深入推進城市群生態(tài)文明建設(shè)
——以珠三角城市群為例

□ 王寶良 王甜 樊藝偉

當前，我國區(qū)域發(fā)展差距較大，無序開發(fā)與惡性競爭仍然存在，區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題依然比較突出，區(qū)域發(fā)展機制還不完善，難以適應(yīng)新時代生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略需要。應(yīng)從生態(tài)系統(tǒng)整體性、協(xié)同性和系統(tǒng)性著眼，探索生態(tài)文明一體化發(fā)展新機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨區(qū)域、流域的生態(tài)文明建設(shè)。加快推進城市群生態(tài)文明示范建設(shè)，既是美麗中國的內(nèi)在要求，也是進入新階段落實新理念、構(gòu)建新格局的客觀需求，更是加快實現(xiàn)生態(tài)文明治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。

一、珠三角城市群生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀

珠三角城市群是我國改革開放的先行地區(qū)和重要的經(jīng)濟中心區(qū)域，在全國經(jīng)濟社會發(fā)展大局中具有突出的帶動作用和戰(zhàn)略地位。多年來，珠三角城市群以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，全面踐行新發(fā)展理念，大力推動全域生態(tài)文明建設(shè)，打造出具有珠三角特色的生態(tài)文明發(fā)展模式。截至2021 年，珠三角城市群成功創(chuàng)建國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)21 個，占廣東省已獲命名總數(shù)的87.5%；“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地3 個，占廣東省已獲命名總數(shù)的60%。珠三角生態(tài)文明示范建設(shè)成效顯著。

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。大氣環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)領(lǐng)跑先行。2020 年珠三角AQI 達標率平均為92.2%；PM2.5濃度下降為21 微克/立方米，首次優(yōu)于世界衛(wèi)生組織過渡期二階段目標（25 微克/立方米）；在全國168 個重點城市中，珠三角6 市（深圳、惠州、珠海、中山、肇慶、東莞）空氣質(zhì)量排名位居前20；7 市（肇慶、東莞、佛山、中山、廣州、珠海、惠州）空氣改善幅度排名位居前20。水環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)重大改善，珠三角城市群50 個地表水國考斷面水質(zhì)優(yōu)良率達到82%，9 個劣V 類國考斷面全部消除，茅洲河、廣佛跨界河流等重污染流域水質(zhì)大幅改善，地級以上市城市建成區(qū)黑臭水體全面消除。

深圳大鵬

生態(tài)經(jīng)濟不斷進步。2020年，珠三角城市群生產(chǎn)總值超過8.9 萬億元（按照1:6.5 的匯率，折合1.38 萬美元），經(jīng)濟總量略高于位于世界經(jīng)濟體第十三位的澳大利亞（1.33 萬億美元），如期實現(xiàn)比2010 年翻一番。以常住人口統(tǒng)計人均地區(qū)生產(chǎn)總值約11.47 萬元（折合1.76 萬美元），單 位 面 積GDP 產(chǎn) 值 為1.6 億元/平方千米，約為全國平均水平的15 倍。第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)三次產(chǎn)業(yè)增加值比例調(diào)整為1.8:40.0:58.2，其中第三產(chǎn)業(yè)比例遠高于全國平均水平。城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入為5.8萬元，約為全國平均水平的1.8 倍。珠三角地區(qū)不再新建擴建燃煤燃油火電機組，“十三五”淘汰落后煤電機組約390 萬千瓦，經(jīng)濟發(fā)展新舊動能加速轉(zhuǎn)換，資源能源消耗強度大幅下降。

圖1 2014-2020 年珠三角PM2.5 濃度與全國重點城市群對比

圖2 全國三大城市群空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例情況

生態(tài)文明制度不斷創(chuàng)新。全面推行河長制、湖長制，建立河湖管理長效機制。落實“黨政同責、一崗雙責”生態(tài)環(huán)境保護責任清單，推動生態(tài)環(huán)境保護有責部門全覆蓋。加快建立“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度，試行環(huán)評豁免、告知承諾制。建立健全環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化全覆蓋管理等制度，完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟，實施生態(tài)環(huán)境損害賠償，實現(xiàn)各地市案例全覆蓋，督促企業(yè)落實治污主體責任。在重污染流域試行污染舉報重獎制度，精準打擊企業(yè)違法行為。健全生態(tài)補償機制，在東江流域推行廣東省內(nèi)上下游橫向生態(tài)補償。加快綠色金融創(chuàng)新，全面推進廣州市綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)建設(shè)，在綠色金融標準、綠色產(chǎn)業(yè)和企業(yè)融資等方面取得顯著成效。深入推進碳交易，實施碳普惠制度，引導(dǎo)公眾踐行綠色低碳生活方式。

二、珠三角城市群生態(tài)文明建設(shè)面臨壓力與挑戰(zhàn)

在完善頂層設(shè)計方面，黨中央、國務(wù)院對生態(tài)文明建設(shè)做出了新的部署，“十四五”期間乃至到2035 年，如何持續(xù)推進珠三角地區(qū)生態(tài)文明實現(xiàn)新進步面臨著重大機遇和挑戰(zhàn)。

在體制機制創(chuàng)新層面，珠三角城市群生態(tài)文明建設(shè)主要面臨各個城市間經(jīng)濟發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量水平、生態(tài)環(huán)保治理制度等差異，需要互相借鑒先進的治理經(jīng)驗。

在戰(zhàn)略方面，珠三角城市群面臨著如何從更高站位、更大格局、更寬視野上協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護的重大戰(zhàn)略問題。

在空間方面，如何推進“三線一單”成果的落地應(yīng)用，如何為相關(guān)規(guī)劃編制、產(chǎn)業(yè)政策制定、重大項目選址提供技術(shù)支撐，如何發(fā)揮“三線一單”在污染防治、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境風險防控中的重要效用成為亟須推進的重大課題。

在質(zhì)量方面，珠三角生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善雖取得顯著成效，大氣環(huán)境質(zhì)量持續(xù)保持標桿地位，水環(huán)境質(zhì)量呈現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折，但生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的區(qū)域和領(lǐng)域不平衡問題愈發(fā)突出。大氣污染治理由PM2.5防控階段過渡到臭氧防控階段，但國際經(jīng)驗顯示，臭氧治理難度較大且改善歷時較長，臭氧尚未穩(wěn)定進入下降通道，有效的防控路徑仍待深入探索。水環(huán)境穩(wěn)定改善的基礎(chǔ)尚不穩(wěn)固，水生態(tài)修復(fù)仍在起步階段，水生態(tài)產(chǎn)品的提供仍然滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展。沿海產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，結(jié)構(gòu)性和布局性的環(huán)境問題亟須防控，海域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量亟待改善。農(nóng)村環(huán)境治理較為滯后，與先進發(fā)達省份存在較大差距。

在制度方面，作為改革創(chuàng)新的排頭兵，生態(tài)文明體制機制的創(chuàng)新主要集中于綠色金融、碳排放、生態(tài)價值核算等領(lǐng)域成果，較多體現(xiàn)于深圳、廣州、佛山、惠州等地市層面，其他城市推進的廣度有所欠缺。制度在實踐層面的探索仍需深入，約束性與激勵性尚不均衡，配套制度較為不足，可操作性需予明確。

三、加快提升城市群生態(tài)文明建設(shè)水平的對策建議

統(tǒng)籌開展山水林田湖草沙冰一體化保護與修復(fù)。高站位寬視野謀劃城市群在全國乃至全世界的空間功能定位，統(tǒng)籌山水林田湖草沙冰一體化保護與修復(fù)，統(tǒng)一實施重大生態(tài)環(huán)境保護與治理工程，優(yōu)化各類自然生態(tài)資源要素配置，打造相互依存、緊密聯(lián)系的有機系統(tǒng)，打造天藍地綠水清的生命共同體。

強化區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護一體化聯(lián)防聯(lián)控。統(tǒng)籌構(gòu)建城市群區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護協(xié)作機制，協(xié)同推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控。完善區(qū)域法治標準體系。建立城市群生態(tài)環(huán)境保護立法協(xié)同工作機制，統(tǒng)一區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法裁量權(quán)，加大對跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境違法、犯罪行為的查處偵辦、起訴力度，加強排放標準、產(chǎn)品標準、技術(shù)要求和執(zhí)法規(guī)范對接。建立健全多元化投融資機制，研究利用國家綠色發(fā)展基金，支持大氣、水、土壤、固體廢物污染協(xié)同治理等重點項目。圍繞主要污染物成因與控制策略、跨界重要水體聯(lián)動治理、海洋生態(tài)環(huán)境保護、低碳發(fā)展等跨區(qū)域、跨流域、跨學科、跨介質(zhì)重點問題開展研究，加快推進污染防治科技創(chuàng)新研發(fā)。健全生態(tài)補償機制。

探索形成城市群一體化協(xié)同綠色發(fā)展新機制、新路徑。積極探索貫徹落實新發(fā)展理念的城市群一體化發(fā)展模式，健全生命周期的全產(chǎn)業(yè)鏈條，不斷提升生產(chǎn)領(lǐng)域的科技含量，最大限度地降低生產(chǎn)活動的資源消耗、污染排放總量和強度，推動資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，引領(lǐng)全國經(jīng)濟高質(zhì)量綠色發(fā)展。

探索創(chuàng)新跨區(qū)域生態(tài)文明統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。加強頂層統(tǒng)籌，建立跨區(qū)域生態(tài)文明示范建設(shè)聯(lián)動協(xié)作機制；建立統(tǒng)一編制、聯(lián)合報批、共同實施的生態(tài)文明規(guī)劃管理體制，并逐級落實；探索統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護制度，統(tǒng)籌資源監(jiān)管與環(huán)境保護、生態(tài)保護與污染防治，加強重點領(lǐng)域立法；探索跨區(qū)域統(tǒng)籌土地指標、盤活空間資源的土地管理機制，統(tǒng)籌劃定好“三區(qū)三線”管控邊界；探索項目跨區(qū)域管理服務(wù)機制，統(tǒng)一項目準入標準，統(tǒng)一項目管理平臺。