少捕慎訴慎押刑事司法政策的意蘊(yùn)與檢察實(shí)踐

孟衛(wèi)紅　張乾

摘 要：“少捕慎訴慎押”是中央根據(jù)當(dāng)前犯罪結(jié)構(gòu)形勢(shì)提出的刑事司法政策，該司法政策以刑事法的謙抑性和慎刑思想作為基本理念，滿足了社會(huì)公眾對(duì)司法文明、人權(quán)保障的需求。作為強(qiáng)化檢察裁量權(quán)行使的司法政策，少捕慎訴慎押以裁量權(quán)的實(shí)質(zhì)化為內(nèi)核，其貫徹落實(shí)需要檢察裁量權(quán)的實(shí)質(zhì)化及其配套機(jī)制的完善。從實(shí)踐路徑上看，少捕慎訴慎押的實(shí)現(xiàn)需要破除陳舊司法理念與不良內(nèi)部制約因素，通過(guò)完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制，完善檢察裁量權(quán)的實(shí)質(zhì)化運(yùn)行機(jī)制。

關(guān)鍵詞：少捕慎訴慎押 法律監(jiān)督質(zhì)效 刑事司法政策 主導(dǎo)責(zé)任

少捕慎訴慎押刑事司法政策是中央全面依法治國(guó)委員會(huì)在2021年度工作要點(diǎn)中首次明確提出，這是中央根據(jù)當(dāng)前犯罪結(jié)構(gòu)形勢(shì)提出的刑事司法政策。最高檢通過(guò)羈押必要性審查專項(xiàng)活動(dòng)、理論研討會(huì)等多種形式率先在檢察系統(tǒng)進(jìn)行全面部署。這一司法政策的提出不僅是對(duì)人權(quán)保護(hù)、司法公正等傳統(tǒng)法律價(jià)值的重申，也是當(dāng)前檢察工作對(duì)犯罪結(jié)構(gòu)變化形勢(shì)的回應(yīng)。如何進(jìn)一步厘清政策與法律之間的關(guān)系，如何將刑事司法政策落到實(shí)處是值得研究的重要問(wèn)題。

在刑事法領(lǐng)域，學(xué)者早已對(duì)政策和立法之間的關(guān)系問(wèn)題進(jìn)行了較為深入的討論。刑法領(lǐng)域中的“李斯特鴻溝”就旗幟鮮明地指出了刑事政策融入司法活動(dòng)的障礙，即“刑法是刑事政策不可逾越的鴻溝”[1]。簡(jiǎn)言之，刑事法中的罪刑法定原則、程序法定原則都強(qiáng)調(diào)制度的剛性，但是刑事政策卻要求在某種目的理性的指導(dǎo)下，使司法者的裁量過(guò)程具有一定程度上的彈性，政策與法律之間的張力也因此形成。本文以刑事政策學(xué)與法教義學(xué)之間的關(guān)系為視角，考察少捕慎訴慎押刑事司法政策的價(jià)值意蘊(yùn)與檢察實(shí)踐路徑。

一、謙抑性與慎刑思想：少捕慎訴慎押刑事司法政策的理念

程序法定原則是刑事訴訟法教義學(xué)的基石。[2]這一原則的核心是對(duì)刑事司法活動(dòng)進(jìn)行過(guò)程控制，只要程序合法就能夠推定結(jié)論具有合理性。但是，過(guò)程合法與結(jié)論合理之間在某些特定情境下會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)位，也正是由于這種錯(cuò)位，人們才開(kāi)始嘗試以結(jié)果為導(dǎo)向，追求政治效果、社會(huì)效果上的合理性。這種以結(jié)果為導(dǎo)向的規(guī)范就是政策，其結(jié)果導(dǎo)向直觀的體現(xiàn)為某種特定的“目的理性”?！皣?yán)打”“慎訴”“慎押”都蘊(yùn)含著特定的目的理性。因此，考察刑事司法政策的價(jià)值意蘊(yùn)必須首先考察這一政策背后的目的理性。

刑事法的謙抑性和慎刑理念都可以看作少捕慎訴慎押的目的理性，它滿足了社會(huì)公眾對(duì)司法文明、人權(quán)保障的需求。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的刑事司法側(cè)重于打擊犯罪，因而司法裁量和訴訟程序都圍繞著犯罪追訴的需求而展開(kāi)?；谶@種理念，“構(gòu)罪即捕”“一押到底”無(wú)疑是最符合司法需求的。這一司法現(xiàn)狀與檢察機(jī)關(guān)的地位和角色是極不匹配的。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是法律的守護(hù)人，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)守客觀義務(wù)，而不是單純?yōu)榱舜驌舴缸铩Ｒ虼?，少捕慎訴慎押的貫徹實(shí)際上也彰顯著檢察機(jī)關(guān)司法理念的更新。謙抑性或慎刑的思想并非新生事物，我國(guó)刑事法理論早已將其作為核心價(jià)值。因此，少捕慎訴慎押是對(duì)既有刑事法律價(jià)值的重述，也是對(duì)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的再實(shí)踐。但是，對(duì)于傳統(tǒng)法律價(jià)值的“重申”“重述”“再實(shí)踐”也是一種目的理性上的糾偏。長(zhǎng)期以來(lái)，“構(gòu)罪即捕”“構(gòu)罪即訴”的理念在司法實(shí)踐中占據(jù)統(tǒng)治地位，高逮捕率、高起訴率以及高羈押率顯然不符合謙抑性原則，也與慎刑的思想相悖。因此，從理念上進(jìn)行糾偏當(dāng)屬必然。以目的理性統(tǒng)帥司法過(guò)程固然必要，但是實(shí)踐中仍有值得注意的地方：

（一）少捕慎訴慎押所表征的目的理性并非目的本身

按照當(dāng)代刑事法理念，不論面對(duì)何種犯罪結(jié)構(gòu)形勢(shì)，起訴和羈押決定的做出都必須要謹(jǐn)慎，這是謙抑性原則、人權(quán)保護(hù)原則所要求的。而且，少捕慎訴慎押并不是一個(gè)結(jié)果設(shè)定，并不意味著落實(shí)這一政策之后必然伴隨著逮捕率、羈押率、定罪率等的降低，其所要求的是裁量過(guò)程符合“謹(jǐn)慎”“收斂”的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公民基本權(quán)利的限制符合比例原則的要求。

（二）刑事司法政策不能突破程序法定原則的限制

仿照“李斯特鴻溝”的表達(dá)方式，可以說(shuō)程序法定原則（刑事訴訟立法）是司法政策不可逾越的鴻溝。孫長(zhǎng)永教授指出，少捕慎訴慎押刑事司法政策并沒(méi)有案件范圍的限制，不宜因?yàn)榘讣嫦拥姆缸镙p重而在“少”和“慎”的問(wèn)題上實(shí)行區(qū)別對(duì)待……是逮捕還是取保，根本依據(jù)取決于其逃避和妨礙刑事訴訟的社會(huì)危險(xiǎn)性大小，這種危險(xiǎn)性大、采取取保候?qū)彽却胧┎蛔惴乐咕痛?，否則就取?；蛘呔弑ａ尫?。[3]這一論斷實(shí)際上隱含著一個(gè)基本的判斷，刑事司法政策的目的理性不能違背刑事訴訟法教義學(xué)的基本原理，它需要在法定程序的基礎(chǔ)上發(fā)揮糾偏的機(jī)制。換句話說(shuō)，少捕慎訴慎押是刑事司法政策，它無(wú)法改變?cè)V訟程序和裁量標(biāo)準(zhǔn)，程序和標(biāo)準(zhǔn)的完善需要立法來(lái)完成。

二、裁量與限制：少捕慎訴慎押刑事司法政策的內(nèi)核

從形式上看，政策的提出總是體現(xiàn)為一種“糾偏”，即對(duì)當(dāng)前一段時(shí)期內(nèi)普遍存在的司法偏向進(jìn)行修正。少捕慎訴慎押便是對(duì)“構(gòu)罪即捕”“一押到底”的傳統(tǒng)辦案模式的糾正。但是，仔細(xì)梳理不難發(fā)現(xiàn)，辦案模式轉(zhuǎn)變的背后實(shí)際上是檢察裁量權(quán)的強(qiáng)化。最高檢《“十四五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃》中所提及的“切實(shí)履行指控證明犯罪主導(dǎo)責(zé)任”，實(shí)際上就是在強(qiáng)調(diào)檢察人員的裁量權(quán)行使。作為強(qiáng)化檢察裁量權(quán)行使的司法政策，少捕慎訴慎押實(shí)質(zhì)上也與裁量權(quán)的強(qiáng)化休戚相關(guān)。

（一）刑事司法政策的變化反映了國(guó)家對(duì)檢察裁量權(quán)的重視

從作用形式上看，司法政策與裁量權(quán)是相伴而生的。如果不承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)在實(shí)體、程序等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上的裁量權(quán)，就無(wú)法貫徹刑事司法政策。少捕慎訴慎押的核心要求即在于檢察機(jī)關(guān)在審查逮捕、審查起訴、羈押必要性審查中實(shí)現(xiàn)司法裁量的有效行使。也唯有如此，檢察機(jī)關(guān)才能將這一司法政策的要求融入裁量過(guò)程。從這一視角看，既然有審判機(jī)關(guān)的“庭審實(shí)質(zhì)化”，那么必然也會(huì)有檢察機(jī)關(guān)裁量的實(shí)質(zhì)化。

（二）刑事司法政策的運(yùn)作與司法裁量權(quán)的行使緊密相關(guān)

如果說(shuō)“以審判為中心”（庭審實(shí)質(zhì)化）是將審判裁量權(quán)從“偵查中心主義”的陰影中解脫出來(lái)，那么檢察機(jī)關(guān)“切實(shí)履行指控證明犯罪主導(dǎo)責(zé)任”則是將檢察裁量權(quán)從傳統(tǒng)的束縛中解放出來(lái)。檢察活動(dòng)中的形式主義是廣泛存在的，審查逮捕中的“構(gòu)罪即捕”，審查起訴中的“有罪必訴”，羈押必要性審查的虛化都是在一定程度上未有效行使檢察裁量權(quán)，或者說(shuō)檢察裁量權(quán)在行使過(guò)程中過(guò)于機(jī)械化的體現(xiàn)。基于此，少捕慎訴慎押恰恰是在強(qiáng)調(diào)檢察裁量權(quán)的實(shí)質(zhì)化。實(shí)踐中，部分地區(qū)實(shí)行的“將逮捕證據(jù)審查把關(guān)和實(shí)質(zhì)化審查社會(huì)危險(xiǎn)性相結(jié)合”[4]等措施無(wú)疑將司法裁量權(quán)的價(jià)值發(fā)揮到了較高的層次。

（三）刑事司法政策的落實(shí)需要檢察裁量權(quán)的實(shí)質(zhì)化及其配套機(jī)制

既然刑事司法政策的變化離不開(kāi)裁量權(quán)的有效行使，那么少捕慎訴慎押的落實(shí)也需要通過(guò)裁量權(quán)的實(shí)質(zhì)化來(lái)實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前學(xué)者對(duì)該政策提出的諸多對(duì)策，實(shí)質(zhì)上都是以裁量權(quán)的強(qiáng)化為中心的，例如建立容錯(cuò)制度、明確檢察官辦案的免責(zé)情形、對(duì)審查逮捕和羈押必要性審查程序進(jìn)行重構(gòu)等。[5]在這些措施中，容錯(cuò)、免責(zé)都是在為檢察官“解綁”，鼓勵(lì)檢察官勇于在個(gè)案中行使司法裁量權(quán)。當(dāng)然，裁量權(quán)的行使不是任意的，必須有相應(yīng)的限制。學(xué)者和檢察人員指出，欲落實(shí)少捕慎訴慎押必須澄清不起訴的條件以及羈押必要性的審查標(biāo)準(zhǔn)等，這種觀念在一定程度上反映出他們對(duì)待裁量權(quán)的態(tài)度：一方面，為了實(shí)現(xiàn)少捕慎訴慎押的要求，必須強(qiáng)化檢察人員在相關(guān)裁量活動(dòng)中的主導(dǎo)性;另一方面，針對(duì)可能的裁量權(quán)濫用，又必須進(jìn)一步通過(guò)完善裁量標(biāo)準(zhǔn)等方式對(duì)裁量活動(dòng)進(jìn)行限制。但是，無(wú)論選擇何種模式都必須解決一個(gè)核心問(wèn)題，即抽象標(biāo)準(zhǔn)與個(gè)案裁判之間的關(guān)系，司法解釋也好，內(nèi)部操作規(guī)定也罷，都是抽象規(guī)則，都無(wú)法取代檢察人員的個(gè)案裁量。過(guò)于細(xì)致的操作規(guī)程固然可以最大限度地減少裁量權(quán)濫用，但會(huì)使個(gè)案處理陷入另一種形式主義之中，其邏輯與“構(gòu)罪即捕”“一押到底”無(wú)異。

三、“破”與“立”：少捕慎訴慎押刑事司法政策的檢察實(shí)踐

當(dāng)犯罪結(jié)構(gòu)形勢(shì)發(fā)生重大改變的時(shí)候，刑事司法系統(tǒng)也必須做出相應(yīng)的調(diào)整。貫徹少捕慎訴慎押是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多措并舉，其中觀念重塑、考核機(jī)制重設(shè)、制度重構(gòu)、辦案模式重建和重點(diǎn)突破乃屬當(dāng)務(wù)之急。[6]因此，在檢察機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)少捕慎訴慎押必須既“破”又“立”。所謂“破”，意指破除陳舊司法理念、不良內(nèi)部因素等對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行的影響，構(gòu)建閉合、自洽的檢察權(quán)運(yùn)行系統(tǒng);所謂“立”，則是指重塑偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約機(jī)制，構(gòu)建檢察裁量權(quán)的實(shí)質(zhì)化運(yùn)行機(jī)制。

（一）破除陳舊司法理念與不良內(nèi)部制約因素

一是破除陳舊司法理念禁錮，更新人權(quán)保障理念。長(zhǎng)期以來(lái)，“重實(shí)體輕程序”“重打擊輕保護(hù)”的司法理念根深蒂固。以往公眾只關(guān)注被羈押人員有罪還是無(wú)罪，“構(gòu)成犯罪即捕”被視為理所應(yīng)當(dāng)。[7]逮捕強(qiáng)制措施的功能主要體現(xiàn)為社會(huì)危險(xiǎn)性防范、訴訟便利與偵查取證需要，其中最核心的功能在于社會(huì)危險(xiǎn)性防范。然而，受陳舊司法理念影響，實(shí)踐中逮捕的功能逐漸偏離，甚至異化為“羈押懲罰”。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的高度發(fā)展，偵查手段和水平不斷升級(jí)，特別是大數(shù)據(jù)時(shí)代，犯罪分子很難逃脫監(jiān)管網(wǎng)，非羈押強(qiáng)制措施能夠保障訴訟活動(dòng)正常進(jìn)行。當(dāng)下，科技手段在偵查活動(dòng)中被廣泛運(yùn)用，加之認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的深入推進(jìn)，司法人員對(duì)口供的依賴程度有所下降。概言之，逮捕的功能應(yīng)當(dāng)逐步回歸到社會(huì)危險(xiǎn)性評(píng)判，重視人權(quán)保障的理念應(yīng)當(dāng)彰顯。

二是破除不當(dāng)考核機(jī)制，重設(shè)科學(xué)、動(dòng)態(tài)考核機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)內(nèi)部考核機(jī)制保障檢察權(quán)良性運(yùn)行本無(wú)可厚非，但有的考核指標(biāo)設(shè)置過(guò)于僵化，極易偏離檢察權(quán)運(yùn)行的軌道。實(shí)踐中，不捕率、不訴率、訴前羈押率是影響少捕慎訴慎押落地的重要指標(biāo)。以往的司法實(shí)踐受陳舊司法理念的影響，上述中性評(píng)價(jià)指標(biāo)逐漸演變?yōu)椤耙桓邇傻汀?，即訴前羈押率高，不捕、不訴率低。不捕、不訴案件往往成為案件質(zhì)量評(píng)查和司法規(guī)范化檢查的重點(diǎn)，檢察人員為規(guī)避評(píng)查和檢查的負(fù)累，“多捕多訴多押”儼然成為慣常操作。少捕慎訴慎押的落實(shí)，需要科學(xué)、動(dòng)態(tài)、辯證的設(shè)置考核機(jī)制。一方面，繼續(xù)秉持上述指標(biāo)的中性定性，除了嚴(yán)重暴力犯罪等具有極強(qiáng)社會(huì)危險(xiǎn)性的犯罪外，適應(yīng)刑法輕緩化的趨勢(shì)，逐步提高不捕、不訴率，降低訴前羈押率。另一方面，正如前文所述，避免陷入另一種形式主義，不搞“一刀切”，辯證的考量上述指標(biāo)變化的深層次原因，并通過(guò)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析和質(zhì)量監(jiān)管實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的動(dòng)態(tài)平衡。

（二）完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制

由于長(zhǎng)期司法實(shí)踐慣性影響和法治普及的不足，社會(huì)公眾往往把“捕與不捕”等同于“罪與非罪”，把“訴與不訴”等同于“罰與不罰”。[8]公安司法人員受這一思想影響以及追捕、追訴的需要，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的不捕、不訴較為敏感?；趥刹?、檢察機(jī)關(guān)“重配合、輕制約”的司法實(shí)踐慣性，檢察機(jī)關(guān)有時(shí)更傾向做出捕訴決定。為破除這一實(shí)踐窠臼，亟需完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制。第一，偵查、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，一體化推進(jìn)少捕慎訴慎押。當(dāng)前，有的省級(jí)檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)探索與當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，從理念上認(rèn)同并嘗試實(shí)踐路徑。“公安機(jī)關(guān)作為刑事訴訟的起點(diǎn)和前端，在貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策上做了很大努力，效果明顯。”[9]第二，加強(qiáng)源頭治理，合理控制公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)審查逮捕案件數(shù)量。近年來(lái)，嚴(yán)重暴力犯罪比例下降明顯，輕罪率不斷上升，不捕率呈現(xiàn)緩和下降趨勢(shì)。大量的提請(qǐng)逮捕案件，在浪費(fèi)司法資源的同時(shí)，造成案件當(dāng)事人的訴累和司法程序的空轉(zhuǎn)。應(yīng)依法科學(xué)重塑提請(qǐng)逮捕案件的標(biāo)準(zhǔn)，將不具有社會(huì)危險(xiǎn)性、不符合逮捕條件的輕罪犯罪嫌疑人隔離在提請(qǐng)逮捕程序之外。第三，加大提前介入引導(dǎo)偵查力度。依托各地偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室，探索不經(jīng)提請(qǐng)逮捕程序，將輕罪案件直接導(dǎo)入“直訴”程序的機(jī)制。

（三）完善檢察裁量權(quán)的實(shí)質(zhì)化運(yùn)行機(jī)制

檢察裁量權(quán)主要體現(xiàn)在審查逮捕、審查起訴、羈押必要性審查等職能的行使上，三項(xiàng)職能分別與“少捕”“慎訴”“慎押”相對(duì)應(yīng)。唯有構(gòu)建檢察裁量權(quán)的實(shí)質(zhì)化運(yùn)行機(jī)制，才能全面貫徹落實(shí)少捕慎訴慎押。

首先，要依法準(zhǔn)確適用不批準(zhǔn)逮捕、不起訴類型，提升法律監(jiān)督質(zhì)效。實(shí)踐中，存在不捕、不訴類型適用不精準(zhǔn)的情形。司法責(zé)任制改革以來(lái)，檢察人員的業(yè)務(wù)水平已有大幅提高，但業(yè)務(wù)素養(yǎng)仍存在差異?；诖?，有的檢察人員往往不能精確區(qū)分無(wú)犯罪事實(shí)不捕和證據(jù)不足不捕、無(wú)犯罪事實(shí)不起訴和存疑不起訴，甚至將犯罪情節(jié)輕微的案件提起公訴，導(dǎo)致檢察裁量權(quán)虛化。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以“質(zhì)量建設(shè)年”為契機(jī)，以典型案例為指引，綜合運(yùn)用公開(kāi)聽(tīng)證制度，讓裁量過(guò)程公開(kāi)、透明、精準(zhǔn)。

其次，要切實(shí)能動(dòng)履行檢察機(jī)關(guān)指控證明犯罪主導(dǎo)責(zé)任，充分行使自行補(bǔ)充偵查權(quán)，全面收集證據(jù)。基于打擊犯罪的目標(biāo)偏向，偵查機(jī)關(guān)更加傾向于收集有利于指控犯罪的證據(jù)，對(duì)于出罪、罪輕等對(duì)指控犯罪不利的證據(jù)收集動(dòng)力不足。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用自行補(bǔ)充偵查權(quán)，秉承客觀義務(wù)，既收集指控犯罪的證據(jù)，又收集出罪、罪輕的證據(jù)。

最后，完善實(shí)質(zhì)化羈押必要性審查機(jī)制。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)賦予刑檢部門履行羈押必要性審查的職責(zé)。然而，一方面，隨著速裁、簡(jiǎn)易程序案件的大量適用，以及“案-件比”的考核，案件由審查逮捕到提起公訴的間隔已大為縮短，檢察人員啟動(dòng)羈押必要性審查的必要性、可行性降低。另一方面，“捕訴一體”改革以來(lái)，刑檢部門即是審查逮捕部門，對(duì)于剛剛審查逮捕的案件，期待原檢察人員重新進(jìn)行羈押必要性審查極不現(xiàn)實(shí)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，將羈押必要性審查職能交由刑事執(zhí)行或業(yè)務(wù)管理部門行使，避免陷入自我監(jiān)督動(dòng)力不足的怪圈。