反壟斷亮劍

李遼

2021年，反壟斷監(jiān)管重拳出擊，共計查處壟斷案件176件，罰沒金額235.86億元。幾大互聯(lián)網(wǎng)巨頭接連遭到反壟斷處罰，刷新了中國反壟斷行政處罰紀(jì)錄。

在新的發(fā)展環(huán)境下，國家強調(diào)監(jiān)管與發(fā)展并重，明確規(guī)則，劃出底線，設(shè)置“紅綠燈”，對于反壟斷監(jiān)管的專業(yè)化和精細化提出更高要求。

壟斷是市場經(jīng)濟的公敵

壟斷能給健康的競爭機制和源源不斷的創(chuàng)新動力帶來巨大傷害，因而被視為市場經(jīng)濟的公敵。壟斷態(tài)勢形成之后，壟斷企業(yè)會利用自身優(yōu)勢地位控制資源，控制生產(chǎn)銷售鏈條，建立行業(yè)壁壘，排除限制自由競爭，造成強者恒強、弱者恒弱的局面。

成立于1870年的美國標(biāo)準(zhǔn)石油公司，僅用了20年時間，就合并了40多家廠商，壟斷了美國95%的煉油能力、90%的輸油能力、25%的原油產(chǎn)量。這意味著汽車、火車、發(fā)電廠和化工廠需要的燃油和化工原料，基本來自該公司，使其足夠主宰任何一家下游企業(yè)的存亡，嚴(yán)重影響了市場競爭。1911年，標(biāo)準(zhǔn)石油公司成立托拉斯組織的行為被判定為壟斷行為，標(biāo)準(zhǔn)石油公司最終被拆分成34家地區(qū)性公司。

另有一些企業(yè)，互相串通、聯(lián)合定價、操縱市場，通過價格的壟斷獲得高額利潤，擾亂正常生產(chǎn)經(jīng)營秩序，令消費者或其他經(jīng)營者合法權(quán)益遭受損害。

2018年7月，陜西省延安市10家混凝土生產(chǎn)企業(yè)以原材料價格上漲為由，聯(lián)合上調(diào)混凝土銷售價格。而且對部分不接受漲價的下游建筑企業(yè)停止供貨。一年后，陜西省反壟斷執(zhí)法機構(gòu)依法責(zé)令這10家混凝土企業(yè)停止違法行為，并處罰金近500萬元。

不只是大企業(yè)，一些小企業(yè)也可能成為反壟斷監(jiān)管的對象。在上海食派士案中，上海市市場監(jiān)督管理局認(rèn)定，食派士在“提供英文服務(wù)的在線餐飲外送平臺服務(wù)市場”上具有市場支配地位，并實施了限定交易的濫用市場支配地位行為。

一直以來，競爭與創(chuàng)新相輔相成，當(dāng)二者形成良好互動時，經(jīng)濟可以獲得高速發(fā)展的基礎(chǔ)條件。“壟斷企業(yè)要維持已有的市場地位和秩序，必然會阻礙其他企業(yè)創(chuàng)新，即使不主動阻礙，也會由于占有較大市場份額，讓想要創(chuàng)新和已經(jīng)擁有創(chuàng)新成果的企業(yè)無法入場。”6月5日，北京京都律師事務(wù)所律師王菲向《法人》記者表示，由于難以形成競爭態(tài)勢，壟斷企業(yè)自身也將失去創(chuàng)新動力，間接成為壟斷的受害者。

對于消費者來說，在充分競爭的環(huán)境中，能夠通過比價獲得優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和良好服務(wù)?！暗趬艛喹h(huán)境下，消費者沒得選，企業(yè)也就沒有了優(yōu)化空間。時間長了，壟斷企業(yè)捆綁銷售、價格歧視、拒絕交易等各種行為或?qū)㈩l繁出現(xiàn)，傷害消費者權(quán)益和社會公共利益?！蓖醴普f。

面對復(fù)雜的經(jīng)濟環(huán)境，反壟斷對內(nèi)可以促進競爭，保持市場活力，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展;對外可以適應(yīng)時代的自我改革與更新，有助于在國際競爭中彰顯中國態(tài)度。

放眼國際，大環(huán)境變化復(fù)雜深刻，新矛盾和新挑戰(zhàn)層出不窮，新的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則凸顯了全方位覆蓋、多元化領(lǐng)域、高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)等特點，當(dāng)前的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定都包含了投資規(guī)則、知識產(chǎn)權(quán)保護、競爭政策、環(huán)保、勞工等內(nèi)容。

“以前我國反壟斷政策法規(guī)更多適用于國內(nèi)法治范疇?！?月5日，中國政法大學(xué)國際法學(xué)院教授祁歡對記者表示，“隨著中國國際競爭力的提升，外部壓力倒逼我們加快推進涉外法治重要領(lǐng)域立法，加快推進我國法域外適用的法律體系建設(shè)，包括對反壟斷的強化和競爭政策的調(diào)整?！逼顨g認(rèn)為說，對于現(xiàn)階段的中國來講，建立公平競爭的市場環(huán)境比任何時候都重要：“強化反壟斷，深入推進公平競爭政策實施，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求。只有推動競爭制度的公平和開放，才能構(gòu)建雙循環(huán)格局，讓中國特色社會主義市場經(jīng)濟與國際更好接軌?！?/p>

反壟斷體系不斷完善

我國競爭法立法采用了反壟斷法和反不正當(dāng)競爭法分別單獨立法的模式，即二元立法模式。2008年8月1日，被稱為“經(jīng)濟憲法”的《中華人民共和國反壟斷法》正式實施，其立法目的更明確并易于實現(xiàn)，使執(zhí)法工作更具有可操作性，可謂是跨越性的一步。

但14年來，與我國目前經(jīng)濟水平形成的市場格局和科技水平構(gòu)成的競爭手段相比，反壟斷法仍顯得相對粗放?！敖陙恚覈槍Ψ磯艛嗟恼咝晕募?、規(guī)章和指南不斷推陳出新，一定程度上為經(jīng)營者的經(jīng)營活動提供了更精細化指引，體現(xiàn)了反壟斷工作對實踐問題的關(guān)切和響應(yīng)。”王菲說。

2019年和2020年，《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》《禁止壟斷協(xié)議的暫行規(guī)定》《關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的反壟斷指南》相繼施行，同時還出臺了《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南》《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》。

結(jié)合自身職業(yè)的經(jīng)歷，王菲認(rèn)為，2012年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》最為“解渴”，對于從民事路徑上解決反壟斷問題的實務(wù)人員來說是使用頻次很高的法律文件：“規(guī)定明確了我國反壟斷民事訴訟的基本框架，對于指導(dǎo)人民法院正確適用反壟斷法，依法公正高效審理壟斷民事糾紛案件發(fā)揮了重要作用?！痹撘?guī)定的2020年修訂版還在原基礎(chǔ)上。拓展明確了非法人組織的訴權(quán)，同時與民事訴訟法三年訴訟時效做了銜接調(diào)整，對實踐需求響應(yīng)及時。

為進一步完善公平競爭的法律體系，2021年我國加快推進反壟斷法修訂，推動制定《關(guān)于強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見》，進一步完善公平競爭政策框架;制定發(fā)布了《關(guān)于原料藥領(lǐng)域的反壟斷指南》《企業(yè)境外反壟斷合規(guī)指引》，修訂出臺《公平競爭審查制度實施細則》，進一步完善制度規(guī)則，提高公平競爭政策和反壟斷法律制度的可預(yù)期性和透明度。

同年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《2021年政務(wù)公開工作要點》，明確提出要加強反壟斷與反不正當(dāng)競爭執(zhí)法信息公開工作。6月5日，北京市漢坤律師事務(wù)所律師仕達對記者表示，由于反壟斷案件通常較為復(fù)雜，涉及對市場行為的分析、評價和指導(dǎo)，執(zhí)法機構(gòu)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)難以完全通過規(guī)則的形式向市場傳達，很多情況下，需要通過案例才能完整呈現(xiàn)。執(zhí)法信息公開有利于加強公眾對反壟斷執(zhí)法的可預(yù)期性，在提升社會守法水平的同時，避免寒蟬效應(yīng)（指企業(yè)對于后續(xù)政策預(yù)期不明確，害怕遭到政策打擊，避免從事一些正常經(jīng)濟行為，從而影響經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)象），保障發(fā)展和監(jiān)管并重的政策目標(biāo)。

2021年，反壟斷“重頭戲”之一是《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》的出臺，為平臺經(jīng)濟的公平競爭確立了規(guī)則，劃出了底線。仕達稱，該指南首次明確了“涉及協(xié)議控制架構(gòu)的經(jīng)營者集中，屬于經(jīng)營者集中反壟斷審查范圍”。他說：“我國大量平臺企業(yè)采用協(xié)議控制架構(gòu)，而此前執(zhí)法機構(gòu)對這類企業(yè)實施的經(jīng)營者集中行為未進行常態(tài)化審查，指南的出臺作為一個明確政策信號促使大批平臺企業(yè)歷史交易補申報?！?/p>

值得一提的是，2021年11月18日，國家反壟斷局正式掛牌成立。2018年，國務(wù)院機構(gòu)改革，將原先分別由商務(wù)部、國家發(fā)改委、國家工商行政管理總局承擔(dān)的反壟斷執(zhí)法工作，統(tǒng)一歸于國家市場監(jiān)管總局反壟斷局。3年后，國家反壟斷局成立，使我國反壟斷執(zhí)法的獨立性、權(quán)威性和專業(yè)性得到進一步加強。

“近一兩年，政府對反壟斷法的宣傳成效明顯。我們在接案過程中發(fā)現(xiàn)，不論國企還是民企，反壟斷合規(guī)意識均有明顯提升?！笔诉_說。

反壟斷力度需持續(xù)加強

施行14年的反壟斷法對維護公平競爭、提高經(jīng)濟運行效率、維護消費者利益和社會公共利益、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但為了適應(yīng)新時代強化反壟斷和防止資本無序擴張的需求，我國有必要對這部法律進行完善。

2021年10月23日，全國人大常委會完成反壟斷法（修正草案）首次審議并向社會公開征求意見。今年6月21日至24日，十三屆全國人大常委會第三十五次會議對反壟斷法（修正草案）進行二次審議。

從執(zhí)法角度來看，強化數(shù)字經(jīng)濟反壟斷是我國當(dāng)前反壟斷執(zhí)法的重點。修正草案從微觀角度強化了數(shù)字經(jīng)濟反壟斷?！艾F(xiàn)行反壟斷法同樣存在立法相對落后于實踐需求的問題?！蓖醴票硎?，“修正草案對近年集中的問題有了明確規(guī)制，比如針對數(shù)字經(jīng)濟反壟斷問題作出回應(yīng)，規(guī)定了經(jīng)營者不得濫用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢及平臺規(guī)則等排除、限制競爭，以及不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)及平臺規(guī)則等設(shè)置障礙，對其他經(jīng)營者進行不合理限制，這些都屬于濫用市場支配地位的行為?！?/p>

同時，修正草案針對現(xiàn)行法規(guī)定的民事責(zé)任，引入了反壟斷民事公益訴訟制度。其中提到：“經(jīng)營者實施壟斷行為，侵害社會公共利益的，人民檢察院可以依法向人民法院提起民事公益訴訟。”王菲認(rèn)為，這是修正草案的亮點之一?！霸诖_定提起民事公益訴訟的主體問題上，我國可以借鑒域外立法經(jīng)驗，比如德國在《反對限制競爭法》中明確，除受害人有權(quán)提起損害賠償之訴外，具有法律能力和相關(guān)利益的行業(yè)協(xié)會和社會團體可代表涉案受害者向違法者提起損害賠償之訴。從維護健康的市場秩序的角度，應(yīng)適當(dāng)擴大提起民事公益訴訟的主體范圍?！?/p>

修正草案大幅提高了違法實施經(jīng)營者集中的罰款數(shù)額上限，規(guī)定了達成并實施壟斷協(xié)議的，處以上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款，上一年度沒有銷售額的，處五百萬元以下罰款，尚未實施所達成的壟斷協(xié)議的，處三百萬元以下罰款。同時，草案增加了個人責(zé)任條款，對達成壟斷協(xié)議負有個人責(zé)任的，可以處一百萬元以下罰款。

仕達對此表示，美國對于橫向壟斷協(xié)議（指兩個或者兩個以上具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者達成排除、限制競爭的協(xié)議、決定或其他協(xié)同行為），如聯(lián)合漲價這類明顯的壟斷協(xié)議行為，規(guī)定要附加刑事責(zé)任，具有較高威懾力?！半m然我國反壟斷法也規(guī)定對于壟斷協(xié)議行為的處罰上限為上一年度營業(yè)額的10%，但在實際執(zhí)行過程中，由于營業(yè)額的基數(shù)自由裁量空間大，且地方執(zhí)法機構(gòu)跨區(qū)聯(lián)動機制尚不成熟，執(zhí)法威懾力稍顯不足?！彼J(rèn)為，要想解決這類問題，一方面盡快出臺關(guān)于反壟斷罰款確定標(biāo)準(zhǔn)的細則，另一方面需要對各地方聯(lián)動執(zhí)法予以鼓勵。

“從公開案例來看，在一些傳統(tǒng)的、地方屬性較強的行業(yè)中，企業(yè)之間容易達成聯(lián)合漲價、聯(lián)合限產(chǎn)停產(chǎn)等協(xié)議。”仕達稱，這一類橫向壟斷協(xié)議在現(xiàn)行法中被明確規(guī)定為壟斷行為，也是壟斷行為中最為嚴(yán)重的一類，明顯具有排除限制競爭的效果，需要地方反壟斷執(zhí)法機構(gòu)加強執(zhí)法力度和頻率，更快、更好地解決。

反壟斷案件涉及精確分析和復(fù)雜取證，在行政執(zhí)法和民事訴訟中均屬于復(fù)雜度較高的一類，需要大量資源投入以及經(jīng)濟、法律乃至技術(shù)等不同專業(yè)人員密切配合。據(jù)仕達了解，有些司法轄區(qū)會配備專門的經(jīng)濟學(xué)家團隊協(xié)同辦案，“目前我國反壟斷執(zhí)法隊伍在執(zhí)法力量、專業(yè)化分工程度方面還有提升空間。未來如果國家進一步加大對反壟斷執(zhí)法資源的投入，有助于反壟斷工作更好開展”。

對此，祁歡表示，應(yīng)建立與競爭政策基礎(chǔ)地位相匹配的競爭執(zhí)法機構(gòu)并實現(xiàn)執(zhí)法常態(tài)化，多層次地推動競爭政策的實施。

（責(zé)編白馗美編劉曉瑩）