韓國科研機(jī)構(gòu)布局體系研究及啟示

■文/郭昉 侯林珊（科技部科技評(píng)估中心）

合理的科研機(jī)構(gòu)布局是一個(gè)國家科技持續(xù)進(jìn)步的基礎(chǔ)條件，是國家自主創(chuàng)新和實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)的根本保障。文章在介紹韓國科研機(jī)構(gòu)布局體系的基礎(chǔ)上，通過對不同研發(fā)主體、不同研發(fā)類型科研投入的分析及與我國的對比，提出我國科研機(jī)構(gòu)合理化布局的若干對策和建議。

20世紀(jì)50年代，韓國是個(gè)純粹的農(nóng)業(yè)國，幾乎沒有任何像樣的工業(yè)體系。20世紀(jì)60年代至21世紀(jì)初期，歷經(jīng)半個(gè)世紀(jì)發(fā)展，韓國完成了由落后農(nóng)業(yè)國向發(fā)達(dá)工業(yè)化國家的轉(zhuǎn)變，創(chuàng)造出舉世矚目的“漢江奇跡”，成功邁入創(chuàng)新型國家行列,成為世界上少數(shù)幾個(gè)從“技術(shù)追趕”成功實(shí)現(xiàn)“技術(shù)領(lǐng)先”的國家之一。在這期間，韓國GDP增長了200多倍，1996年人均收入已突破了1萬美元大關(guān)（馬磊，2005）。短短幾十年時(shí)間，韓國的科技創(chuàng)新從“追趕型”向“發(fā)展型”轉(zhuǎn)變，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展主導(dǎo)了韓國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步（雷璇，2020）。韓國科技和經(jīng)濟(jì)方面取得巨大成就，與其科研機(jī)構(gòu)的合理布局是分不開的。

一、韓國科研機(jī)構(gòu)整體布局情況

韓國發(fā)展模式是典型的政府主導(dǎo)型的科技發(fā)展模式，韓國堅(jiān)持國家主導(dǎo)科技發(fā)展，重視從戰(zhàn)略高度優(yōu)化科研布局。作為新興工業(yè)化國家，韓國創(chuàng)新體系的發(fā)展與美國、歐洲等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比具有很大差別，經(jīng)歷了“引進(jìn)利用—消化吸收—自主創(chuàng)新”三個(gè)重要階段，在此過程中，逐漸形成了三支科技力量，即高等院校、政府資助的公共科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)研究所，構(gòu)建了一套結(jié)構(gòu)完善、分工明確、協(xié)調(diào)一致的科研體系。

從分工上，高等院校在韓國基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和創(chuàng)新型人才培養(yǎng)方面發(fā)揮著重要作用，尤其是研究型大學(xué)，已經(jīng)成為政府落實(shí)國家研發(fā)戰(zhàn)略、服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)的重要依托力量，為韓國創(chuàng)新發(fā)展提供了重要支撐。政府資助的公共科研機(jī)構(gòu)集中于應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展，承擔(dān)著航天工程、核聚變、天文宇宙、核能技術(shù)等國家戰(zhàn)略性研發(fā)重任，并圍繞綠色能源、生物技術(shù)、生命科學(xué)、電子通信、新材料等領(lǐng)域開展基礎(chǔ)應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)化技術(shù)研發(fā)。企業(yè)研究所主要聚焦試驗(yàn)發(fā)展，韓國大企業(yè)研發(fā)涵蓋了半導(dǎo)體、汽車、電子和人工智能等領(lǐng)域，是韓國的重要經(jīng)濟(jì)支柱。

近年來，韓國政府通過產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制和政策激勵(lì)措施，積極促進(jìn)高等院校、政府資助的公共科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)研究所三者相互融合，包括研發(fā)資源共享以及研發(fā)領(lǐng)域融合，融合發(fā)展成為了韓國科技發(fā)展戰(zhàn)略的重要理念。

二、韓國科研機(jī)構(gòu)布局現(xiàn)狀與分析

（一）韓國科技管理機(jī)構(gòu)

2004年以來，為強(qiáng)化國家創(chuàng)新體系核心力量，韓國不斷加大科技體制改革力度，形成了較為完善的管理體系。特別是在2017年，文在寅政府對韓國科技管理體制進(jìn)行一次深度改革，解決了資源重復(fù)投入、研發(fā)效率低下、部門之間利益相互牽制以及發(fā)展規(guī)劃不銜接等問題。同時(shí)，將未來創(chuàng)造科學(xué)部更名為科學(xué)技術(shù)信息通信部，并在其內(nèi)部新設(shè)次官級(jí)部門“科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新本部”，賦予其500億韓元（約2.75億人民幣）以上的大型研發(fā)項(xiàng)目立項(xiàng)權(quán)，科學(xué)技術(shù)信息通信部在國家科技管理體系中的核心地位得到前所未有的強(qiáng)化。

韓國科學(xué)技術(shù)信息通信部承擔(dān)全國的科技管理工作，由其下屬的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新本部、研究財(cái)團(tuán)、科學(xué)技術(shù)企劃評(píng)價(jià)院負(fù)責(zé)組織管理和資源配置?？茖W(xué)技術(shù)創(chuàng)新本部負(fù)責(zé)全國科技經(jīng)費(fèi)分配、制定科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略、審議以及成果管理等工作，創(chuàng)新本部部長可參加國務(wù)會(huì)議，并有權(quán)參與重要議題決策；研究財(cái)團(tuán)于2009年依據(jù)《韓國研究財(cái)團(tuán)法》成立，是負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理的專業(yè)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)執(zhí)行科學(xué)技術(shù)信息通信部和教育部相關(guān)研究項(xiàng)目和課題、國際科技/人才合作項(xiàng)目的管理，以及人才培養(yǎng)等任務(wù)；企劃評(píng)價(jià)院是韓國重要的科技智庫，2001年依據(jù)韓國《科學(xué)技術(shù)基本法》而成立，主要進(jìn)行科技預(yù)測、技術(shù)影響評(píng)價(jià)和技術(shù)水平評(píng)價(jià)。

（二）韓國科研機(jī)構(gòu)體系建設(shè)現(xiàn)狀

一是政府資助的公共科研機(jī)構(gòu)。韓國政府資助科研機(jī)構(gòu)成立于20世紀(jì)60年代，最具代表性的是成立于1966年的韓國科學(xué)技術(shù)研究院(KIST)。70年代后，各個(gè)不同技術(shù)領(lǐng)域的專業(yè)研究機(jī)構(gòu)相繼成立，1998年達(dá)到了74家。根據(jù)設(shè)立依據(jù)的法律不同，韓國政府資助科研機(jī)構(gòu)大致可分為兩類（王志剛，2004）。一類是依據(jù)為機(jī)構(gòu)本身專門立法組建，如韓國科學(xué)技術(shù)院、光州科學(xué)技術(shù)院、韓國原子力安全技術(shù)院等，這一類院所主要以教育和研究融為一體的機(jī)構(gòu)為主。另一類是依據(jù)《民法》設(shè)立的財(cái)團(tuán)法人，如韓國科學(xué)技術(shù)研究院、韓國標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)研究院、韓國機(jī)械研究院等，這一類科研機(jī)構(gòu)屬于綜合性或?qū)I(yè)研究機(jī)構(gòu)。

1999年，韓國政府頒布《政府資助研究機(jī)構(gòu)的設(shè)立、運(yùn)營和育成法》，依據(jù)該法成立了人文社會(huì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、基礎(chǔ)科學(xué)、公共技術(shù)和產(chǎn)業(yè)技術(shù)5個(gè)研究會(huì)，對政府資助科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類管理，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)適當(dāng)分離，逐步將政府直接管理的國立研究機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檎Y助的公共科研機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步提高了科技創(chuàng)新能力，激發(fā)了創(chuàng)新主體的創(chuàng)新活力。經(jīng)十幾年發(fā)展和多輪改革，韓國逐漸形成了覆蓋主要科技和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的現(xiàn)代研究機(jī)構(gòu)體系，作為韓國重要的研發(fā)力量，政府資助的公共研發(fā)機(jī)構(gòu)目前共有25個(gè)，隸屬韓國科學(xué)技術(shù)信息通信部，是韓國的“國策性”研究機(jī)構(gòu)，即“戰(zhàn)略性”研究機(jī)構(gòu)。

二是大企業(yè)研究機(jī)構(gòu)。韓國企業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了20世紀(jì)70年代的“復(fù)制模仿”、80年代的“創(chuàng)造性模仿”和90年代以來的“自主創(chuàng)新發(fā)展”三個(gè)階段，企業(yè)創(chuàng)新能力顯著提高，在電子通信、半導(dǎo)體、造船、鋼鐵、汽車和化工等六大領(lǐng)域異軍突起，成為韓國科技創(chuàng)新的骨干力量。從20世紀(jì)80年代來開始，韓國企業(yè)紛紛設(shè)立研究所或研發(fā)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)專有技術(shù)和產(chǎn)品核心技術(shù)的獨(dú)立研發(fā)。據(jù)2016年歐盟統(tǒng)計(jì)，韓國三星電子、LG電子、現(xiàn)代汽車和SK海力士4家企業(yè)進(jìn)入世界百大研發(fā)投入企業(yè)名錄，其研發(fā)主要涵蓋5G通信技術(shù)、通信設(shè)備、電子、汽車、存儲(chǔ)器、顯示器和人工智能等領(lǐng)域，是韓國重要經(jīng)濟(jì)支柱。大型企業(yè)中，2016年三星集團(tuán)的研發(fā)費(fèi)用已超過130億美元，在世界范圍內(nèi)僅次于德國大眾汽車集團(tuán)，其下屬三星綜合技術(shù)院是韓國企業(yè)研究院的典型代表，也是三星集團(tuán)的核心研究機(jī)構(gòu)，以攻克當(dāng)前信息技術(shù)瓶頸為重任，同時(shí)對未來發(fā)展技術(shù)進(jìn)行基礎(chǔ)性探索研究，主要在計(jì)算與智能、通信與網(wǎng)絡(luò)、嵌入式系統(tǒng)解決方案、顯示器、半導(dǎo)體、微系統(tǒng)、能源與環(huán)境、生命與健康和高級(jí)材料等9個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了大量前沿研究和開發(fā)工作（李丹，2018）。除三星集團(tuán)之外，LG電子、現(xiàn)代汽車、浦項(xiàng)制鐵等韓國著名企業(yè)也設(shè)立了自己的研發(fā)機(jī)構(gòu)。

韓國大企業(yè)研發(fā)部門或機(jī)構(gòu)與高校都有著不同形式的合作，如委托研發(fā)、共同研發(fā)新技術(shù)和產(chǎn)品，技術(shù)轉(zhuǎn)移，共同設(shè)立研究平臺(tái)等。

三是研究型大學(xué)。韓國的大學(xué)中，首爾大學(xué)是最大的國立綜合大學(xué)，也是韓國最早的國立綜合大學(xué)。首爾大學(xué)以人才培養(yǎng)為目標(biāo)，開展以基礎(chǔ)研究為核心的研發(fā)創(chuàng)新，其基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占比超過40%，在半導(dǎo)體、材料、能源等方面有著強(qiáng)大的科研實(shí)力，是僅次于大德科學(xué)城的韓國第二大科研基地。韓國國立研究型大學(xué)主要有韓國科學(xué)技術(shù)院、蔚山科學(xué)技術(shù)院、光州科學(xué)技術(shù)院和慶北大邱科學(xué)技術(shù)院4所，其中，韓國科學(xué)技術(shù)院是韓國第一所技術(shù)大學(xué)，也是韓國最頂尖的理工類大學(xué)，建有數(shù)量眾多的技術(shù)創(chuàng)新中心和產(chǎn)業(yè)孵化器，被譽(yù)為韓國基礎(chǔ)研究和高技術(shù)研究的搖籃。

（三）韓國科研機(jī)構(gòu)的體系建設(shè)特征

在20世紀(jì)90年代以前，政府資助的研究機(jī)構(gòu)一直是國家研發(fā)的絕對主體，是重要的基礎(chǔ)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)技術(shù)的生產(chǎn)者。隨著企業(yè)創(chuàng)新力量迅速發(fā)展，研發(fā)主體逐漸由政府資助的研究機(jī)構(gòu)過渡到大企業(yè)，近年來韓國政府又將中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展作為重點(diǎn)扶持對象，創(chuàng)新模式由單一主體創(chuàng)新向產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新方向轉(zhuǎn)變。而研究型大學(xué)是韓國的一支重要科技創(chuàng)新力量，在基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和創(chuàng)新型人才培養(yǎng)方面發(fā)揮著重要作用。

一是韓國各類研發(fā)活動(dòng)主體的研發(fā)支出構(gòu)成。從研發(fā)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行部門來看，依據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織統(tǒng)計(jì)（OECD Statistics），2011—2020年，企業(yè)是韓國最大的研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出部門，研發(fā)支出在各類研發(fā)活動(dòng)主體中一直處于遙遙領(lǐng)先的地位，約占全國研發(fā)總支出的三分之二以上（見圖1）。政府和高等教育研發(fā)支出相差不大，均保持在10%左右，但政府研發(fā)支出稍高于高等教育研發(fā)支出。

圖1 2011—2020年韓國各類主體研發(fā)支出情況

二是韓國不同研發(fā)活動(dòng)類型的研發(fā)支出構(gòu)成。從研發(fā)活動(dòng)類型來看，依據(jù)OECD Statistics韓國研發(fā)支出數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011—2020年，韓國試驗(yàn)開發(fā)經(jīng)費(fèi)支出最大，占各類研發(fā)活動(dòng)支出總額比超過60%，應(yīng)用研究經(jīng)費(fèi)占研發(fā)總支出比基本保持在20%左右，而基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占研發(fā)總支出比不及20%,且近年來略有下降（見圖2）。

圖2 2011—2020年韓國各類研發(fā)活動(dòng)支出占比情況

三是韓國研發(fā)支出與中國、美國的比較。圖3對比了中國、美國和韓國的研發(fā)支出情況，總體而言，韓國與美國在研發(fā)投入主體、研發(fā)側(cè)重點(diǎn)方面較為一致，即企業(yè)為研發(fā)的重要力量，重視基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究。

圖3 2011—2020年中美韓研發(fā)活動(dòng)支出情況對比

從研發(fā)經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行部門來看，中美韓三國的企業(yè)研發(fā)執(zhí)行總量均占明顯優(yōu)勢，而韓國處于絕對領(lǐng)先地位；中國政府投入的研發(fā)支出較美韓高出約5個(gè)百分點(diǎn)，而美韓的高等教育研發(fā)支出要高于中國。

從研發(fā)活動(dòng)類型來看，各國對基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗(yàn)開發(fā)的關(guān)注程度不一樣。中美韓三國用于試驗(yàn)開發(fā)的經(jīng)費(fèi)占研發(fā)總支出比均超過了60%，其中，中國占比最高，達(dá)到了80%以上。韓國和美國用于基礎(chǔ)研究的經(jīng)費(fèi)占其國內(nèi)研發(fā)總支出的15%～20%、用于應(yīng)用研究的經(jīng)費(fèi)占其國內(nèi)研發(fā)總支出的20%～25%，保持較為一致的趨勢和地位，而中國在基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究方面的投入相比韓國低約10個(gè)百分點(diǎn)，尤其是基礎(chǔ)研究支出方面，雖然總量遠(yuǎn)高于韓國，但基礎(chǔ)研究占研發(fā)總支出比僅為5%左右，亟需加強(qiáng)。

三、啟示與建議

近十年來，我國科技創(chuàng)新投入持續(xù)快速增長，整體科技實(shí)力和科技競爭力明顯提升，在載人航天、北斗導(dǎo)航、量子通信等領(lǐng)域取得了舉世矚目的成就，具備了一定的技術(shù)積累，但自主創(chuàng)新能力仍然不足。尤其是當(dāng)前新冠疫情全球肆虐，加上發(fā)達(dá)國家對我國的技術(shù)封鎖，面對百年乃至幾百年未有之大變局，完善科技創(chuàng)新體系、強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量是當(dāng)務(wù)之急。

（一）重視科技立法，為科研創(chuàng)新活動(dòng)提供法理依據(jù)

韓國非常重視通過科技法規(guī)規(guī)范科研活動(dòng)，目前約有200余部與科學(xué)技術(shù)有關(guān)的法律，占韓國法律法規(guī)的四分之一。中國和韓國政府都在市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮極為重要的作用，制度背景具有一定的相似性，在韓國經(jīng)驗(yàn)的啟示下，我國驅(qū)動(dòng)科技創(chuàng)新的制度背景與政策制定亟需進(jìn)一步反思和考量。作為我國科技領(lǐng)域的基本法，現(xiàn)行《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》進(jìn)行了第二次修訂并于2022年1月1日起實(shí)施。但與韓國的政策法規(guī)相比，中國的法規(guī)更多的是起著政策引導(dǎo)作用，對具體的科技發(fā)展體系構(gòu)建、機(jī)構(gòu)職責(zé)、計(jì)劃制定和執(zhí)行等方面缺乏明確的界定，在科研機(jī)構(gòu)的宏觀管理上還缺乏完善的法律體系，導(dǎo)致科研機(jī)構(gòu)的法律地位模糊、行為依據(jù)缺失、發(fā)展方向不清或重復(fù)（張志強(qiáng)，2015）。因此，建議出臺(tái)類似于韓國《科學(xué)技術(shù)基本法》的科技類根本大法，構(gòu)建形成我國科研機(jī)構(gòu)的制度框架，對科技創(chuàng)新體系建設(shè)、發(fā)展、工作內(nèi)容、資源配置和監(jiān)督管理等進(jìn)行明確，為國家創(chuàng)新體系的建設(shè)提供有力的法律保障。

（二）優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，保障并加大對基礎(chǔ)研究的穩(wěn)定投入

朝鮮戰(zhàn)爭結(jié)束后，經(jīng)過幾十年的努力，韓國初步構(gòu)建了以企業(yè)為開發(fā)主體，國家承擔(dān)基礎(chǔ)、先導(dǎo)、公益研究和戰(zhàn)略儲(chǔ)備技術(shù)開發(fā)，產(chǎn)學(xué)研有效結(jié)合的國家創(chuàng)新體系，國家科學(xué)技術(shù)競爭力得到迅速提升，與美國等發(fā)達(dá)國家的科技差距不斷縮小，特別是在科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施競爭力和技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施競爭力上，2017年分別位列全球第8位和第17位（雷璇，2020）?；A(chǔ)研究方面的巨大投入，提升了韓國在世界科技領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。與韓國相比，我國在研發(fā)投入指標(biāo)上還有很大差距，并且投入比例失調(diào)，尤其是基礎(chǔ)研究相對薄弱（楊思思，2017）。基礎(chǔ)研究具有長期性、無計(jì)劃性和研究成果的不可預(yù)見性，決定了其高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、低產(chǎn)出的特點(diǎn)，因此，基礎(chǔ)研究的重大突破和向未來產(chǎn)業(yè)的演化需要長期、穩(wěn)定支持，政府必須加強(qiáng)謀劃、長遠(yuǎn)布局。建議我國政府進(jìn)一步加大對基礎(chǔ)研究的投入，加快建設(shè)多元化、多渠道的科技投入體系，使科技投入水平與建設(shè)創(chuàng)新型國家的迫切需求相適應(yīng)；同時(shí)也要面向世界科技前沿，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和技術(shù)創(chuàng)新的系統(tǒng)部署，進(jìn)一步優(yōu)化平衡基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗(yàn)開發(fā)投入結(jié)構(gòu)，推動(dòng)我國科技事業(yè)的快速協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）推動(dòng)“政產(chǎn)學(xué)研用”合作與互動(dòng)，強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體地位

韓國聯(lián)合創(chuàng)新的重點(diǎn)在于發(fā)揮企業(yè)技術(shù)開發(fā)主體的作用。韓國政府通過立法的形式推動(dòng)“產(chǎn)學(xué)研”的合作與互動(dòng)，修訂《合作研究開發(fā)促進(jìn)法》和《科學(xué)技術(shù)革新特別法》，把發(fā)展“產(chǎn)學(xué)研”合作納入法制化軌道,支持企業(yè)、大學(xué)及研究機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新主體的合作創(chuàng)新活動(dòng)；推行“產(chǎn)學(xué)研”優(yōu)先政策，在國家科研課題實(shí)施對象的選定中重視產(chǎn)學(xué)研合作，有效整合高校、科研院所和企業(yè)多方研發(fā)資源，形成研發(fā)合力，最大限度地提高研發(fā)效率。另外，韓國政策逐漸包容，由聚焦政府研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展主義模式，過渡到關(guān)注廣泛多元參與的市場增進(jìn)模式（蔣絢，2017）。建議今后在進(jìn)行戰(zhàn)略力量優(yōu)化布局時(shí)，繼續(xù)加強(qiáng)技術(shù)開發(fā)類科研院所轉(zhuǎn)企改制，與相關(guān)領(lǐng)域優(yōu)勢企業(yè)合并，組建企業(yè)研究院或技術(shù)創(chuàng)新中心；引導(dǎo)“大院大所”加強(qiáng)與大企業(yè)的合作，建立戰(zhàn)略合作聯(lián)盟或組建聯(lián)合研究中心，通過人員互聘、技術(shù)共享等方式深入融合。一方面，可以充分發(fā)揮國家宏觀調(diào)控職能，重構(gòu)政府與企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、高校等創(chuàng)新主體之間的關(guān)系，引導(dǎo)國家創(chuàng)新系統(tǒng)中各創(chuàng)新主體之間進(jìn)行信息、知識(shí)以及智力等要素的橫向流動(dòng)與合理配置，充分利用各類創(chuàng)新資源，提升我國創(chuàng)新體系的整體效能；另一方面，可以提升企業(yè)的技術(shù)研發(fā)自主創(chuàng)新能力，也可以減少國家公共財(cái)政支出，有利于積極構(gòu)建并促成以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研融合的技術(shù)創(chuàng)新體系，指引并支持科技創(chuàng)新發(fā)展。