基于社會力量參與的小型農(nóng)田水利工程管護對策探析

雒和

摘 要 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)離不開農(nóng)田水利工程，加強農(nóng)田水利工程管護對農(nóng)業(yè)發(fā)展至關重要。全面探討了可參與小型農(nóng)田水利工程管護的社會力量類型，并歸納總結(jié)了4種管護新模式，結(jié)合農(nóng)田水利管護現(xiàn)狀提出規(guī)范工程管護服務，健全管護標準體系;加大支持與指導力度，完善相關政策文件;健全長效管護機制，完善監(jiān)督考核機制;拓展資金籌措渠道，制定稅費優(yōu)惠政策等提高管護質(zhì)量的對策。

關鍵詞 農(nóng)田水利;管護模式;社會參與

中圖分類號：F323.21 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.16.070

近年來，隨著水利工程管理體制改革的不斷推進和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的持續(xù)發(fā)展，傳統(tǒng)的由政府管護農(nóng)田水利工程模式已無法適應新時期市場發(fā)展的要求。因此，為充分發(fā)揮工程效益，進一步提升農(nóng)田水利管護水平，有必要引導與鼓勵社會力量參與工程管護。

1 可參與小型農(nóng)田水利工程管護的社會力量類型

1.1 水利專業(yè)灌溉合作組織

水利專業(yè)灌溉合作組織由受益農(nóng)戶、涉農(nóng)專業(yè)化公司和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，按照民主管理、合作互助、自愿參加等原則依法組建[1]。生產(chǎn)經(jīng)營主體以家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)大戶和合作社等為主，由多個主體聯(lián)合或者某個主體牽頭，在當?shù)毓ど滩块T依照相關文件組建農(nóng)田灌溉服務組織和水利專業(yè)合作社。此外，水利專業(yè)灌溉合作組織強調(diào)以專業(yè)工程建設和管護等企業(yè)為載體，實現(xiàn)專業(yè)技術優(yōu)勢的充分發(fā)揮，依照《中華人民共和國公司法》組建專業(yè)化的水利市場化灌溉服務組織，取得營業(yè)執(zhí)照并注冊成立水利灌溉服務公司[2]。一般該公司有相對穩(wěn)定的聘用人員、完善的規(guī)章制度、專業(yè)的灌溉設備和固定的辦公地點等。

1.2 水利工程維修養(yǎng)護企業(yè)

針對農(nóng)田水利工程成立的可自主經(jīng)營、自負盈虧、獨立核算的維修養(yǎng)護企業(yè)即為水利工程維修養(yǎng)護企業(yè)，其具備固定的經(jīng)營場所、具有與承擔維修養(yǎng)護任務相適應的機械設備和技術人員、經(jīng)工商行政管理部門批準設立并具備獨立企業(yè)法人資格等基本條件。

1.3 農(nóng)民用水戶協(xié)會

農(nóng)民用水戶協(xié)會是由若干用水戶、小組組建的群眾性灌溉用水管理組織，主要負責灌溉用水制度制定、協(xié)調(diào)用水行為、水費收繳并按標準上交供水公司，同時負責灌溉系統(tǒng)的運行管護，為灌溉資產(chǎn)增值保值提供保障[3-4]。

1.4 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

農(nóng)業(yè)發(fā)展離不開農(nóng)田水利工程，因此新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也能參與農(nóng)田水利工程的管護。目前，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的主要類型有4種。

1.4.1 專業(yè)大戶

相對于分散經(jīng)營農(nóng)戶而言，專業(yè)大戶專業(yè)程度、生產(chǎn)效率和生產(chǎn)規(guī)模均較高，但其生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品種類較單一，在市場流動過程中處于被動地位。

1.4.2 家庭農(nóng)場

家庭農(nóng)場以家庭成員為主，實行市場化、企業(yè)化經(jīng)營管理，具有較長的產(chǎn)業(yè)鏈，商業(yè)化、專業(yè)化、集約化、規(guī)?；潭容^高，技術裝備較先進，生產(chǎn)經(jīng)營穩(wěn)定性和工程管護水平較高。

1.4.3 農(nóng)民合作社

農(nóng)民合作社是由同類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、經(jīng)營者和服務者組建而成的經(jīng)濟組織，這種聯(lián)合經(jīng)營體具有更大的規(guī)模、更高的市場結(jié)合度和專業(yè)水平，從銷售到加工生產(chǎn)，合作社都有專門的團隊，分工明確，具有較高的生產(chǎn)效率。

1.4.4 農(nóng)民企業(yè)

農(nóng)民企業(yè)主要是指專業(yè)化和組織程度比較高的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)法人組織，其經(jīng)營范圍能夠覆蓋整個產(chǎn)業(yè)，主要有“農(nóng)戶+基地+專業(yè)合作社+

企業(yè)”“農(nóng)戶+基地+企業(yè)”等合作模式[5]。所以，農(nóng)民企業(yè)既可促進自身的發(fā)展，還能帶動區(qū)域特色經(jīng)濟發(fā)展，在生產(chǎn)技術能力、經(jīng)營管護水平及經(jīng)營規(guī)模等方面均領先于其他經(jīng)營主體。

2 管護新模式

2.1 物業(yè)化管護模式

為加快轉(zhuǎn)變“輕管護、重大修”的工程管護現(xiàn)狀，各地因地制宜地實施管養(yǎng)分離制度，推進物業(yè)管護市場的培育和發(fā)展，鼓勵工程管護力量較強的組織和單位等社會力量組建小型管護公司，實現(xiàn)物業(yè)化管理。在明晰工程產(chǎn)權的情況下，采用拍賣、租賃經(jīng)營權、承包等政府購買服務的方式明確管護主體，通過簽訂管護合同明確工程管護責任，貫徹執(zhí)行工程管護相關規(guī)定，并積極接受各主管部門的監(jiān)督考核。例如，某地在工程產(chǎn)權明晰的條件下，工程管護公司與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體簽訂協(xié)議明確了管護標準、內(nèi)容、責任等，逐步實現(xiàn)物業(yè)化工程管護。檢查考核替代原來直接參與管護已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理部門的重要職責，通過實施考核有效監(jiān)督了工程管護工作，為農(nóng)田水利工程高效穩(wěn)定運行提供了保障，有利于管養(yǎng)分離目標的實現(xiàn)。

2.2 綜合管護模式

在明晰管護責任和工程產(chǎn)權的情況下，部分地區(qū)探索將農(nóng)村公共活動場所管護、綠化、交通、衛(wèi)生環(huán)境和農(nóng)田水利管護等相整合，統(tǒng)籌工程管護，以實現(xiàn)群眾滿意度、工程綜合經(jīng)濟效益、水資源利用率和管護水平的提高及工程管護成本的有效控制。

2.3 協(xié)會管護模式

部分地區(qū)對農(nóng)田水利工程實行協(xié)會管護模式，用水戶協(xié)會、分會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組分別簽訂管護責任書，并檢查考核安全責任落實情況。此外，各地結(jié)合實際情況積極探索新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、基層水管單位與農(nóng)民用水戶協(xié)會的深度融合，組建了“用戶+協(xié)會”“協(xié)會+基層水管單位”等多種形式協(xié)會。為加強工程管護和用水管理等方面的合作，全面提升單個協(xié)會的整體水平，應引導鼓勵協(xié)會組建聯(lián)合會，協(xié)調(diào)處理區(qū)域內(nèi)相關事務和灌溉渠道管護工作。

2.4 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體管護模式

通過調(diào)整種植結(jié)構和土地流轉(zhuǎn)，部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展規(guī)?；N植。為提高土地經(jīng)營收益，其積極參與農(nóng)田水利工程管護，加快形成統(tǒng)一規(guī)劃生產(chǎn)、分配管護的模式。積極探索協(xié)會與企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等聯(lián)合管護模式，既可提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的收益和小型農(nóng)田水利工程的管護水平，又可解決工程管護復雜混亂、供需矛盾突出等問題。

3 管護現(xiàn)狀與對策建議

3.1 管護現(xiàn)狀

3.1.1 管護服務不規(guī)范，管護標準不健全

目前，各地政府把引入社會力量作為管護工作的重點，積極探索社會力量參與工程管護的合作方式，但較少考慮管護內(nèi)容和標準的制定。因缺少管護標準影響了工程效益的充分發(fā)揮和正常運行，在一定程度上限制了管護服務水平的提升，最終形成社會力量“不愿來”的局面。1）工程管護收費標準、服務參考價格和政府購買服務目錄等的缺失，致使社會力量獲取合理的收益和投資回報較難保障，極大地降低了其參與管護的主動性。2）為追求最大利益，對管護標準的重視不足，實際管理中因缺乏依據(jù)而漏洞百出，工程效益的充分發(fā)揮、安全運行和管護情況監(jiān)督考核等受到影響，難以及時追究管護主體責任。

3.1.2 支持指導力度弱，政策落實不到位

近年來，為鼓勵和引導社會力量參與農(nóng)田水利工程管護，國家出臺了一系列政策文件，對促進農(nóng)田水利工程管護主體的培育和發(fā)展提供了政策支持。然而，部分地區(qū)還不夠重視相關政策文件，支持力度和組織指導明顯不足，有的地區(qū)甚至存在未按政策文件及時制定適用于當?shù)氐纳鐣?、專業(yè)化工程管護政策法規(guī)制度的情況，難以全面落實國家有關政策，使社會力量很難參與工程管護。

3.1.3 未建立長效機制，監(jiān)督考核不完善

為鼓勵社會力量參與工程管護，許多地區(qū)出臺了相應的政策文件，對服務工作開展積極宣傳，但對建立和完善工程考核和監(jiān)督制度等工作不夠重視，尚未構建完善的長效管護機制，長此以往形成管護主體“留不住”的局面。現(xiàn)行工程管護監(jiān)督制度缺乏有效的外部監(jiān)管，其以政府內(nèi)部監(jiān)督為主且多限于行業(yè)監(jiān)管，一般采取查看、視察等方式評判管護效果，對服務成效、質(zhì)量和滿意度等缺少專業(yè)評估。

3.1.4 管護經(jīng)費不足，稅費優(yōu)惠不明確

由于存在很強的公益性，小型農(nóng)田水利工程管護經(jīng)費主要來源于財政投入，經(jīng)費不足難以保證農(nóng)田水利工程的長效運行。部分地方未制定財政稅費優(yōu)惠政策或因財力有限，使得財政投入缺乏穩(wěn)定性，因無明確的補償補貼標準和盈利模式等，社會參與工程管護的積極性較低，極易造成“不愿投”的現(xiàn)象。

3.2 對策建議

3.2.1 規(guī)范工程管護服務，健全管護標準體系

1）制定出臺工程管護標準。通過簽訂協(xié)議、制定管護標準和管理標準體系目錄等，逐步規(guī)范農(nóng)田水利工程管護服務，逐項編制可推廣、可復制的工程管護標準。2）明確工程管護收費標準和服務參考價格。加快推進水價形成機制和產(chǎn)權制度改革，合理制定服務參考價和收費標準，保證在具體工作中既能讓社會力量參與管護獲取合理收益和投資回報，又能促進小型農(nóng)田水利工程建后管護實施。

3.2.2 加大支持與指導力度，完善相關政策文件

1）制定工程管護實施方案和相關指導意見。各地要因地制宜地制定相關實施方案，規(guī)范社會力量參與的方式、程序、門檻和基本條件等，為社會力量能夠暢通參與農(nóng)田水利工程管護提供保障。2）加強組織協(xié)調(diào)與領導。將小型農(nóng)田水利工程管護工作利用河湖長制的部門聯(lián)席會議等制度列入聯(lián)席會議內(nèi)容，強化部門協(xié)作及政府組織領導，加快出臺財政補貼和稅費優(yōu)惠政策，創(chuàng)建招商平臺吸引各方力量參與。3）做好宣傳和服務指導工作。加快推進小型農(nóng)田水利工程信息化管理，切實提升行政辦事效率，建立項目庫并及時發(fā)布有關信息。合理利用多種宣傳方式，加強對文件、政策、方案的宣傳，進一步完善管護主體認定辦法。條件允許時，鼓勵建立管護主體名錄，向社會及時公開發(fā)布，積極探索財務審計和會計代理制度，為規(guī)范運行工程管護提供保障。

3.2.3 健全長效管護機制，完善監(jiān)督考核機制

1）加快完善評估機制。由社會力量開展年度自評，再由獨立的第三方評估機構對工程管護服務實行科學評估，并按照管護要求由各級水管部門進行抽查評估，由此對社會力量參與管護的實際成效進行全面評估。評估內(nèi)容主要有資金使用績效、管護質(zhì)量和項目數(shù)量等，并向社會及時公布評估結(jié)果，作為選擇提供管護服務的社會力量和政府向社會力量購買服務編制年度預算的重要依據(jù)。2）實行驗收考核機制。農(nóng)田水利工程管護資金的發(fā)放依據(jù)以考核驗收結(jié)果為主，一般采取年度考核與日常檢查相結(jié)合的考核方式。其中，年度考核由財政部門協(xié)同水行政主管部門共同開展，而日常檢查由水行政主管部門采取不定期抽查和定期巡查相結(jié)合的方式來完成?？己私Y(jié)果有不合格、合格和優(yōu)良，以考核結(jié)果為主要依據(jù)給予相應的獎補資金。3）完善誠信管護評價體系。對于社會力量提供管護信息不實的要向社會及時公布，對發(fā)現(xiàn)嚴重違反財務管理規(guī)定、弄虛作假、不符合技術或資格要求等違法行為的要納入黑名單。

3.2.4 拓展資金籌措渠道，制定稅費優(yōu)惠政策

1）制定資金籌措補助辦法。各地應制定適用于當?shù)氐墓こ坦茏o資金管理辦法，明確財政補助方法、范圍、對象、標準和資金來源等。在中央和地方各級政府公共財政預算中納入社會力量參與管護的農(nóng)田水利工程，明確財政資金補助范圍與對象，補助資金主要用于購買節(jié)水灌溉設備和工程管護機械使用、人工、材料等費用。采取綜合考慮地區(qū)發(fā)展、績效考核、工程建設等的因素法，合理設定各因素權重，制定適宜的補助資金發(fā)放標準，主要有以獎代補、政府購買服務等補助方式。2）制定優(yōu)惠稅費制度。在企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄中納入社會力量參與管護的小型農(nóng)田水利工程，享受“三免三減半”的企業(yè)所得稅政策，對工程建設及管護用地免征契稅和土地使用稅，對專業(yè)化服務組織、維修養(yǎng)護企業(yè)、用水戶協(xié)會等減免年審費用和登記費用。

4 結(jié)語

隨著農(nóng)田水利工程管理體制改革的深入推進和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的不斷發(fā)展，由政府管護農(nóng)田水利工程的傳統(tǒng)模式已無法滿足新時期市場化發(fā)展的需求。因此，必須引導和鼓勵各種社會力量的參與，為提高農(nóng)田水利工程管護水平和充分發(fā)揮工程效益提供切實保障。

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（責任編輯：劉寧寧）