國土空間規(guī)劃下的深圳TOD創(chuàng)新開發(fā)研究
——以深圳軌道交通樞紐為例

文／劉錦濤、陳偉新、陳辰 大連理工大學粵港澳灣區(qū)城市發(fā)展與規(guī)劃研究中心 遼寧大連 116085

引言：

恰逢“十四五”開局和深圳“雙區(qū)”疊加發(fā)展之年，《深圳國土空間總體規(guī)劃（2020—2035）》（草案）（以下稱“深圳新國規(guī)”）這一重要的綱領性文件在今年6月公布，描繪了深圳包括定位目標、空間開發(fā)保護格局、綜合交通等在內(nèi)的未來15年城市發(fā)展戰(zhàn)略藍圖，為深圳未來發(fā)展方向定下總基調(diào)。深圳交通規(guī)劃和空間立體開發(fā)利用作為“深圳新國規(guī)”重要專項，均提出“以軌道交通為主體”、“按照TOD模式進行綜合立體開發(fā)”等主要發(fā)展戰(zhàn)略，這是依托深圳現(xiàn)今已成熟的軌道交通網(wǎng)絡和樞紐體系做出的決策部署，表明以軌道交通樞紐為主體進行的TOD理念將作為未來深圳城市發(fā)展的重要指引。作為城市空間復合高效拓展、交通土地協(xié)同開發(fā)的重要推動力，TOD理念在深圳的實踐應用將隨“深圳新國規(guī)”出臺進入實質(zhì)變革階段。因此，“深圳新國規(guī)”中對深圳依托軌道交通樞紐為主體的TOD導向周邊片區(qū)開發(fā)（以下稱TOD樞紐開發(fā)）的具體指引有哪些？ TOD理念在深圳有何創(chuàng)新實踐？在新體系下未來TOD理念在深圳實踐中將會出現(xiàn)哪些轉變？這都是深圳未來選擇TOD導向開發(fā)作為主要發(fā)展思路亟待探討回答的問題。

1、國土空間規(guī)劃的指引

1.1 國土空間規(guī)劃的精神內(nèi)核

發(fā)文建立已兩年有余的國土空間規(guī)劃體系已成為我國國家空間發(fā)展新的行動指南，是今后城市各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)。新體系建立的核心目的是為了高效利用、開發(fā)、保護、管理國土空間，破除原有多規(guī)交叉沖突、資源低效閑置等弊端，以推進生態(tài)文明建設、實現(xiàn)區(qū)域與城市高質(zhì)量發(fā)展目標、促進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。因此，國土空間規(guī)劃的精神實質(zhì)是通過“多規(guī)合一”的手段對總體全要素管控國土空間發(fā)展，堅守生態(tài)文明底線，探索土地高效利用渠道，并重構規(guī)劃體制機制，實施分級傳導管控，最終達到城市可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的總目標。

1.2 “深圳新國規(guī)”對TOD的戰(zhàn)略提升

值得注意的是，本次“深圳新國規(guī)”中多處提及軌道交通建設和TOD開發(fā)：一是在“構建城市開發(fā)新格局”中，通過“復合交通骨架為支撐”，推動形成“功能差異化分工協(xié)作的多中心空間格局”，促進各資源要素在全市各功能中心節(jié)點“高效便捷流動”；二是在“堅持國土空間開發(fā)利用”中，“推動交通樞紐及周邊地區(qū)按照TOD模式進行綜合立體開發(fā)”，“促進地下空間的立體化開發(fā)”；三是在“居民出行便捷高效”中，“建成1000 公里以上的地鐵網(wǎng)絡，實現(xiàn)都市核心區(qū)與外圍城市功能中心45 分鐘可達”（圖1）。

圖1 “深圳新國規(guī)”提及TOD及軌道交通樞紐的部分（摘錄自“深圳新國規(guī)”公示文件）

目前，只有深圳市將TOD發(fā)展戰(zhàn)略納入到城市新出臺的國土空間規(guī)劃中，在全域公共交通化趨勢下，以軌道交通樞紐為主體的TOD導向開發(fā)將作為城市發(fā)展的重要內(nèi)容（表1）。在存量發(fā)展和全域空間體系構建的背景趨勢下，“深圳新國規(guī)”對未來TOD開發(fā)提出具有“全域性”、“分化性”、“立體復合性”的總要求，將TOD理念從原有部分小范圍區(qū)域的開發(fā)理念層面，猛然上升到推動城市空間高效開發(fā)、盤活存量空間和引導全域結構功能體系有序建立的重要戰(zhàn)略層面。

表1 部分已公示的國土空間規(guī)劃設計要素梳理（作者整理）

2、TOD轉變與深圳創(chuàng)新

2.1 轉變：從郊區(qū)開發(fā)理念到重要發(fā)展戰(zhàn)略

2.1.1 TOD起源到國內(nèi)應用：隨發(fā)展需求而嬗變

自TOD理論為應對遏止美國城市郊區(qū)蔓延提出之日起，到全球化推廣過程中被世界各國結合自身城市實際需要產(chǎn)生不同側重的理論應用，再到引入國內(nèi)進行“本土化”的研究實踐，TOD理論內(nèi)涵隨著各類城市的實踐應用不斷變化（表2）。在國內(nèi)城市實踐中主要用以應對城市高密度人口引發(fā)的高密度蔓延帶來一系列的城市問題。在TOD本土化研究實踐過程中，隨著國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展進入存量時代，TOD開發(fā)側重也隨之改變。增量時代隨著城市外拓需求和軌道交通的普及，TOD主要目的是超前開發(fā)引導城市發(fā)展方向和建立外拓支點；而存量時代TOD應用場景由城市外拓新開發(fā)轉為內(nèi)部再開發(fā)，以深圳為代表的資源限制型城市利用TOD主要目的轉為提升低效土地使用，盤活存量空間，實現(xiàn)空間集約高效利用和片區(qū)優(yōu)化轉型、引導構建合理城市空間形態(tài)（表3）。

表2 TOD全球化推廣過程中的主要側重對比（作者整理）

表3 TOD國內(nèi)不同時期實踐研究主要側重對比（作者整理）

2.1.2 理念戰(zhàn)略提升：可持續(xù)發(fā)展的必然選擇

深圳國土空間規(guī)劃的編制出臺開創(chuàng)性地對TOD理念作為未來城市重要戰(zhàn)略，并綜合了交通和空間體系構建做市級層面的統(tǒng)籌考慮。不僅體現(xiàn)了國土空間規(guī)劃的統(tǒng)一管控開發(fā)的實質(zhì)，以及基于深圳高強高密人口快速發(fā)展，需要通過某種統(tǒng)一開發(fā)模式破解城市發(fā)展面臨棘手問題、實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展所做出的必然選擇。

據(jù)2020年交通數(shù)據(jù)公報，深圳當年高峰期公共交通分擔率提高至62.6%，其中軌道交通客流量占總量的53.9%（數(shù)據(jù)來自深圳市交通運輸局），這從一定程度上反映了近年來深圳“交通先導” “公交都市”的發(fā)展戰(zhàn)略取得一定成績，也間接表明TOD在深圳軌道交通樞紐周邊空間的一系列實踐應用具有正向意義，體現(xiàn)TOD在微觀層面上促進重要功能空間與快捷交通站點的融合聯(lián)結、推動片區(qū)各資源要素的快速流通上的積極作用。但以往各TOD樞紐開發(fā)具有獨立性，忽略了同在一個交通體系內(nèi)的既定事實，“深圳新國規(guī)”將各TOD樞紐開發(fā)做宏觀層面的規(guī)劃布局，從全市域層面審視多個樞紐片區(qū)開發(fā)形成的整體格局，跳脫出TOD以往僅在微觀層面的開發(fā)局限，強調(diào)樞紐片區(qū)之間優(yōu)勢互補協(xié)同發(fā)展，配合軌道交通全域化建設，TOD開發(fā)由點及面地向全市域推廣，TOD作為存量時代城市空間高效復合利用的“開發(fā)邏輯”，推動全市范圍內(nèi)的資源再整合。相較于以往存量更新不同，通過上層規(guī)劃在宏觀做整體調(diào)控后的各TOD樞紐開發(fā)，發(fā)展目標更為明確，分工協(xié)作更為清晰，能有效規(guī)避以往各樞紐片區(qū)孤立發(fā)展導致功能重合導致資源浪費相互競爭的情況。因此，“深圳新國規(guī)”對TOD的指引，意在尋求未來深圳存量空間的更新路徑，意在探究下一階段城市發(fā)展的運作模式，意在摸索城市未來可持續(xù)發(fā)展的創(chuàng)新道路（圖2）。

圖2 “深圳新國規(guī)”對TOD指引的現(xiàn)實意義（作者自繪）

2.2 創(chuàng)新：軌道交通樞紐的“先行先試”

2.2.1 軌道交通樞紐支撐空間格局構建

“深圳新國規(guī)”構建“一核多心網(wǎng)絡化”的空間格局中提到的打造多個城市功能中心和功能節(jié)點、空間網(wǎng)絡聯(lián)系均是依托發(fā)展事實對深圳全市域軌道交通網(wǎng)絡及樞紐提出的切實需求（圖3），結合深圳現(xiàn)有及在建樞紐布局（圖4），可以發(fā)現(xiàn)功能中心節(jié)點與樞紐布局情況基本重合，表明城市空間格局要在軌道交通樞紐的支撐下構建。以往謀劃建設的軌道交通樞紐及其TOD實踐成為深圳未來以TOD為主導發(fā)展的事實支撐。

圖3 深圳“一核多心網(wǎng)絡化”空間結構與中心體系規(guī)劃圖（摘錄自“深圳新國規(guī)”公示文件）

圖4 深圳現(xiàn)今運營/在建軌道交通樞紐布局圖（作者自繪）

自羅湖站的綜合改造，到福田樞紐和深圳北站的建設，再到現(xiàn)今光明城、西麗、清水河、坪山等樞紐的遍地開花，深圳在短短二三十年內(nèi)建設多個軌道交通樞紐（表4），不僅貫徹執(zhí)行了當初“建地鐵就是建城市”的發(fā)展策略，還結合城市實際發(fā)展趨勢、樞紐所在區(qū)位及功能，探索TOD樞紐的實踐創(chuàng)新的先行探索。例如與福田中心區(qū)一同規(guī)劃的福田樞紐，現(xiàn)今成為國內(nèi)唯一一個深入中心城區(qū)地下，與CBD 中心形成復合發(fā)展的樞紐，由此福田中心區(qū)得以借由福田樞紐高能級支撐其TOD高密開發(fā)，實現(xiàn)中心區(qū)功能隨著高鐵速度輻射全國；清水河樞紐被創(chuàng)新性地嵌入老舊物流園區(qū)，以新型產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代物流為導向實現(xiàn)片區(qū)轉型升級，借由城際輻射省內(nèi)其他城市；深汕特別合作區(qū)超前謀劃區(qū)內(nèi)樞紐體系，建立多個軌道交通樞紐與深圳便捷聯(lián)系，更好地承接深圳產(chǎn)業(yè)轉移，推動深圳人口資金技術向區(qū)內(nèi)流動，實現(xiàn)兩地資源共享[1]；正在建設中的西麗樞紐，配合城際西麗站及城市軌道交通，補充完善對外交通體系，將南山留仙洞片區(qū)接入城市發(fā)展快軌[2]；區(qū)級的前海樞紐將統(tǒng)籌前海創(chuàng)新合作區(qū)開發(fā)，打造“高密軌道+宜人慢行”交通模式，探索超高密度CBD 的TOD開發(fā)模式和區(qū)域TOD體系構建模式[3]，結合日前前海擴區(qū)政策新機遇，為前海創(chuàng)新合作區(qū)深化改革提供強大支撐。

表4 深圳現(xiàn)今運營/在建軌道交通樞紐基本信息表（作者整理）

2.2.2 福田樞紐：直達福田CBD 中心地下

借由福田中心區(qū)規(guī)劃對福田樞紐的超前謀劃，中心區(qū)在建設之初就預留了空間，使得福田樞紐直通城市中心地下，實現(xiàn)與中心區(qū)CBD 立體復合開發(fā)，是目前國內(nèi)唯一一個將TOD樞紐與商務中心結合的軌道交通樞紐，結合周邊其他線路地下空間一體化布局，形成以福田樞紐為主，聯(lián)結其他站點為輔的綜合樞紐體系，深化交通樞紐與城市功能空間融合，提升樞紐能級和影響范圍（圖5、6）。福田樞紐由國鐵、城市軌道交通快線和普線組成（圖7），從樞紐出發(fā)最遠能實現(xiàn)一小時通達省內(nèi)其他城市，最快40 分鐘能抵達機場。高鐵加持與深入中心提升了福田樞紐能級，支撐中心區(qū)空間高強開發(fā)、功能高度混合集中帶來的巨大交通需求，也使福田商務及公共中心區(qū)的輻射范圍由市域擴展為至全國（圖8）。

圖5 地下福田樞紐與福田中心實現(xiàn)空間復合開發(fā)利用（深規(guī)院網(wǎng)站）

圖6 福田樞紐體系地下空間一體化布局（龍俊仁[2]）

圖7 福田樞紐及周邊布局（作者自繪）

2.2.3 清水河樞紐：在物流園區(qū)實現(xiàn)TOD開發(fā)

作為羅湖區(qū)最后的價值洼地（圖9），筍崗清水河片區(qū)因其功能落后、鐵路阻隔等消極因素導致片區(qū)成為發(fā)展滯后區(qū)、交通陰影區(qū)（圖10）。憑借深汕高鐵、城際在此設站契機，新一輪軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃中有多條城市軌道線路與之交匯形成樞紐（圖11），為舊物流園區(qū)如何發(fā)展提供“TOD”這一新答案。清水河片區(qū)雖然被周邊多個功能中心環(huán)繞，但是鐵路高架阻隔及原有物流園區(qū)的長期占據(jù)，使得整個片區(qū)與周圍功能板塊聯(lián)系不暢，交通成為發(fā)展最大阻礙，若僅靠傳統(tǒng)更新模式則不能從根本解決片區(qū)發(fā)展問題，更容易產(chǎn)生引入功能與原有功能的沖突。使用TOD理念嵌入軌道交通樞紐對舊物流園區(qū)進行開發(fā)，目的是重構片區(qū)空間功能發(fā)展架構，提高片區(qū)可達性來實現(xiàn)地塊價值升級，促使傳統(tǒng)落后產(chǎn)能清退轉型，為新功能引入提供環(huán)境。

圖9 被中心區(qū)環(huán)繞的清水河樞紐（國際競標成果）

圖10 清水河樞紐（作者自繪）

圖11 受多種因素限制的清水河片區(qū)（國際競標成果）

圖12 清水河樞紐核心區(qū)功能混合（國際競標成果）

圖13 清水河樞紐面向產(chǎn)業(yè)全需求的空間復合立體開發(fā)（國際競標成果）

圖15 合作區(qū)綜合交通規(guī)劃“五站四港”布局（《深圳市深汕特別合作區(qū)綜合交通規(guī)劃（2018-2035年）》中間成果改繪）

根據(jù)規(guī)劃，清水河將以新型產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代物流為主導接入城市整體發(fā)展：對內(nèi)，將新型產(chǎn)業(yè)的研發(fā)、辦公、展示、體驗、零售等全周期需求在樞紐步行舒適范圍內(nèi)滿足解決（圖12、13），極大提升運轉效率；對外，依托軌道交通樞紐與外部便捷聯(lián)通，拓展產(chǎn)業(yè)片區(qū)服務范圍，為新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供強勁人流等資源支持，助力產(chǎn)業(yè)向好發(fā)展的同時吸引人群集聚，為交通系統(tǒng)培育穩(wěn)定客流，交通與片區(qū)開發(fā)形成穩(wěn)定的共生關系。綜上，清水河樞紐的實踐將TOD樞紐開發(fā)應用在了非傳統(tǒng)功能片區(qū)的轉型升級上,拓展了TOD理念應用邊界，表明深圳開始探索以再開發(fā)片區(qū)需求為導向的TOD實踐模式，片區(qū)圍繞樞紐進行TOD開發(fā)過程中開始考慮自身發(fā)展在城市戰(zhàn)略全局中扮演的角色任務。

2.2.4 深汕合作區(qū)樞紐：多極樞紐參與新城體系構建

深圳市深汕特別合作區(qū)（以下簡稱“合作區(qū)”）作為深圳跨越發(fā)展的新區(qū)，在新編制的深汕合作區(qū)國土空間總體規(guī)劃（以下簡稱“深汕新國規(guī)”）中，從深圳都市圈的發(fā)展角度，明確合作區(qū)的“公交都市”發(fā)展戰(zhàn)略，通過與新區(qū)建設同步謀劃兩地聯(lián)結的軌道交通系統(tǒng)，構建以多個軌道交通樞紐為主體，結合生態(tài)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向的新城公共交通體系，合作區(qū)探索以樞紐為中心開發(fā)建設城市，真正實現(xiàn)公共交通參與城市開發(fā)與空間體系建構（圖14、15）。合作區(qū)規(guī)劃以“五站四港”對外多樞紐體系，錨固城市空間，各能級樞紐服務各類功能區(qū)塊：深汕高鐵樞紐與城市中心商務辦公片區(qū)復合開發(fā)，對接快速通達廣深城市的商務需求，結合城際樞紐與各組團公共服務中心開發(fā)，對接與周邊城市日常生活需求（圖16）；各城際樞紐結合規(guī)劃對自身組團賦予的功能有目的地進行開發(fā)對接，如西部組團規(guī)劃為先進產(chǎn)業(yè)制造區(qū)，則鵝埠城際樞紐將以科創(chuàng)為主要開發(fā)目標，打造科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)型TOD樞紐，保證相關產(chǎn)業(yè)用地及配套設施的一體化開發(fā)（圖17）。

圖14 合作區(qū)“一中心四組團”空間結構（根據(jù)《深圳市深汕特別合作區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2020-2035年）》中期成果改繪）

圖16 不同能級樞紐引領片區(qū)差異化發(fā)展（合作區(qū)中心區(qū)概念城市設計國際競賽冠軍成果）

圖17 合作區(qū)各組團主次功能規(guī)劃（根據(jù)《深圳市深汕特別合作區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2020-2035年）》中期成果改繪）

結合“深汕新國規(guī)”中提出的“建設深圳都市圈副中心、創(chuàng)新發(fā)展的山水田園新城”的總體目標，合作區(qū)通過生態(tài)、產(chǎn)業(yè)TOD樞紐開發(fā)協(xié)調(diào)管控區(qū)域內(nèi)各空間要素布局，將生態(tài)、產(chǎn)業(yè)等任務納入TOD樞紐開發(fā)范疇內(nèi)，形成多維度開發(fā)目標，以公共交通為首引領各要素布局，響應了國土空間規(guī)劃全要素開發(fā)管控的特征?？偟膩砜?，合作區(qū)以多極TOD樞紐開發(fā)結合功能主導加強樞紐之間差異化分工協(xié)同發(fā)展，保證合作區(qū)快速啟動并承接深圳產(chǎn)業(yè)轉移，形成都市圈外拓發(fā)展中的重要支點。

3、深圳TOD導向開發(fā)未來趨勢

3.1 契合深圳特征的TOD樞紐開發(fā)體系構建

綜合上文分析，本次“深圳新國規(guī)”對TOD理念的戰(zhàn)略提升實質(zhì)是為了探尋深受資源、空間約束的城市未來可持續(xù)發(fā)展之路，緩解有限土地空間與持續(xù)快速發(fā)展的供需矛盾。現(xiàn)今的深圳，經(jīng)過多年存量發(fā)展，城區(qū)普遍形成高強高密的空間格局，可供更新轉換的存量空間所剩無幾，目前不斷完善的城市軌道交通線路及樞紐建設成為城市空間內(nèi)為數(shù)不多的“變量”。

針對深圳這一城市發(fā)展特征，“深圳新國規(guī)”中“功能差異化分工協(xié)作的多中心空間格局”的目標未來將通過TOD樞紐開發(fā)體系構建來實現(xiàn)：對接空間體系規(guī)劃確定TOD樞紐開發(fā)體系，高能級樞紐引領城市中心區(qū)綜合發(fā)展，中低能級樞紐引領組團中心專項差異化發(fā)展。目的是引導形成分工協(xié)作的有序城市空間體系，明晰以往城市空間各功能組塊模糊的發(fā)展方向，以便于疏解各自非靶向功能，實現(xiàn)區(qū)域功能細化專精，為目前存量空間再次更新轉換提供方向。

未來，TOD樞紐開發(fā)體系構建將會對目前所有TOD樞紐進行能級規(guī)劃，結合其本身樞紐交通資源、所在片區(qū)現(xiàn)狀、規(guī)劃賦予職能等因素進行樞紐分級分類，制定各類型TOD樞紐發(fā)展目標及標準；其次對于TOD樞紐之間的差異化分工協(xié)作進行統(tǒng)籌考慮，形成樞紐片區(qū)優(yōu)勢互補協(xié)同發(fā)展態(tài)勢（圖18）；最后根據(jù)規(guī)劃，有序清退疏解不屬于TOD樞紐片區(qū)的功能，引入并細化靶向功能，實現(xiàn)TOD引領功能片區(qū)存量空間導向更新。

圖18 深圳TOD樞紐體系梳理（作者自繪）

3.2 存量更新的TOD開發(fā)成為主旋律隨著公共交通全域化推進，深圳未來將會有更多軌道交通樞紐及站點“嵌入”城市已建區(qū)，為城市存量空間帶來發(fā)展機遇，因此深圳未來存量空間更新將越來越多由TOD理念主導。相較于原有更新模式，TOD主導的存量更新增加了交通維度，在城市物質(zhì)空間的更新基礎上將更新功能通過交通聯(lián)結到城市功能模塊中，保證更新空間后續(xù)發(fā)展活力。因此與存量更新相關的土地整備、多方利益統(tǒng)籌等工作需要與TOD樞紐規(guī)劃開發(fā)進行對接，保證更新空間的一體化開發(fā)。依托深圳特有的更新單元機制，以龍崗區(qū)為例，其探索出“TOD+更新”一體化統(tǒng)籌模式，結合站點服務范圍、現(xiàn)狀權屬、規(guī)劃道路等相關條件劃定一體化統(tǒng)籌單元，制定更新時序，圍繞TOD開發(fā)要素明確拆除重建、綜合整治等多種更新方式進行一體化規(guī)劃，并給予特別政策保障片區(qū)更新予以實施落地[4]。

結語：

從經(jīng)濟特區(qū)到特色社會主義先行示范區(qū)，深圳一直肩負著先行探索、創(chuàng)新實踐的職責砥礪前行，深圳僅用20年的時間就建立起較為成熟的軌道交通體系，TOD導向開發(fā)將是深圳城市空間高速高密度發(fā)展的必然選擇。一方面通過交通樞紐作為支撐點，TOD從土地與交通協(xié)同層面積極響應交通體系，將其中的交通樞紐轉化為功能節(jié)點，達到謀劃交通布局就是謀劃城市布局的目的，同時樞紐周邊成熟的城市開發(fā)也將出現(xiàn)反哺效應，提升樞紐輻射能級；另一方面，多元豐富的TOD開發(fā)模式順應快速變化的深圳特征，樞紐帶來的片區(qū)高可達性間接提升空間效益門檻，在原有功能衰退時能及時實現(xiàn)低效空間的騰退更新，通過TOD樞紐輻射范圍內(nèi)有限空間不停轉換激發(fā)城市活力。此外，隨著高密城區(qū)的軌道交通樞紐周邊地區(qū)的TOD開發(fā)，保證最大化降低對城市干擾影響的相關技術將成為未來TOD樞紐開發(fā)面臨的需求。

借由本次深圳國土空間規(guī)劃將TOD理念提升至前所未有之高度，指出其意在尋求久受資源限制的深圳存量更新的可持續(xù)發(fā)展路徑，之后結合實例梳理深圳現(xiàn)今以軌道交通樞紐為主體的TOD開發(fā)創(chuàng)新實踐，探討了未來在國土空間規(guī)劃體系下深圳TOD開發(fā)將會向分級分類方向成體系開發(fā)和以存量更新TOD開發(fā)為主的趨勢發(fā)展。為今后深圳發(fā)展提供一定參考，也為國內(nèi)其他城市發(fā)展分享深圳結合自身情況做出的實踐探索經(jīng)驗。