非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用探討

徐洪振 張志新 王榮彬

摘?要：隨著云南省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)迅速發(fā)展、政府公共服務(wù)職能進(jìn)一步加強(qiáng)，尋求非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用的內(nèi)生與外部動(dòng)力也在逐漸增強(qiáng)。云南省部分高校對(duì)大型儀器設(shè)備共享進(jìn)行了嘗試性探索，醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)也成立醫(yī)療聯(lián)合體?？坡?lián)盟。在非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用方面，云南省存在著開放共享共用意識(shí)薄弱，管理體制、機(jī)制、制度缺失或不健全，資源與需求差異造成操作困難，信息系統(tǒng)技術(shù)瓶頸，專業(yè)人才匱乏以及缺乏專業(yè)性和長遠(yuǎn)性規(guī)劃等問題。根據(jù)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用之目標(biāo)任務(wù)、基本原則、基礎(chǔ)理論的框架，可采取加強(qiáng)宣傳并制定相關(guān)法規(guī)、深化制度改革、搭建各類平臺(tái)與中心、建設(shè)行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)與“專家?guī)臁苯ㄔO(shè)、借鑒各地經(jīng)驗(yàn)規(guī)劃長遠(yuǎn)布局等措施，來推進(jìn)云南省非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用的具體實(shí)施。

關(guān)鍵詞：非經(jīng)營性國有資產(chǎn);公共服務(wù);開放共享共用

中圖分類號(hào)：F123.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1005-6432（2022）15-0010-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.15.010

1?云南省非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用的現(xiàn)狀

近年來，隨著云南省政府管理體制改革的不斷深化，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展迅速、政府公共服務(wù)職能進(jìn)一步加強(qiáng)，在加快推進(jìn)公共財(cái)政管理體制建設(shè)的同時(shí)，尋求非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用的內(nèi)生與外部動(dòng)力也在逐漸增強(qiáng)。全省各地、各部門、各單位乃至社會(huì)公眾，對(duì)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用產(chǎn)生了迫切的期望。據(jù)云南省財(cái)政廳統(tǒng)計(jì)，到2016年年底，云南省行政事業(yè)單位非營利性國有資產(chǎn)總額達(dá)到7924億元。云南省正在逐步加強(qiáng)行政管理體制建設(shè)與經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理，在非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用方面也開展了一些探索，但基本處于起步狀態(tài)。

1.1?部分高校對(duì)大型儀器設(shè)備共享的嘗試性探索

2006年云南大學(xué)對(duì)單價(jià)10萬元以上的大型設(shè)備提供共享平臺(tái)，但僅在本校范圍內(nèi)才能查閱設(shè)備信息、管理人并預(yù)約時(shí)間。2007年云南省科技廳委托昆明理工大學(xué)征集云南省所有高校單件20萬元以上的大型儀器設(shè)備入網(wǎng)，研發(fā)建設(shè)了云南省大型科學(xué)儀器設(shè)備協(xié)作共用網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)。西南林業(yè)大學(xué)隨后也對(duì)建立大型儀器設(shè)備共享機(jī)制進(jìn)行了一定的研究和探索。[1]

1.2?醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)成立醫(yī)療聯(lián)合體專科聯(lián)盟

2017年4月，在全國省醫(yī)院發(fā)展促進(jìn)聯(lián)盟暨第二屆昆華醫(yī)療聯(lián)合體院長論壇上云南省第一人民醫(yī)院與30家州市?？漆t(yī)院簽訂?？坡?lián)盟協(xié)議，云南省第一屆醫(yī)學(xué)會(huì)昆華醫(yī)學(xué)會(huì)成立。云南省第一人民醫(yī)院與云南省市、州級(jí)醫(yī)院雙向轉(zhuǎn)診，并且在醫(yī)療儀器設(shè)備資源共享、人才培養(yǎng)、技術(shù)指導(dǎo)等方面深入合作，讓優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源向基層縱向延伸發(fā)展，為聯(lián)盟醫(yī)院內(nèi)確需轉(zhuǎn)診的患者提供雙向接診，從而可以讓患者在危重病人穩(wěn)定期、急性恢復(fù)期、術(shù)后恢復(fù)期均可轉(zhuǎn)回當(dāng)?shù)蒯t(yī)院進(jìn)行進(jìn)一步的治療。同時(shí)，云南省第一人民醫(yī)院擬在三年時(shí)間內(nèi)把聯(lián)盟醫(yī)院相關(guān)學(xué)科打造成當(dāng)?shù)刂麑W(xué)科，并為聯(lián)盟醫(yī)院人員提供免費(fèi)短期專項(xiàng)學(xué)習(xí)、手把手培訓(xùn)、定期進(jìn)修等機(jī)會(huì)，從而提升醫(yī)市、州醫(yī)療人員的業(yè)務(wù)水平。此外，云南省第一人民醫(yī)院還擬開通預(yù)約掛號(hào)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，讓患者能提前兩周預(yù)約掛號(hào);擬開設(shè)特殊檢查項(xiàng)目預(yù)約;擬委派知名專家到聯(lián)盟醫(yī)院掛牌專家工作站開展技術(shù)指導(dǎo)、咨詢、坐診等工作。[2]

2?存在的問題

云南省各地推進(jìn)建設(shè)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用制度，其形式多樣，但實(shí)踐中也遇到許多障礙，存在諸多問題，主要表現(xiàn)在：意識(shí)薄弱、體制混亂、操作不規(guī)范、缺乏大局觀等。[3]以下具體說明。

2.1?開放共享共用意識(shí)薄弱

（1）“誰管理使用就是誰擁有”的思想和觀念根深蒂固，缺乏資源共享的意識(shí)。在配置非經(jīng)營性國有資產(chǎn)時(shí)，過去習(xí)慣于自治，有的只想別人分享給自己，不想分享給別人，沒有把非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用作為自己應(yīng)盡的義務(wù)和職責(zé)。

（2）全局意識(shí)薄弱。不能處理好總體利益和地方利益、長遠(yuǎn)利益和眼前利益的關(guān)系，不能突破單位、部門的界限，不同單位和部門無法統(tǒng)籌起來進(jìn)行全局規(guī)劃，故而產(chǎn)生低層次重復(fù)投入、分散建設(shè)、分散配置等問題，使規(guī)?；_放共享難以實(shí)現(xiàn)，不能形成規(guī)模效應(yīng)和優(yōu)勢效應(yīng)。

2.2?管理體制、機(jī)制、制度問題阻礙共享發(fā)展

（1）體制弊端。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的按行政區(qū)劃分管理權(quán)的體制，以及改革開放新時(shí)期時(shí)形成的多元化管理模式，形成了資產(chǎn)管理、人事管理、事務(wù)管理分離的局面，從而使行政事業(yè)單位的管理錯(cuò)綜復(fù)雜，形成了多元化、復(fù)雜化的管理體制。導(dǎo)致管理體制內(nèi)的分裂、多元和自治的狀態(tài)早已確立，使行政資產(chǎn)管理和開放共享共用存在諸多困難，對(duì)于實(shí)現(xiàn)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)在部門和單位之間的共享缺乏執(zhí)行力。[4]

（2）機(jī)制缺失。在現(xiàn)行的管理體制下，對(duì)各行各業(yè)、各級(jí)政府、各部門運(yùn)行中存在的各種硬件資源配置需求，仍需要對(duì)其分別進(jìn)行評(píng)估、分級(jí)、考核，導(dǎo)致在大量的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)分配中存在重復(fù)購置、浪費(fèi)嚴(yán)重、使用效率低下等問題。同時(shí)，在非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的建設(shè)和配置上缺乏規(guī)劃統(tǒng)籌，沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的統(tǒng)一管理，缺乏與非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用相對(duì)應(yīng)的運(yùn)行、保障、監(jiān)督、制約和激勵(lì)機(jī)制，在行政資產(chǎn)的配置、使用、管理等環(huán)節(jié)中協(xié)調(diào)性差，宏觀調(diào)控能力較為薄弱。[5]

（3）制度缺失。目前，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用制度的總體建設(shè)還很薄弱，多數(shù)為局限于某一范圍、某一領(lǐng)域非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的某一部分，其制度缺乏綜合性、系統(tǒng)性、層次性，缺乏一系列與之對(duì)應(yīng)的完整的配套制度，并且相關(guān)法律法規(guī)約束不明確。

2.3?資源和需求的多樣性與差異性增加實(shí)際操作難度

（1）不同行政事業(yè)單位的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)持有狀況各異、需求狀態(tài)不同，加大了對(duì)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用的匹配難度。

（2）非經(jīng)營性國有資產(chǎn)種類繁多，幾乎覆蓋所有行業(yè)。我國2011年度頒布實(shí)施的《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)固定資產(chǎn)分類與代碼》顯示，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)在固定資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)中登記有近4000種。由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和產(chǎn)品的不斷豐富，即便是同類非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，也存在型號(hào)、規(guī)格上的較大差異。

（3）因?yàn)楦餍姓聵I(yè)單位對(duì)行政資產(chǎn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和業(yè)務(wù)不一致，個(gè)性需求差異大，因此尋求所需行政資產(chǎn)與提供行政資產(chǎn)的一致性即尋求行政資產(chǎn)的“公共性”成為行政資產(chǎn)開放共享共用的難題之一。然而為了消除差異，從而達(dá)到一致性，實(shí)現(xiàn)行政資產(chǎn)供需的完美匹配，這本身就是一個(gè)難題。

2.4?現(xiàn)行信息管理系統(tǒng)不完善使運(yùn)行上存在技術(shù)瓶頸

（1）現(xiàn)行的行政資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)尚處于初級(jí)運(yùn)行階段，存在行政資產(chǎn)信息的真實(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性不夠等諸多問題，共享的基礎(chǔ)信息不夠完善。（2）現(xiàn)有的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)信息共享管理系統(tǒng)基本處于嘗試階段，系統(tǒng)的功能和構(gòu)架都尚待完善。（3）非經(jīng)營性國有資產(chǎn)運(yùn)營信息系統(tǒng)在網(wǎng)絡(luò)化、現(xiàn)代化、系統(tǒng)化方面完成程度不高。

2.5?專業(yè)化、復(fù)合型人才不足制約工作推進(jìn)

在各項(xiàng)改革深入推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)快速發(fā)展的背景下，行政資產(chǎn)管理工作的專業(yè)性、技術(shù)性、綜合性需求日益增強(qiáng)，對(duì)行政資產(chǎn)管理人員不僅要求要具備專業(yè)能力，了解預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，還要有較強(qiáng)的協(xié)調(diào)能力與操作經(jīng)驗(yàn)，熟悉各類非營利性國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。目前此類專業(yè)化、復(fù)合型人才的培養(yǎng)與儲(chǔ)備不足導(dǎo)致開放共享共用的推進(jìn)進(jìn)度受到影響。

2.6?規(guī)劃長遠(yuǎn)性、全局性考慮不足導(dǎo)致建設(shè)成本增大

這主要表現(xiàn)為建設(shè)的過程中考慮不全面，缺少效能評(píng)價(jià)，存在隱性成本加大的可能。如一些地方盲目建設(shè)行政辦公中心，只考慮了場所、設(shè)備設(shè)施共享方面的效率效益，而忽視了運(yùn)行成本加大、行政資產(chǎn)總體效率效益下降等問題。

3 建議

3.1?通過加強(qiáng)宣傳、制定相關(guān)法規(guī)形成開放共享觀念

首先，要加強(qiáng)宣傳，更新理念，克服各種模糊認(rèn)識(shí)，改變長期以來固有的管理觀念。要在財(cái)政部門、主管部門、監(jiān)管部門和社會(huì)各界牢固樹立和廣泛宣傳以下新理念：樹立公共財(cái)政理念，增強(qiáng)講效率、講節(jié)約、講服務(wù)、講大局的意識(shí)，克服單位本位主義思想;樹立市場經(jīng)濟(jì)理念，吸納經(jīng)營性非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的改革經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)所有權(quán)與使用權(quán)分離，推進(jìn)市場化、社會(huì)化管理方式的引入;樹立與時(shí)俱進(jìn)改革創(chuàng)新的理念，增強(qiáng)行政事業(yè)單位對(duì)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用的義務(wù)觀念和責(zé)任意識(shí)。其次，加快推進(jìn)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理制度立法，明確相關(guān)法律要求及行政事業(yè)單位和財(cái)政部門等在非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理中的責(zé)任與義務(wù)，并進(jìn)一步明確行政事業(yè)單位的非經(jīng)營性資產(chǎn)歸屬，從而徹底破除“單位所有制”的過時(shí)觀念。[6]

3.2?通過深化制度改革促進(jìn)開放共享共用管理規(guī)范化

構(gòu)建規(guī)范化的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的開放共享共用管理體系，首先要針對(duì)目前非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的不足深化各項(xiàng)配套改革，打破非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用的壁壘，開辟新渠道，進(jìn)一步改革包括事業(yè)單位分類、政府績效管理、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、政府采購、非稅收入征收、產(chǎn)權(quán)制度、行政管理、干部人事制度等在內(nèi)的各項(xiàng)制度體系，理順管人、管事與控制行政資產(chǎn)之間的關(guān)系，杜絕行政規(guī)章制度劃分對(duì)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置的不合理、不科學(xué)的要求。為非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的開放共享共用爭取良好的外部支持和實(shí)施環(huán)境。其次落實(shí)到國有資產(chǎn)購置、管理和使用的具體部門，通過制定非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用的專項(xiàng)管理制度，使整個(gè)開放共享共用體系正式化和規(guī)范化。

3.3?通過搭建各類平臺(tái)、中心推動(dòng)開放共享共用的具體實(shí)施

①加快“政府（金融）公共產(chǎn)權(quán)庫”的建立。吸取省內(nèi)外“政府公物倉”的管理經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)建立省級(jí)“公物倉”行政資產(chǎn)管理體制的建設(shè)，[7]建立實(shí)物或虛擬的公共產(chǎn)權(quán)倉庫、加強(qiáng)大型活動(dòng)場館非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的有效利用和管理，促進(jìn)開放共享共用，逐步推進(jìn)對(duì)房屋、車輛等非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的集中統(tǒng)一管理和調(diào)劑使用。②規(guī)范和完善科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域的各類行政機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)推進(jìn)大型儀器設(shè)備開放共享共用和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用平臺(tái)制度建設(shè)。一是對(duì)已建立平臺(tái)實(shí)現(xiàn)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用的現(xiàn)狀，分析情況、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問題，明確有關(guān)責(zé)任，建立完善相關(guān)制度機(jī)制并反饋實(shí)施效果;二是鼓勵(lì)和推進(jìn)結(jié)合實(shí)際拓展非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用的新形式;三是財(cái)政部門要加強(qiáng)專項(xiàng)調(diào)研，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)各類平臺(tái)與非經(jīng)營性國有資產(chǎn)共享平臺(tái)的銜接與協(xié)同。③以創(chuàng)建“信息網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)”為抓手，促進(jìn)資源共享的跨越式發(fā)展。強(qiáng)化共享觀念，注重頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)綜合建設(shè)。[8]鎮(zhèn)江市政府的“云神工程”、省經(jīng)信委的“災(zāi)備中心”等方式值得借鑒。④建立非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理中心，實(shí)現(xiàn)行政資產(chǎn)管理和共享的職能化、專業(yè)化、長期化。中心作為具體操作機(jī)構(gòu)，將公務(wù)倉管理、“專家?guī)臁惫芾淼茸鳛樵撝行牡囊豁?xiàng)重要職能。[9]

3.4?通過加強(qiáng)建設(shè)行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)保障開放共享共用體系的運(yùn)行

構(gòu)建云南省非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，能為全省各級(jí)行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用提供豐富的信息資源。加強(qiáng)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)信息系統(tǒng)功能的擴(kuò)展與提升，可以為開放共享共用提供更好的基礎(chǔ)信息保障，同時(shí)也是非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用的管理、服務(wù)、監(jiān)督職能，并且應(yīng)著重于職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化的契機(jī)。[10]①增加行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)共享模塊，拓展和豐富行政資產(chǎn)共享內(nèi)容。如設(shè)立共享非經(jīng)營性國有資產(chǎn)“目錄庫”等。②增強(qiáng)聯(lián)動(dòng)功能，發(fā)揮“大平臺(tái)”的作用。通過實(shí)現(xiàn)各種行政資產(chǎn)公開分享項(xiàng)目信息平臺(tái)與全省行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)信息系統(tǒng)的連接以及上下級(jí)共享行政資產(chǎn)信息的連接，加強(qiáng)“信息平臺(tái)”資源的總集合和一體化建設(shè)。一方面，有利于財(cái)政及各職能部門對(duì)行政資產(chǎn)開放共享共用的管理監(jiān)督;另一方面，亦可通過這一平臺(tái)獲得可共享行政資產(chǎn)信息，乃至為實(shí)現(xiàn)跨類別、跨行業(yè)、跨級(jí)次、跨地區(qū)各類行政資產(chǎn)共享提供信息資源。[11]

3.5?通過加強(qiáng)專業(yè)人才的培養(yǎng)與“專家?guī)臁钡慕ㄔO(shè)增強(qiáng)開放共享體系發(fā)展的后勁

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)快速發(fā)展，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的開放共享共用的管理由于涉及多個(gè)不同領(lǐng)域，對(duì)行政資產(chǎn)管理人員的素質(zhì)要求也越來越高，不僅要具備專業(yè)能力，還要具備財(cái)務(wù)、管理、網(wǎng)絡(luò)等各方面操作經(jīng)驗(yàn)。因此為了保障非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的開放共享共用體系的管理運(yùn)行，一方面要重視專業(yè)人才培養(yǎng)，加強(qiáng)對(duì)管理、財(cái)政等部門相關(guān)資產(chǎn)管理人員的培訓(xùn)，組織學(xué)習(xí)國內(nèi)外先進(jìn)管理理論、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及行政資產(chǎn)管理專業(yè)知識(shí)，提高綜合素質(zhì);另一方面重視和加強(qiáng)行政資產(chǎn)專家隊(duì)伍建設(shè)，建立財(cái)政行政資產(chǎn)管理“專家?guī)臁?，為開放共享體系的完善提供“智力”保障，為非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用提供后備人才保障和發(fā)展后勁。

3.6?吸取各地發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，規(guī)劃非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用體系的長期布局

非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的開放共享共用問題，社會(huì)關(guān)注度高，涉及各級(jí)政府、部門、單位，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)種類眾多并且龐雜，因此，對(duì)制度、機(jī)制、基礎(chǔ)等各方面的管理要求和層次都較高。在非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用體系總體規(guī)劃的構(gòu)建中要不斷加強(qiáng)理論研究和探索，結(jié)合各地實(shí)施的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)共享的情況，總結(jié)國內(nèi)外非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，

并對(duì)其進(jìn)行理論研究和總結(jié)。對(duì)總體規(guī)劃的制定要立足高遠(yuǎn)，不僅有前瞻性，還要結(jié)合目前非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用的實(shí)際情況具有可實(shí)施性，為云南省非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開放共享共用提供切實(shí)的指導(dǎo)作用。

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[基金項(xiàng)目]云南省發(fā)改委項(xiàng)目“推動(dòng)社會(huì)事業(yè)資源開放共享機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：KKSF20181300）;昆明理工大學(xué)人文社科研究院2020年度校人陪基金項(xiàng)目“云南省高校大型設(shè)備共享機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：KKZ3202070007）;云南省教育廳項(xiàng)目“高校后勤保障體系創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號(hào)：YNJHZD2019001）。

[作者簡介]徐洪振（1979—），男，漢族，山東人，助理研究員，碩士，研究方向：教育管理;通訊作者：張志新，副研究員，研究方向：資產(chǎn)管理。