關于土地一級開發(fā)項目的風險控制方法

蘇祖壽

（廣西地產集團有限公司，廣西 南寧 530000）

0 引言

土地一級開發(fā)是指由政府或其授權委托的企業(yè)對一定區(qū)域范圍內的城市國有土地、鄉(xiāng)村集體土地進行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補償，并進行適當的市政配套設施建設，使該區(qū)域范圍內的土地達到“三通一平”“五通一平”或“七通一平”的建設條件（熟地），再對熟地進行有償出讓或轉讓的過程。近年來，各地區(qū)土地一級開發(fā)需求大，帶動著開發(fā)項目的增加，土地市場的競爭也更加激烈，強化風險控制，對保障項目安全運營起到積極的作用，必須要做好全面嚴格管理。

1 土地一級開發(fā)模式

目前，土地一級開發(fā)的主要模式如下。

（1）政府主導模式。項目運營方面，由政府部門組建土地儲備中心或者國有控股或者參股企業(yè)，開展土地一級開發(fā)。

（2）政府主導的市場化運作模式。在開發(fā)實踐中，政府采取招標的方式選擇有條件的企業(yè)進行土地一級開發(fā)，此模式下土地一級開發(fā)企業(yè)不分享土地增值收益。

（3）完全市場運作模式。此開發(fā)模式下政府將毛地委托給土地一級開發(fā)商，當土地開發(fā)成熟后再進行轉讓，轉讓給二級開發(fā)商或者政府出讓。

（4）政企合作模式。采取此模式的項目，開發(fā)企業(yè)和政府共同參與成立股份公司，推進土地一級開發(fā)，并且共同分享土地增值收益。

2 土地一級開發(fā)項目的風險及控制實例

2.1 案例概述

以某項目為例，占用面積為97.81 萬m2，建設用地面積為55.83 萬m2，規(guī)劃建筑面積為162.48 萬m3，經營性建筑面積為156.7 萬m2。從項目的用地情況分析，總用地規(guī)模為2201864m2，詳細情況如表1 所示。下文結合項目的具體運營情況，分析風險控制的做法。

表1 項目用地的具體情況

2.2 項目運行的模式

此次土地一級開發(fā)項目由社會資本公司和某政府下屬企業(yè)共同組成了項目公司（簡稱C 公司），由某土地儲備機構和C 公司簽訂土地一級開發(fā)委托協(xié)議，委托項目公司開展各項工作，包括規(guī)劃方案設計和道路建設以及回遷安置房手續(xù)等。項目開發(fā)商主要負責的是土地整理，當完成土地一級開發(fā)后，再有國土局組織驗收并且將此地塊納入土地儲備庫，根據年度土地供應計劃經由土地交易平臺拍掛轉讓，將地塊轉讓給二級開發(fā)企業(yè)，其通過在國土局組織的公開招標中獲得土地，同時需要支付土地開發(fā)成本和費用，由財政部門收取并且撥付給土地儲備機構，最后由機構向帶資實施主體支付土地一級開發(fā)成本和具體收益。

2.3 本項目的風險因素

此土地一級開發(fā)項目采用的是PPP 模式，項目運營中要充分發(fā)揮政府和社會資本方以及原土地使用者的優(yōu)勢，堅持風險共擔的原則，實現(xiàn)對風險的有效方案。項目的風險主要如下。

（1）按照土地一級開發(fā)項目授權文件規(guī)定，本次項目需要開發(fā)的面積大約為97.81hm2，折合為畝大約為1470 畝。在項目運營方面需要推進全部地上物補償工作，同時要完成宅基地和非宅拆遷工作，完成后再進行土地招拍掛進而回籠資金。由于開發(fā)區(qū)域為國家重點城市，開發(fā)時需要盡量避免因項目范圍拆遷帶來的群體性上訪。

（2）項目組成的合作架構運行時，項目公司要完成大約85 億資金融資，并且此區(qū)域市政建設權限已經全部上交給市級政府開展。按照風險共擔的原則，通過選擇最優(yōu)方實施風險控制。社會資本可發(fā)揮自身的優(yōu)勢，采取信用擔保或者其他形式來融資，為保證項目按期開發(fā)政府方面需出臺相關政策下放市政建設權限。

（3）按照當地規(guī)劃部門核準的規(guī)劃方案和土地一級開發(fā)項目實施方案，本次開發(fā)需要對97.81hm2工地實施分批開發(fā)，同時按照國土規(guī)劃部門的要求分批出讓，這在很大程度上影響了社會資本投入以及資金回籠，面臨諸多的風險。

2.4 本項目的風險對策

對于防控征地和拆遷群體性事件風險的防范，經過項目公司和原土地使用者的有效溝通，根據村民的合理訴求支付相應的拆遷進度款，并且文明組織拆遷。項目開發(fā)的進度目標按期完成，提高了群眾的滿意度，化解了潛在的風險。

對于融資風險的防控，社會資本充分發(fā)揮自身的企業(yè)優(yōu)勢，積極參與到項目融資，高效化開展各項工作，通過融資已經籌備先期啟動資金，并且后期會逐步落實項目資金，有效的化解了土地一級開發(fā)項目的融資風險。

在資金回籠風險的防控方面，社會資本方積極和市規(guī)劃部門進行溝通，將本次土地一級開發(fā)項目作為試點，采取跨鎮(zhèn)域平衡的模式，高效化推進土地供應速度，有效防范了資金方面的風險。

3 土地一級開發(fā)項目的風險控制經驗

3.1 做好法律風險的防范

根據以往的土地一級開發(fā)項目實踐總結，常見的法律風險如下。

（1）合作開發(fā)模式合規(guī)性。在項目開發(fā)中要對投資人+施工總承包一次性招標、投資人和施工總承包獨立招標模式，做到綜合分析。目前，法律沒有禁止兩種招標模式的任意一種。土地一級開發(fā)的基本原則為政府主導、市場運作，具體實施方面可以由土地儲備機構承擔，或者由其采取招標方式選擇有實力的經濟實體承擔。在土地一級開發(fā)項目中，土地儲備機構主要負責開發(fā)的資金籌措和辦理規(guī)劃以及項目核準等。采取招標的方式，推進土地一級開發(fā)項目，那么由土地儲備機構和項目中標單位簽訂協(xié)議，由中標單位具體負責籌措資金和辦理規(guī)劃等內容，也就是承擔了土地儲備機構原來的工作。對于采取招標方式確定中標人的，同樣由其負責籌措資金和辦理規(guī)劃等工作。

（2）收益模式。一般來說，土地一級開發(fā)項目的收益模式有兩種：①通過土地公開交易市場出讓土地，獲得的收益按照約定溢價分成。②開發(fā)商與政府共同約定出讓土地的限制性條件，在招拍掛中保證自己能夠順利獲得二級開發(fā)權。項目開發(fā)商采取上市公司的股票配售或者信托融資方式，上交土地出讓金，得到土地使用證。土地一級開發(fā)項目的開發(fā)后期，或者以開發(fā)項目為標的，從銀行獲得項目融資貸款實現(xiàn)開發(fā)?；蛘卟扇⊥恋胤謮K合作開發(fā)模式，實現(xiàn)資金的快速回收。在項目風險管理方面，需考慮土地收益溢價分成是否需要經人大同意。2014 年新修訂的《中華人民共和國預算法》第十三條規(guī)定，經過人民代表大會批準的預算，非經法定程序不可以調整。各級政府、各個部門以及各單位的支出必須要以經過批準的預算為依據，對于沒有列入預算的不可以支出。為保障土地一級開發(fā)項目合法合規(guī)運營，防范法律風險，必須要結合項目的具體情況，做好法律風險分析，采取有效的管控措施，保證土地一級開發(fā)項目法律風險得到有效管控。

3.2 做好前期策劃的風險控制

從風險管理的角度分析，在項目前期的策劃與設計環(huán)節(jié)，需做好前期策劃的風險控制，通過搜集完整的材料，做好項目情況的了解，結合工程的具體情況編制完善的方案，為后續(xù)工作的開展提供支持。在項目設計實踐中必須要做好準確性的把握，保證每項決策盡量不影響項目的運行。若設計人員未能做好土地一級開發(fā)項目的調查和分析，便編制項目策劃方案，那么可能會影響到項目的運行。這需要組建專門的工作小組，根據土地一級開發(fā)項目的流程和要求，組織開展分析，做好全面調查，掌握充分的資料，根據土地資料和其他信息進行全面分析，把握項目的風險[1]。

3.3 構建完善的風險承擔機制

為了保證項目能夠有序推進和高效化完成，土地一級開發(fā)監(jiān)管的目標需要在合理補償居民的同時，強化對項目開發(fā)成本的控制。通過完善相關規(guī)章制度或者簽訂合法有效的合同等，增強監(jiān)管效果。一般來說，土地一級開發(fā)項目中，土地主管部門主要承擔監(jiān)管責任，社會資本扮演實施者的角色，管理部門通過組織監(jiān)管事業(yè)部的形式對項目進行實時化監(jiān)督，保證項目合理合法運行。在具體實踐中采取以下措施。

（1）重大事項或者重要環(huán)節(jié)審核制度。為實現(xiàn)高效化監(jiān)管，對實施主體所編制的征地工作方案和市政建設工作方案以及項目建議書等，做好全面嚴格審核，發(fā)揮積極的監(jiān)管作用。

（2）審計制度。土地一級開發(fā)工作的審計監(jiān)督，主要是由國土部門和審計部門以及財政部門聯(lián)合委托以及開發(fā)審計機構負責，對開發(fā)的實際發(fā)生成本進行審計。

（3）定期報表制度。實施監(jiān)督管理時，將社會資本參與土地一級開發(fā)整理工作后的開發(fā)進度和資金到位情況以及資金使用情況等，制作為相應的報表，并且上交給有關部門作為監(jiān)督管理的依據。

（4）做好開發(fā)進程的監(jiān)督管理。對土地一級開發(fā)項目實際運作進度和社會資本成活進度以及項目實施方案進度，開展全面對比分析，監(jiān)督開發(fā)進度，保證項目按期完成[2]。

從土地一級開發(fā)項目的運行角度分析，引入社會資本參與土地一級開發(fā)，政府部門需要承擔一定的風險，同時帶資企業(yè)也面臨很多風險。為保障開發(fā)項目順利推進，事前做好風險分擔的討論和分析，形成完善的風險共擔機制，構建項目后期風險控制體系和保障體系，由管理部門和社會資本共同承擔。構建風險共擔機制，需把握以下要點。

（1）對于土地一級開發(fā)項目運行中的風險需要確定由誰分擔。

（2）明確土地主管部門和社會資本等主體的風險分擔策略，高質量推進各項工作[3]。

（3）針對土地一級開發(fā)項目的具體風險，例如政策風險等，做好相應的風險，根據風險產生的原因，采取有效的分擔措施。在適宜的時間采取適當的措施，做好土地一級開發(fā)項目的風險控制。作為風險承擔著必須要高度重視風險分擔工作，結合風險程度的大小做好歸類，細化分解管理職責和內容，交代給風險控制著，全面提高項目風險管理水平。在項目運營方面強化項目監(jiān)督管理，有針對性督促社會資本合理利用項目資金，嚴格控制開發(fā)成本，保障各項工作高質量開展和落實，發(fā)揮管理的作用和價值[4]。

3.4 做好項目實施環(huán)節(jié)的管理

采取全過程精細化管理手段，強化實施環(huán)節(jié)的控制。在建設階段，做好全面控制。政府職能部門需要認真履行自身的職責，做好征地和拆遷以及人員轉居轉工等各項補償工作，并且對項目的開發(fā)進度和成本等實施全面監(jiān)督，若發(fā)現(xiàn)土地一級開發(fā)項目和實施方案或項目合同出現(xiàn)不相符的情況，與社會資本做好及時溝通。尤其是要關注，擬上市地塊上存在建筑物或綠植需要補償的，則要妥善處理和土地一級開發(fā)項目產權人的矛盾，以免因為拆遷問題影響到工程的進度。除此之外，社會資本方還要高質量落實場地平整和綠化等相關工作，結合工作的情況選擇自行施工或者委托建設，做好全面嚴格控制。在項目移交環(huán)節(jié)，需要完成前期的驗收，保證各項工作都達到要求，再土地無償移交給政府方。項目運行期間政府方選擇地塊的處理方案，或儲備或主讓，當獲得出讓收入后需要按照原來約定給資本方相應的投資收益。圍繞土地一級開發(fā)項目風險管理工作實際情況，做好全面的分析和創(chuàng)新，不斷優(yōu)化項目管控方式，提高風險控制能力，保證各項管理工作高質量開展和落實，發(fā)揮管理作用和價值，創(chuàng)造更高的效益。

4 結語

綜上所述，土地一級開發(fā)項目的風險控制，必須要做好全面嚴格控制，形成完善的風險控制體系，強化各個階段的風險管理，保障項目的效益目標實現(xiàn)。實踐中要圍繞政策風險和審批風險以及資金風險等，做好風險的分析，制定完善的風險防控方案，高效化推進土地一級開發(fā)項目風險管理，全面提高風險管理水平，進而創(chuàng)造更多的效益，保障土地一級開發(fā)項目能夠高效化運營。通過積極整合各方的力量，高效化落實項目運行管理，強化過程化風險控制，保障土地一級開發(fā)項目管理目標實現(xiàn)，保障土地開發(fā)的效益目標實現(xiàn)。