)法的主體，執(zhí)法人員素質(zhì)的高低直接關(guān)系到環(huán)境行政部門的社會(huì)形象和執(zhí)法工作的順利開展，因此要把提高環(huán)境執(zhí)法人員的素質(zhì)作為解決當(dāng)前環(huán)境現(xiàn)狀中至關(guān)重要的一環(huán)。[6]表3是“執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中所存在的問題”的調(diào)研結(jié)果。在接受調(diào)查的一線執(zhí)法人員中，覺得自己知識(shí)儲(chǔ)備不足，執(zhí)法能力不夠的占23.4%；人員配置及物資補(bǔ)給不足的占27.7%；地方干預(yù)執(zhí)法為25.5%；暴力抗法為2.1%；不按正當(dāng)執(zhí)法程序執(zhí)法、交叉職能部門爭奪執(zhí)法權(quán)、應(yīng)付上級部門規(guī)定指標(biāo)或評比檢查而進(jìn)行執(zhí)法的分別為6.4%、4.3%、10.6%。從表2中可以看出，執(zhí)法人員的執(zhí)法技能缺失和執(zhí)法人員配備不足占主要一大部分原因，這樣水平的執(zhí)法隊(duì)伍很難適應(yīng)環(huán)境執(zhí)法改革的新要求和應(yīng)對出現(xiàn)的新情況，在執(zhí)法實(shí)踐中往往會(huì)暴露出執(zhí)法人員的執(zhí)法素質(zhì)低下和專業(yè)素養(yǎng)不足，從而會(huì)造成在環(huán)境執(zhí)法中的一系列問題。從而影響執(zhí)法的形象、效率和質(zhì)量。

表3 執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中存在的問題

三、完善環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀的措施

（一）建立健全綜合性的生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制

環(huán)境行政執(zhí)法也并非單靠環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)而立足于社會(huì)的，地方政府部門監(jiān)察、管理環(huán)境行政執(zhí)法時(shí)都會(huì)受到干擾和影響。所以，首先要確立環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律地位，在我國現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管體制下，由于地方各級環(huán)保部門都受到上級環(huán)保部門和同級人民政府的雙重主管，因此，應(yīng)該削弱地方政府部門與地方環(huán)保部門之間的相互聯(lián)系，并推進(jìn)落實(shí)地區(qū)環(huán)境監(jiān)督體系的垂直管理制度，從而降低當(dāng)?shù)卣块T對當(dāng)?shù)丨h(huán)境事務(wù)的干涉。[7]

（二）加快建立和完善生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管法律體系

我國目前的環(huán)境法律規(guī)范體系是一個(gè)以要素保障為核心和主線的環(huán)境法律規(guī)范體系，一般環(huán)境類法律注重于發(fā)揮單行法的規(guī)范功能?，F(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)立法數(shù)目繁多、體系錯(cuò)綜復(fù)雜。[8]《環(huán)境保護(hù)法》與眾多資源政策和環(huán)境單行法在法律地位上是平行關(guān)系，這必然會(huì)導(dǎo)致政府各部門執(zhí)法時(shí)依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)對生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)計(jì)劃、規(guī)范、監(jiān)測措施等問題存在著交叉重復(fù)和互相沖突的情況；其次，由于我國生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)制度建設(shè)還無法適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程的需要，且我國還沒有根據(jù)對特定地區(qū)的特殊治理形成完備的法律體系，因此出現(xiàn)了不同程度的法律空白。中國特色社會(huì)主義生態(tài)文明必須建立在完善的環(huán)境法律體系之上，建立在確實(shí)有效的環(huán)境政策之上，所以加快建立和完善生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管法律體系刻不容緩。一要貫徹落實(shí)好《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，確定其在環(huán)境執(zhí)法中的主體地位，發(fā)揮其作為基本法的效力；二是有關(guān)部門要出臺(tái)有關(guān)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的法律法規(guī)，讓執(zhí)法活動(dòng)有法可依，監(jiān)管部門有法可督。

（三）建立實(shí)際有效的治理模式，為公眾參與環(huán)境治理搭建平臺(tái)

充分發(fā)揮公眾參與制度，讓公民的權(quán)力在中國特色社會(huì)主義法治的陽光下運(yùn)行，接受公眾的監(jiān)督。首先要有足夠公開的信息讓社會(huì)公眾悉知，通過公開透明的方式依法執(zhí)法，同時(shí)公開環(huán)境行政執(zhí)法主體的職能范圍和行政執(zhí)法的整個(gè)過程，并隨著時(shí)代的發(fā)展潮流而轉(zhuǎn)變執(zhí)法模式，在短視頻和直播技術(shù)大行其道的年代，不妨在整個(gè)環(huán)境行政執(zhí)法過程中，將執(zhí)法人員依法行政的過程在直播中體現(xiàn)出來，這樣就更容易讓公眾切實(shí)參與到行政執(zhí)法過程中，從而更好地實(shí)現(xiàn)公眾對環(huán)境行政執(zhí)法主體的監(jiān)督。與此同時(shí)，公眾也可以在直播平臺(tái)或微博等后臺(tái)留言哪些地方需要改進(jìn)和完善。這既建立了實(shí)際有效的治理模式，提高了行政人員執(zhí)法的高效性，同時(shí)也為公眾參與環(huán)境治理搭建了一個(gè)新平臺(tái)。其次，健全公共投訴機(jī)制，引導(dǎo)公眾反映環(huán)境違法行為。[9]公眾對環(huán)境行政執(zhí)法的反映往往是其權(quán)利受到侵害時(shí)最后選擇的維權(quán)途徑。要使公眾在一發(fā)現(xiàn)有違法行為時(shí)就積極反映，還必須采取相應(yīng)的激勵(lì)措施。對于公開檢舉的違法行為，最終被證實(shí)確實(shí)違法時(shí)，檢舉人將獲得相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。激勵(lì)機(jī)制能夠促進(jìn)社會(huì)公眾積極參與到環(huán)境監(jiān)督中來，也可以監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)積極主動(dòng)地采取執(zhí)法措施。

（四）加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法人員行政執(zhí)法自身建設(shè)

目前，我國環(huán)境行政執(zhí)法人員的能力、素養(yǎng)、專業(yè)知識(shí)參差不齊，嚴(yán)重阻礙了行政執(zhí)法的效率。對此，可以通過改革現(xiàn)有的環(huán)境執(zhí)法大隊(duì)，建立建設(shè)專門的環(huán)境警察隊(duì)伍，選拔專業(yè)的執(zhí)法人員，并不斷加強(qiáng)對環(huán)境行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，提高他們的執(zhí)法能力。執(zhí)法人員在執(zhí)法中應(yīng)該文明執(zhí)法，并且具有較強(qiáng)的工作能力，能夠?qū)W習(xí)比較先進(jìn)的證據(jù)采集技術(shù)、監(jiān)管管理技術(shù)等，與時(shí)俱進(jìn)，要建立一支具備環(huán)境專業(yè)知識(shí)、環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及法律專業(yè)知識(shí)的復(fù)合型環(huán)境人才隊(duì)伍，定期組織培訓(xùn)交流，定期對專業(yè)執(zhí)法人員的各項(xiàng)素質(zhì)進(jìn)行考核，提高環(huán)境執(zhí)法人員自身的執(zhí)法能力，確保他們在執(zhí)法中對環(huán)境違法行為作出更專業(yè)的判定，在執(zhí)法中對環(huán)境行政相對人作出合法、合理、公正的決定。

四、結(jié)論

對于我國的發(fā)展來說，環(huán)境保護(hù)問題刻不容緩。綜上所述，在生態(tài)文明體制改革的大背景下，環(huán)境治理工作不僅僅需要廣大公民的共同支持，更要求行政主體做好本職工作，以系統(tǒng)思維健全我國的環(huán)境監(jiān)管制度。著力健全綜合性監(jiān)管機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)管能力；建立生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管法律體系；提高公眾參與度；加強(qiáng)執(zhí)法人員自身建設(shè)，為我國的環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)奠定良好基礎(chǔ)。