國(guó)際南極旅游組織協(xié)會(huì)的發(fā)展進(jìn)程探析及對(duì)我國(guó)的思考

李學(xué)峰 吳姍姍 岳奇

摘?要：經(jīng)過(guò)30年穩(wěn)定與快速發(fā)展，國(guó)際南極旅游組織協(xié)會(huì)（IAATO）已成為擁有116家運(yùn)營(yíng)商的非政府行業(yè)協(xié)會(huì)組織，在南極的國(guó)際治理、南極的旅游業(yè)發(fā)展領(lǐng)域具有巨大影響力與話語(yǔ)權(quán)。在IAATO成立后，南極旅游業(yè)總體呈現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，2019年南極游客數(shù)量達(dá)到創(chuàng)記錄的74401人。通過(guò)與南極國(guó)際組織的密切合作，在為南極游客提供陸?？找惑w化服務(wù)與安全保障的基礎(chǔ)上，IAATO也一直致力于制定南極旅游標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范與指南，為各國(guó)南極科學(xué)考察的順利開(kāi)展提供后勤支持，保護(hù)南極脆弱的生態(tài)環(huán)境，為南極旅游的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。文章著重分析了我國(guó)南極旅游市場(chǎng)在管理法律法規(guī)體系、IAATO商業(yè)運(yùn)行、市場(chǎng)規(guī)則制定方面存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：南極旅游;國(guó)際南極旅游組織協(xié)會(huì);南極條約協(xié)商會(huì)議

中圖分類(lèi)號(hào)：F590.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1005-6432（2022）15-0079-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.15.079

1?國(guó)際南極旅游組織協(xié)會(huì)概述

1991年，由7家來(lái)自美國(guó)、澳大利亞、新西蘭的南極探險(xiǎn)活動(dòng)經(jīng)營(yíng)團(tuán)體，聯(lián)合創(chuàng)立了國(guó)際南極旅游組織協(xié)會(huì)（International?Association?of?Antarctica?Tour?Operators，IAATO），其宗旨為提倡、促進(jìn)和實(shí)踐安全、對(duì)環(huán)境負(fù)責(zé)的私營(yíng)團(tuán)體南極旅游。[1]目前，IAATO由來(lái)自全球48家會(huì)員、63家準(zhǔn)會(huì)員與5家臨時(shí)會(huì)員等116家運(yùn)營(yíng)商與9個(gè)專(zhuān)題委員會(huì)、7個(gè)工作小組、1個(gè)秘書(shū)處共同組成。[2]這些運(yùn)營(yíng)商成員在南極條約與IAATO指導(dǎo)下，共享飛機(jī)與船舶等設(shè)備、監(jiān)管與導(dǎo)游等人力資源，共同開(kāi)展針對(duì)工作人員與游客的培訓(xùn)，制定并遵守南極旅游相關(guān)規(guī)范，發(fā)展更高的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，保障南極科學(xué)考察，保護(hù)南極生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建了可持續(xù)的南極商業(yè)旅游網(wǎng)絡(luò)，每年為數(shù)萬(wàn)名來(lái)自全世界的游客提供陸、海、空全面游覽服務(wù)。[3]經(jīng)過(guò)30年穩(wěn)定與快速發(fā)展，IAATO已成為一個(gè)全球性、非營(yíng)利性的南極旅游聯(lián)盟，同時(shí)也是在南極條約體系框架內(nèi)唯一得到認(rèn)可的非政府南極旅游管理組織，在南極的國(guó)際治理、南極的旅游業(yè)發(fā)展領(lǐng)域具有巨大影響力與話語(yǔ)權(quán)。[4]

IAATO?與南極條約協(xié)商會(huì)議（ATCM）、國(guó)家南極局局長(zhǎng)理事會(huì)（COMNAP）、南極研究科學(xué)委員會(huì)（SCAR）、南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)（CCAMLR）等重要南極國(guó)際性政府間組織機(jī)構(gòu)建立了緊密合作關(guān)系。自1994年以來(lái)，IAATO作為受邀專(zhuān)家參與南極條約協(xié)商會(huì)議，就與南極旅游有關(guān)問(wèn)題提供專(zhuān)家咨詢(xún)意見(jiàn)，并定期向ATCM報(bào)告南極旅游的最新數(shù)據(jù)與研究成果，向各成員國(guó)傳達(dá)ATCM關(guān)于南極旅游所形成的措施決議，以促進(jìn)關(guān)于南極人類(lèi)活動(dòng)管理的討論，推動(dòng)國(guó)家政府間與國(guó)際組織間、科學(xué)界與旅游界的南極旅游國(guó)際合作。[4]

2?南極旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

南極商業(yè)旅游興起于20世紀(jì)50年代末，智利和阿根廷的海軍艦艇在執(zhí)行科考站補(bǔ)給任務(wù)時(shí)，每年運(yùn)載約500名付費(fèi)游客前往南設(shè)得蘭群島。1969年，世界第一艘專(zhuān)門(mén)運(yùn)送游客的南極旅游船“Lindblad?Explorer”建成，將南極探險(xiǎn)、旅游、教育融為一體，真正意義上開(kāi)啟了南極旅游的發(fā)展之路。20世紀(jì)80年代末，已有4家公司開(kāi)展南極船基旅游。1985年，首個(gè)南極商業(yè)旅游航班開(kāi)通，將游客帶往一個(gè)季節(jié)性的內(nèi)陸野外營(yíng)地，進(jìn)行攀登、滑雪探險(xiǎn)和其他冒險(xiǎn)活動(dòng)。1991年，南極旅游運(yùn)營(yíng)商達(dá)到7家，擁有10條旅游船，約有6400名游客訪問(wèn)南極。

在IAATO成立后，南極旅游業(yè)總體呈現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，在有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的1980年為780人，1999年第一次突破1萬(wàn)人，2003年達(dá)2萬(wàn)人，2005年快速超過(guò)3萬(wàn)人，2007年超過(guò)4萬(wàn)人，達(dá)到峰值46265人。之后，受全球金融危機(jī)的巨大沖擊和國(guó)際海事組織（IMO）禁止在南極洲使用和運(yùn)輸重燃料油的影響，南極游客數(shù)量急劇下降，經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的停滯期。2011年后南極旅游業(yè)開(kāi)始逐步恢復(fù)，2016年才重新恢復(fù)2007年的水平，并在2017年游客數(shù)量首次超過(guò)5萬(wàn)人。據(jù)IAATO最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2019年南極游客數(shù)量達(dá)到創(chuàng)記錄的74401人。[5]南極旅游人數(shù)的顯著增長(zhǎng)，與IAATO在其中發(fā)揮的推動(dòng)作用密切相關(guān)，在保證旅游業(yè)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，IAATO一直在維護(hù)游客的安全、保護(hù)南極的原始生態(tài)環(huán)境不受人為侵害。當(dāng)然，由于2020年至今全球新冠肺炎疫情危機(jī)對(duì)出行的限制所導(dǎo)致的旅游業(yè)重創(chuàng)，在未來(lái)幾年可以預(yù)見(jiàn)南極旅游人數(shù)將出現(xiàn)斷崖式下滑。1980—2019年，全球南極旅游游客人數(shù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)見(jiàn)圖1。[6]

傳統(tǒng)意義上，南極游客主要來(lái)自北美、澳大利亞、英國(guó)等英語(yǔ)系國(guó)家，但越來(lái)越多來(lái)自世界新興市場(chǎng)的游客開(kāi)始涌入南極，游客人口結(jié)構(gòu)受到全球社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的顯著影響。[2]2004年，南極游客數(shù)量排名前七的國(guó)家依次為美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、加拿大、日本與荷蘭，而2018年前七名分別為美國(guó)、中國(guó)、澳大利亞、英國(guó)、德國(guó)、加拿大與法國(guó)。由此可見(jiàn)，南極國(guó)家旅游的組成并沒(méi)有發(fā)生過(guò)大的變化，美國(guó)依舊排在第一位，游客數(shù)量占到32%。而最顯著的變化來(lái)自中國(guó)，我國(guó)南極旅游人數(shù)急劇增加，已躍升為世界第二位，我國(guó)2011年游客數(shù)量?jī)H為1158人，而2018年則達(dá)到8219人，目前游客人數(shù)占到全球南極游客的15%。南極旅游方式以船基為主，南極旅游活動(dòng)的登陸點(diǎn)主要集中在南極半島地區(qū)，多是由阿根廷或智利乘船前往。

3?國(guó)際南極旅游組織協(xié)會(huì)的重要貢獻(xiàn)

南極旅游是目前人類(lèi)和平利用南極最主要的方式。隨著南極旅游的快速發(fā)展，如何科學(xué)規(guī)范管理南極旅游、保護(hù)南極脆弱的生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)南極旅游的可持續(xù)發(fā)展成為國(guó)際社會(huì)的重要關(guān)切。[7]IAATO?正在努力通過(guò)制定廣泛的業(yè)務(wù)程序和準(zhǔn)則，以建立起系統(tǒng)的南極旅游標(biāo)準(zhǔn)體系，主要內(nèi)容包括：南極旅游指南，上岸人員數(shù)量的規(guī)定和限制要求，最低員工與乘客比例要求，特定地點(diǎn)和活動(dòng)指南，海洋野生動(dòng)物觀察指南，訪問(wèn)前后活動(dòng)報(bào)告，乘客、機(jī)組人員和工作人員簡(jiǎn)報(bào)，預(yù)防外來(lái)物種入侵措施，船舶調(diào)度和船舶通信程序，緊急醫(yī)療疏散計(jì)劃，應(yīng)急計(jì)劃等。[4]

通過(guò)開(kāi)展與南極條約協(xié)商會(huì)議、南極研究科學(xué)委員會(huì)、國(guó)家南極局局長(zhǎng)理事會(huì)等南極國(guó)際組織的密切合作，IAATO主要貢獻(xiàn)還包括：評(píng)估南極旅游趨勢(shì)，確定研究領(lǐng)域，主動(dòng)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn);在許多不同的國(guó)家和國(guó)際平臺(tái)上與政府合作，支持負(fù)責(zé)任的南極旅游管理和監(jiān)管;定期審查和制定指導(dǎo)方針、行為守則和程序，以保護(hù)南極及其野生動(dòng)物，其中包括野生動(dòng)物觀察、保護(hù)特定地點(diǎn)、廢物管理、禁止遠(yuǎn)程駕駛飛機(jī)系統(tǒng)娛樂(lè)用途、防止引入非本地物種等標(biāo)準(zhǔn);對(duì)所有IAATO成員的操作實(shí)施強(qiáng)制性的定期觀測(cè)方案;使用定制的基于網(wǎng)絡(luò)的船舶調(diào)度數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，幫助作業(yè)者在每個(gè)作業(yè)季節(jié)之前和期間規(guī)劃行程;與南極研究科學(xué)委員會(huì)合作，開(kāi)展南極半島系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃研究;推出IAATO極地指南，為所有南極專(zhuān)業(yè)人員和游客提供IAATO和南極條約體系相關(guān)信息的“一站式商店”服務(wù);通過(guò)全面的簡(jiǎn)報(bào)和多語(yǔ)言的教學(xué)視頻短片，提高游客對(duì)其在南極洲的義務(wù)的認(rèn)識(shí);使用基于網(wǎng)絡(luò)的IAATO船舶跟蹤系統(tǒng)，并與覆蓋南大洋的五個(gè)海上救援協(xié)調(diào)中心共享，以提高搜索和救援能力;提供在線現(xiàn)場(chǎng)工作人員評(píng)估和認(rèn)證計(jì)劃;繼續(xù)積極參與國(guó)際海事組織極地守則的持續(xù)實(shí)施;與國(guó)家南極局局長(zhǎng)理事會(huì)合作，開(kāi)展IAATO獎(jiǎng)學(xué)金計(jì)劃。[2]

4?我國(guó)南極旅游市場(chǎng)存在的問(wèn)題

全球南極旅游業(yè)快速發(fā)展，我國(guó)作為南極旅游的新興市場(chǎng)，近年訪問(wèn)南極人數(shù)已躍居世界第二，僅次于美國(guó)。我國(guó)儼然成了南極旅游的“消費(fèi)大國(guó)”。然而，在南極旅游一片欣欣向榮的表面，還存在一系列的潛在問(wèn)題，如南極旅游與南極環(huán)境保護(hù)之間的矛盾、南極游客環(huán)保意識(shí)的不足、IAATO規(guī)則體系受到非成員旅游運(yùn)營(yíng)商的挑戰(zhàn)等。由于我國(guó)南極旅游發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，存在的問(wèn)題更為顯著，主要包括南極旅游管理法律法規(guī)體系亟須完善、被IAATO商業(yè)運(yùn)行市場(chǎng)排除在外、南極旅游話語(yǔ)權(quán)缺失等。

在南極旅游法律制度建設(shè)方面，國(guó)際社會(huì)已形成了以《南極條約》《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》與南極條約協(xié)商會(huì)議各項(xiàng)措施為核心，以南極條約協(xié)商會(huì)議各項(xiàng)決議、IAATO行業(yè)規(guī)則、國(guó)際海事組織船舶規(guī)則為輔助的相對(duì)完善的南極旅游活動(dòng)管理的國(guó)際法規(guī)與規(guī)章制度。[8]我國(guó)一直在努力建立南極旅游管理制度，以加強(qiáng)對(duì)南極旅游活動(dòng)的規(guī)范管理，此外我國(guó)相關(guān)極地管理部門(mén)也出臺(tái)一系列關(guān)于南極旅游的指導(dǎo)文件，然而，我國(guó)目前尚未完成國(guó)內(nèi)南極立法，造成南極旅游活動(dòng)依然缺乏法律層面的保障和依據(jù)。在南極旅游商業(yè)運(yùn)行層面，中國(guó)僅有一家企業(yè)加入IAATO會(huì)員，南極旅游的核心資源被國(guó)外游輪和航空公司牢牢掌握，中國(guó)旅游企業(yè)在南極旅游市場(chǎng)商業(yè)份額中所占甚微，這源于后來(lái)者的身份，也源于對(duì)南極旅游規(guī)則的不熟悉，這就需要我國(guó)極地管理部門(mén)與旅游企業(yè)共同努力，與IAATO積極開(kāi)展合作以盡快適應(yīng)南極旅游規(guī)則，提高我國(guó)旅游企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力與市場(chǎng)參與度，真正融入南極旅游商業(yè)聯(lián)盟，保護(hù)我國(guó)南極旅游商業(yè)利益。[9]在南極旅游話語(yǔ)權(quán)方面，這其實(shí)是我國(guó)南極治理的整體問(wèn)題，不僅僅在南極旅游這個(gè)方面，西方牢牢把控南極事務(wù)的局面很難在短時(shí)間內(nèi)得到解決，我國(guó)只能繼續(xù)加強(qiáng)南極科學(xué)考察與基礎(chǔ)科學(xué)研究，更好地“認(rèn)識(shí)南極”，更多的發(fā)出“保護(hù)南極”的聲音，爭(zhēng)取我國(guó)自身“利用南極”的合理權(quán)益不受侵害。南極旅游作為一個(gè)相對(duì)新興的行業(yè)，其實(shí)是一個(gè)非常好的“利用南極”的突破口，但是前提依舊是完善我國(guó)自身的法律體系，增加旅游企業(yè)的市場(chǎng)角色，逐步提升我國(guó)在南極旅游規(guī)則制定的話語(yǔ)權(quán)。[10]

綜上所述，我國(guó)正努力著手規(guī)范南極旅游市場(chǎng)，加強(qiáng)南極旅游制度建設(shè)，致力于成為南極旅游重要的“管理大國(guó)”，以有效參與南極旅游規(guī)則制定，增強(qiáng)南極事務(wù)話語(yǔ)權(quán)，切實(shí)維護(hù)我國(guó)南極權(quán)益，保證南極的和平與穩(wěn)定。

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[作者簡(jiǎn)介]李學(xué)峰（1987—），男，漢族，內(nèi)蒙古包頭人，博士研究生，助理研究員，研究方向：南北極政策與規(guī)劃。