山海共建科創(chuàng)飛地 產(chǎn)業(yè)協(xié)作互促共富

常敏 翁佩君 韓芳

習近平總書記在浙江工作時，把堅持走共同富裕道路作為改革開放以來浙江發(fā)展的鮮明特色，把“推動欠發(fā)達地區(qū)跨越式發(fā)展”“推進城鄉(xiāng)一體”等作為重要內(nèi)容納入“八八戰(zhàn)略”，親自部署實施了山海協(xié)作等重大工程。20年來，沿著習近平總書記指定的路線，浙江堅持超越“清大線”兩側(cè)區(qū)域發(fā)展的不平衡不充分，推動山區(qū)26縣高質(zhì)量發(fā)展。杭州深入踐行“八八戰(zhàn)略”，積極推進山海協(xié)作，為建設(shè)共同富裕示范區(qū)探索有效路徑。

近年來，杭州和山區(qū)縣通過共建科創(chuàng)飛地，實現(xiàn)了“研發(fā)孵化在飛入地、落地生產(chǎn)在飛出地”的產(chǎn)業(yè)協(xié)作模式創(chuàng)新。此類飛地已取得一定成效，但也存在協(xié)作深度和協(xié)作保障不足等問題，亟需完善發(fā)展機制，加快實現(xiàn)互促共富。

山?？苿?chuàng)飛地的發(fā)展現(xiàn)狀

杭州市內(nèi)由各級政府及產(chǎn)業(yè)平臺主導(dǎo)的科創(chuàng)飛地總量超過35個，其中，山區(qū)縣和杭州市、區(qū)政府共建的山?？苿?chuàng)飛地總量約為11個，總體規(guī)模較大，是杭州科創(chuàng)飛地的重要組成部分。

從飛地層級看，浙江人才大廈、衢州海創(chuàng)園和麗水數(shù)字大廈是省市政府牽頭合作，千島智谷大廈等其他8個均為區(qū)區(qū)、區(qū)縣協(xié)作。

從飛地規(guī)?？矗w量從幾千平方到幾十萬平方不等，入駐企業(yè)從十幾家到幾十百家不等，最大的衢州海創(chuàng)園，一期于2016年開園共6.76萬平方，企業(yè)總數(shù)73家，二期建成待用，兩期累計19.85萬方。

從飛地分布看，市內(nèi)主要在未來科技城、濱江區(qū)、西湖區(qū)和上城區(qū)等地。

從飛地運作看，主要通過飛入地政府牽頭提供土地或樓宇空間，以飛出地為主兩地共同招引企業(yè)，稅收返回飛出地。浙江人才大廈則是由省委組織部牽頭，為非杭州結(jié)對的山區(qū)縣提供人才孵化空間，由各地自主運作。

從飛地成效看，實現(xiàn)山區(qū)縣異地借智借力，促進欠發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，如柯城海創(chuàng)園已被評為數(shù)字經(jīng)濟飛地，為山區(qū)發(fā)展注入新動能，同時也為全國提供了“先富帶后富”的對口支援新樣本。

山海科創(chuàng)飛地的主要問題

山?？苿?chuàng)飛地因合作層級、運作方式和空間規(guī)模等存在區(qū)別，其發(fā)展成效和現(xiàn)實問題也有差別，但總體上面臨著四個方面的共性問題。

產(chǎn)業(yè)協(xié)同不深。一方面，由于缺乏有效的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，山海科創(chuàng)飛地的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和功能定位不明確，對飛出地的產(chǎn)業(yè)賦能亟待提升。另一方面，與飛入地產(chǎn)業(yè)進行著同質(zhì)化競爭。在杭的科創(chuàng)飛地，設(shè)立初衷以異地研發(fā)為主兼顧異地招商，但實際運營中，往往弱化研發(fā)功能、強化招商功能，給飛入地產(chǎn)業(yè)帶來較大競爭壓力，不利于深化山海產(chǎn)業(yè)協(xié)同。

管理協(xié)作不暢。規(guī)模超萬平方的山海科創(chuàng)飛地，往往由山區(qū)縣政府委托市場運營，但運營商能力差別較大且核心人才流動性高，運營的成效有限。如山?？苿?chuàng)飛地已經(jīng)出現(xiàn)因合作未達預(yù)期而提前終止第三方合作的事例。另外，飛地中有相當部分的企業(yè)異地注冊或兩地注冊，既難以保障為企服務(wù)及時到位，也加大了屬地管理難度，帶來行政管理職責不清晰、企業(yè)稅務(wù)開票不方便、市場專業(yè)性監(jiān)管難落實等一系列問題。

服務(wù)保障不足。一方面，科技服務(wù)難以滿足企業(yè)需求。由于企業(yè)異地注冊，兩地政府服務(wù)很難及時到位。山區(qū)縣政府一般派招商部門常駐飛地服務(wù)，但經(jīng)信、科技等其他部門很難再派人員進駐飛地一對一服務(wù)。另一方面，人才服務(wù)共享難以落實。目前，因山海兩地政府合作框架不健全，跨區(qū)的人才互認機制不完善，飛地中高層次人才的個稅、住房、子女教育等政策難以到位，人才招聘、人才培訓(xùn)等共建活動難以落實，最終導(dǎo)致飛地難以引人留人的問題較為突出。

受益范圍不廣。目前，山?？苿?chuàng)飛地的飛地選址、資金籌集、建設(shè)運營多數(shù)由政府一手包辦，民間參與不足，對企業(yè)和百姓的服務(wù)精準度不高，特別是對山區(qū)中小企業(yè)受益不足。飛地不僅是科創(chuàng)平臺，也可以是當?shù)匕傩盏脑鍪掌脚_，目前除淳安千島湖智谷大廈設(shè)置“共富廣場、千島集市”，多數(shù)沒有拓寬百姓的參與和收益渠道。

科創(chuàng)飛地高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑

山海科創(chuàng)飛地的高質(zhì)量發(fā)展是推動省域一體化和現(xiàn)代化，實現(xiàn)共同富裕示范區(qū)建設(shè)的重要途徑。下一階段，亟需加強頂層設(shè)計，深化體制改革，創(chuàng)新發(fā)展機制，促進山海資源互補、產(chǎn)業(yè)協(xié)作，以實現(xiàn)山海共促、百姓共富的目標。

創(chuàng)新“雙向飛地”機制，深化山海產(chǎn)業(yè)協(xié)作。系統(tǒng)謀劃山海飛地戰(zhàn)略發(fā)展方向，提升合作層級，重點打造“科創(chuàng)飛地+產(chǎn)業(yè)飛地”的“雙向飛地”，克服山海產(chǎn)業(yè)互動難題。隨著杭黃、杭衢高鐵開通，山海之間可實現(xiàn)更高效的“雙向孵化”模式。比如衢州已吸引一批杭州數(shù)字企業(yè)開展當?shù)貥I(yè)務(wù)，杭州數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展需要各地場景，一批高新企業(yè)從軟件研發(fā)進入硬核制造、從數(shù)字化樣板車間走向規(guī)?；療o人工廠更需要空間支撐，杭衢各級政府、產(chǎn)業(yè)平臺、企業(yè)代表可共商共議，在衢州海創(chuàng)園基礎(chǔ)上深化“雙向飛地”合作，構(gòu)建“研發(fā)設(shè)計—孵化轉(zhuǎn)化—生產(chǎn)制造—售后服務(wù)”的山海產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新生態(tài)。

創(chuàng)新“多方合營”機制，實現(xiàn)山海飛地共治。山海兩地需加快探索“你中有我、我中有你”的科創(chuàng)飛地法人治理結(jié)構(gòu)，樹立飛地合作新典范。同時，探索山?？苿?chuàng)飛地委托飛入地產(chǎn)業(yè)平臺運營的新機制，理順競合關(guān)系。如蕭龍大廈可全部或部分委托蕭山經(jīng)開區(qū)運營，千島智邦大廈落成后也可嘗試委托云棲小鎮(zhèn)管委會運營，探索山海合營科創(chuàng)飛地，通過飛地將縣域經(jīng)濟嵌入大都市產(chǎn)業(yè)鏈和生態(tài)圈。在深度合作基礎(chǔ)上，雙方政府構(gòu)建長效的飛地管理機制，在實踐中落實屬地政府的稅務(wù)、市監(jiān)和衛(wèi)生等監(jiān)管責任。

創(chuàng)新“網(wǎng)絡(luò)融入”機制，加強山海服務(wù)保障。通過省市政策體系引導(dǎo)，在建設(shè)空間、金融支持、人才認定、科技成果轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新券兌付等方面盡快破題，加強山?？苿?chuàng)飛地的要素保障。參考溫州嘉定科創(chuàng)園對接上海科研機構(gòu)解決共性技術(shù)難題的做法，推動杭州山?？苿?chuàng)飛地加快融入杭州都市圈以及長三角創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。探索“區(qū)中園”“園中園”服務(wù)體系，將山海科創(chuàng)飛地納入所在開發(fā)區(qū)或園區(qū)的發(fā)展體系，使其共同參與雙創(chuàng)活動、招商活動，共享屬地便利化公共服務(wù)，最終實現(xiàn)兩地人才、市場、技術(shù)、數(shù)據(jù)等創(chuàng)新要素的相互支撐。

創(chuàng)新“多元共享”機制，實現(xiàn)山海共富共贏。探索以市場機制、股權(quán)設(shè)置實現(xiàn)合理的飛地利益分配，通過山海各方力量共促飛地可持續(xù)發(fā)展，為山村穩(wěn)固消薄收益、為山區(qū)走上共富快車道。盡快出臺省市專項政策及細則，引導(dǎo)此類飛地從選址、建設(shè)、運營和評估全過程向社會開放，激發(fā)山海兩地企業(yè)、高校、投資機構(gòu)和科技中介等不同主體充分參與，惠益更多中小企業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)共富。同時，以政策鼓勵山?？苿?chuàng)飛地為山區(qū)百姓增收、異地就業(yè)、文旅發(fā)展等疏通渠道。推廣淳安—西湖千島智谷“共富廣場”經(jīng)驗，即在樓宇廣場打造“黨建引領(lǐng)，消薄增收”千島湖綠色農(nóng)產(chǎn)品展銷平臺，動員在杭流動黨員通過“線上+線下”的方式推介千島農(nóng)旅產(chǎn)品。

作者單位：杭州市委黨校

本文系2022年杭州財政經(jīng)濟研究會合作課題《杭州科創(chuàng)飛地高質(zhì)量發(fā)展路徑的調(diào)查研究》成果