新中國70年政府在科技創(chuàng)新中的職能演變

葉繼英 ，麥正鋒

（1.杭州電子科技大學(xué) 會計學(xué)院， 浙江 杭州 310018； 2.商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院， 北京 100710）

政府在科技創(chuàng)新中的職能問題長期受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注。目前，該領(lǐng)域的研究以規(guī)范性研究為主，從理論高度和實踐案例上探討政府在科技創(chuàng)新中應(yīng)該扮演的角色和履行的職能，提出決策參考和改革方案，而且更多的是從地方政府角度出發(fā)，如田旭和孫曉燕、張旭和田旭、洪亮、任樹偉和沈洪濤關(guān)于地方政府職能的研究，但是較少站在中央政府的立場進行研究。而對該領(lǐng)域進行實證性研究的成果不多，特別是在歷史維度對其的演變進行長時段考察的研究更是少見。但這又是客觀認識政府職能的基礎(chǔ)性研究，通過梳理政府在科技創(chuàng)新中的職能演變過程，可以認識它的階段特征以及發(fā)展規(guī)律。在已有的研究中，通常將政府在科技創(chuàng)新中的職能演變放置在科技體制機制改革歷程研究當中，如國家科學(xué)技術(shù)部、中國科技發(fā)展戰(zhàn)略研究小組、馬洪和朱麗蘭、薛瀾等的研究在分析我國科技體制機制改革的歷史過程都涉及政府職能，但是未能很好地提煉出政府職能以及厘清出它的發(fā)展脈絡(luò)。本文試圖在這方面有所突破。

文中的政府系指黨和國家的中央機構(gòu)及其組成部門。政府在科技創(chuàng)新過程中履行多項職能，其中的引領(lǐng)、投資和立法三項職能發(fā)揮了重要的作用，產(chǎn)生了深遠的影響。

一、引領(lǐng)職能的演變

政府對科技創(chuàng)新的引領(lǐng)職能體現(xiàn)在制定戰(zhàn)略、規(guī)劃和計劃來指導(dǎo)科技創(chuàng)新活動。戰(zhàn)略代表未來的發(fā)展方向，規(guī)劃代表總體的藍圖設(shè)計，計劃代表具體的行動指南。戰(zhàn)略、規(guī)劃和計劃在層次上是宏觀、中觀和微觀的關(guān)系，在時間上是長期、中期和短期的關(guān)系，戰(zhàn)略的周期一般超過30年以上，規(guī)劃的周期一般超過10年以上，計劃的周期一般在10年以內(nèi)。1956年3 月，國務(wù)院成立科學(xué)規(guī)劃委員會，負責全國科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃的制定工作，標志著政府在科技創(chuàng)新中的引領(lǐng)職能由此正式開啟。政府對科技創(chuàng)新的引領(lǐng)職能存在以下三個方面的演變特點。

(一)戰(zhàn)略從無到有，用規(guī)劃服務(wù)戰(zhàn)略

科技創(chuàng)新戰(zhàn)略是指引領(lǐng)科技創(chuàng)新全局性、方向性和綜合性發(fā)展的重大決策?？萍紕?chuàng)新規(guī)劃則是科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)形式，為貫徹科技創(chuàng)新戰(zhàn)略而作出的總體策劃與安排。我國的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略是在改革開放以后才開始陸續(xù)出臺，先后提出“面向，依靠”“科教興國”“自主創(chuàng)新”三大戰(zhàn)略。隨后，政府制定的科技創(chuàng)新規(guī)劃基本上是以科技創(chuàng)新戰(zhàn)略為中心，服務(wù)于科技創(chuàng)新戰(zhàn)略?？萍紤?zhàn)略與科技規(guī)劃的對應(yīng)關(guān)系具體見表1。

表1 科技戰(zhàn)略與科技規(guī)劃對應(yīng)一覽表

隨著黨和國家將工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)，科技創(chuàng)新發(fā)展方向也相應(yīng)發(fā)生改變。1981年2 月，國家科學(xué)技術(shù)委員會向中共中央提出《關(guān)于我國科學(xué)技術(shù)發(fā)展方針的匯報提綱》，首次明確“科學(xué)技術(shù)必須為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)”，“科技與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展”。同年4 月，中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于我國科學(xué)技術(shù)發(fā)展方針的匯報提綱》；10 月，在全國科技獎勵大會上正式提出“面向，依靠”戰(zhàn)略，即是科學(xué)技術(shù)必須面向經(jīng)濟建設(shè)，經(jīng)濟建設(shè)必須依靠科學(xué)技術(shù)。1982年9 月，中國共產(chǎn)黨第十二次代表大會上提出我國經(jīng)濟建設(shè)總的奮斗目標是到20 世紀末使全國工農(nóng)業(yè)的年總產(chǎn)值翻兩番，即由1980年的7100 億元增加到2000年的28000 億元左右。這一經(jīng)濟目標成為了此階段制定科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的重要依據(jù)。1983年2 月，國家科學(xué)技術(shù)委員會、計劃委員會和經(jīng)濟貿(mào)易委員會共同組成科技長期規(guī)劃辦公室，制定《1986-2000年中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展長遠規(guī)劃》。此次規(guī)劃的指導(dǎo)思想就是貫徹“面向，依靠”戰(zhàn)略，強調(diào)科技規(guī)劃與經(jīng)濟規(guī)劃緊密結(jié)合，把該時期國家經(jīng)濟發(fā)展目標作為科技規(guī)劃的主要出發(fā)點和落腳點。隨后，1992年發(fā)布實施的《國家中長期科學(xué)技術(shù)發(fā)展綱領(lǐng)(1991-2020年)》也是圍繞著“面向，依靠”戰(zhàn)略編制。《國家中長期科學(xué)技術(shù)發(fā)展綱領(lǐng)(1991-2020年)》提出的目標是：以國家經(jīng)濟、社會發(fā)展的目標和部署為依據(jù)，運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)增強綜合國力和提高人民生活水平，著重解決工農(nóng)業(yè)大規(guī)?，F(xiàn)代化商品生產(chǎn)中的問題，到2000年我國工業(yè)主要領(lǐng)域大體達到經(jīng)濟發(fā)達國家20 世紀70年代或80年代初的技術(shù)水平；到2020年，達到經(jīng)濟發(fā)達國家21 世紀初的技術(shù)水平，在總體上縮小與世界先進水平的差距。

1995年5 月，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進步的決定》，首次正式提出實施科教興國戰(zhàn)略?？平膛d國，是指全面落實科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力的思想，堅持教育為本，把科技和教育擺在經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要位置，增強國家的科技實力及向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的能力，提高全民族的科技文化素質(zhì)，把經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)移到依靠科技進步和提高勞動者素質(zhì)的軌道上來，加速實現(xiàn)國家的繁榮富強。1996年頒布《全國科學(xué)技術(shù)發(fā)展“九五”計劃和2010年長期規(guī)劃綱要》，確立的發(fā)展目標是到2000年初步建成適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和科技自身發(fā)展規(guī)律的新型科技體制，科技進步對經(jīng)濟增長的貢獻率有較大提高，經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展基本轉(zhuǎn)向依靠科技進步和提高勞動者素質(zhì)的軌道上來，到2010年，使基本建立的新型科技體制更加鞏固和完善，形成科技經(jīng)濟有機結(jié)合的格局，為建成社會主義現(xiàn)代化強國奠定堅實的基礎(chǔ)。

2006年，中共中央、國務(wù)院在全國科學(xué)技術(shù)大會上提出自主創(chuàng)新戰(zhàn)略。自主創(chuàng)新戰(zhàn)略就是從增強國家創(chuàng)新能力出發(fā)，加強原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進消化吸收再創(chuàng)新。為了實施這一戰(zhàn)略制定了《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》，到2020年，我國科學(xué)技術(shù)發(fā)展的總體目標是：自主創(chuàng)新能力顯著增強，科技促進經(jīng)濟社會發(fā)展和保障國家安全的能力顯著增強，為全面建設(shè)小康社會提供強有力的支撐；基礎(chǔ)科學(xué)和前沿技術(shù)研究綜合實力顯著增強，取得一批在世界具有重大影響的科學(xué)技術(shù)成果，進入創(chuàng)新型國家行列，為在本世紀中葉成為世界科技強國奠定基礎(chǔ)。

(二)規(guī)劃長期制定，存在交叉重疊

自新中國成立后，政府先后制定了7 部科技規(guī)劃，從時間上看涵蓋了大多數(shù)年份，其中有3 部科技規(guī)劃影響較為深遠，分別是《1956-1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠景規(guī)劃》《1986-2000年中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展長遠規(guī)劃》和《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要2006-2020年》，而《全國科學(xué)技術(shù)發(fā)展“九五”計劃和2010年長期規(guī)劃綱要》未對外公布實施。在改革開放前，科技規(guī)劃的連貫性和銜接性比較強。但是在改革開放以后，科技規(guī)劃的演變特點是出現(xiàn)時間上的交叉重疊。例如，《國家中長期科學(xué)技術(shù)發(fā)展綱領(lǐng)》(1991-2020年)對《1986-2000年中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展長遠規(guī)劃》的內(nèi)容和目標進行調(diào)整，其中在1991年至2000年存在重疊?！?991-2020年國家中長期科學(xué)技術(shù)發(fā)展綱領(lǐng)》《全國科學(xué)技術(shù)發(fā)展“九五”計劃和2010年長期規(guī)劃綱要》和《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要2006-2020年》三個規(guī)劃同時在2006年至2010年存在重疊。

(三)計劃周期由短變長，用計劃配套規(guī)劃

為執(zhí)行科技創(chuàng)新規(guī)劃而制定分解目標和步驟，由此產(chǎn)生了科技計劃。從《1956-1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠景規(guī)劃》開始，每年根據(jù)科技創(chuàng)新規(guī)劃的總方向，結(jié)合當時國家建設(shè)所急需解決的重大科學(xué)技術(shù)任務(wù)和急需建立的學(xué)科，對全國的科學(xué)技術(shù)工作做出年度的具體安排(具體見表2)，使遠景規(guī)劃和年度計劃結(jié)合起來，使計劃性和靈活性結(jié)合起來。通過制定全國的年度的科學(xué)技術(shù)計劃，還可以協(xié)調(diào)各個方面的工作，避免不必要的重復(fù)，避免重要的遺漏，更加合理地使用人力和物力(P101)?！丁捌呶濉眹铱萍脊リP(guān)計劃》是為了落實《1986～2000年國家科技發(fā)展規(guī)劃》而出臺的科技計劃，前者根據(jù)后者的方向與任務(wù)來確定的具體目標。1992年國家發(fā)布《1991-2020年國家中長期科學(xué)技術(shù)發(fā)展綱領(lǐng)》與《1991-2000年科學(xué)技術(shù)發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計劃綱要》同時發(fā)布，后者即是前者的配套計劃，后者包括一個“十年計劃”和一個“五年計劃”。1996年，完成了《全國科學(xué)技術(shù)發(fā)展“九五”計劃和2010年長期規(guī)劃綱要》的編制工作，這項規(guī)劃包含兩個內(nèi)容，一是《全國科學(xué)技術(shù)發(fā)展“九五”計劃》，二是從1995年至2010年的中長期規(guī)劃?！度珖茖W(xué)技術(shù)發(fā)展“九五”計劃》和《“十五”國家科技發(fā)展規(guī)劃》都是實施從1995年至2010年中長期規(guī)劃的配套計劃。2005 發(fā)布了《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要2006-2020年》之后，相繼在2006年、2011年和2016年發(fā)布《國家“十一五”科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》《國家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》和《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》作為配套計劃進行實施。

表2 科技規(guī)劃和科技計劃對應(yīng)一覽表

二、投資職能的演變

政府對科技創(chuàng)新的投資是指政府將國家財政資金投入到科技活動。廣義的科技投資包括科技人員、科技物資和科技資金等各種資源的投入，狹義的科技創(chuàng)新投資僅指科技資金的投入，本文的科技創(chuàng)新投資系指后者。投資方式、投資主體地位的演變在政府投資職能中較為突出。

(一)投資方式經(jīng)歷三個模式

我國政府對科技創(chuàng)新的投資歷經(jīng)了直接劃撥制、包干合同制、計劃項目制三個模式的演變。

1.直接劃撥制模式

第一階段模式，按照人頭和機構(gòu)數(shù)量撥款，采取直接劃撥方式。自建國初期起，我國對科技投資實行“預(yù)算撥款制”或稱“供給制”，由國家財政部統(tǒng)一確定科技經(jīng)費分配方案并直接下?lián)?。國家預(yù)算撥款包括科技三項費用、科學(xué)事業(yè)費和基本建設(shè)費。其中，科技三項費用占主要部分，主要用于新產(chǎn)品試制，中間試驗及重要科學(xué)研究項目；科學(xué)事業(yè)費主要用于科研人員工資、公務(wù)費、設(shè)備購置費、房屋修繕費、科研業(yè)務(wù)費；和基本建設(shè)費主要用于新建和擴建科研機構(gòu)的科研設(shè)施、生活用房和大型儀器設(shè)備購置(P202-206)。

2.包干合同制模式

第二階段模式，按照科研機構(gòu)性質(zhì)分類撥款，采用包干制、合同制等方式。黨的十一屆三中全會以后，推行“劃分收支，分級包干”和有償合同制的試點改革。1985年3月5 日，中共中央頒布《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，正式提出要逐步改變國家對科研機構(gòu)的撥款制度，使得絕大部分科研機構(gòu)擺脫對國家經(jīng)費的依賴。1986年，頒布《關(guān)于科學(xué)技術(shù)撥款管理的暫行規(guī)定》(國發(fā)〔1986〕12號)，開始全面實施改革預(yù)算撥款制度。隨后，對科學(xué)事業(yè)費和科技三項費的撥款方式相繼進行改革。1987年，國家科委和財政部頒布《關(guān)于科學(xué)事業(yè)費管理的暫行規(guī)定》(國科發(fā)條〔87〕0125 號)，按照不同類型科學(xué)技術(shù)活動的特點，實行科學(xué)事業(yè)費分類管理。按照規(guī)定，獨立的科研單位按其主要從事科學(xué)技術(shù)活動的特點，可劃分為技術(shù)開發(fā)類型，基礎(chǔ)研究類型，社會公益事業(yè)、技術(shù)基礎(chǔ)、農(nóng)業(yè)科學(xué)研究類型和多種研究類型。對技術(shù)開發(fā)類逐步推行技術(shù)合同制；對基礎(chǔ)研究類逐步實行基金制；對社會公益事業(yè)、技術(shù)基礎(chǔ)、農(nóng)業(yè)科學(xué)研究類原則上實行經(jīng)費包干制；對于多種研究類型(指含技術(shù)開發(fā)類型和基礎(chǔ)研究類型)的科研單位，經(jīng)費要多種渠道解決。1987年，國家科委頒布了《關(guān)于科研單位減少科學(xué)事業(yè)費撥款比例的核定辦法》(國科發(fā)〔87〕0422 號)，要求按照科研單位的類型，核定各類型科研單位減少科學(xué)事業(yè)費(含轉(zhuǎn)入自然科學(xué)基金或抵頂)撥款比例。1996年，財政部、國家計委、國家科委、國家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合頒布《科技三項費管理辦法(試行)》(財工〔1996〕44 號)，對科技三項費原則上實行合同化管理制度。

3.計劃項目制模式

第三階段模式，以計劃項目經(jīng)費方式撥款。我國從20 世紀80年代起逐漸出臺各種科技計劃，到21 世紀初基本建立起一個完善的科技計劃體系。這個科技計劃體系包括五大類：①基礎(chǔ)研究類別，如自然科學(xué)基金、973 計劃等；②高技術(shù)研究發(fā)展類別，如863 計劃；③公益類以及應(yīng)用開發(fā)型，如國家科技支撐及攻關(guān)計劃等；④科技基礎(chǔ)設(shè)施類，如科技基礎(chǔ)設(shè)施專項等；⑤政策引導(dǎo)類計劃，如火炬計劃、星火計劃和中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金等。而每類科技計劃一般是通過設(shè)置若干個項目或者課題來完成。因而，政府對科技創(chuàng)新的投資隨之轉(zhuǎn)向以計劃、項目(或課題)為中心。2001年，科技部、財政部、國家計劃委員會和國家經(jīng)貿(mào)委等四部委聯(lián)合出臺《關(guān)于國家科研計劃實施課題制管理的規(guī)定》(國辦發(fā)〔2002〕2 號)，要求對以國家財政撥款資助為主的各類科研計劃的課題實施課題制，即按照公平競爭、擇優(yōu)支持的原則，確立科學(xué)研究課題，并以課題(或項目)為中心、以課題組為基本活動單位進行課題組織、管理和研究活動，并要求建立專家評議和政府決策相結(jié)合的課題立項審批機制、與科研活動規(guī)律相適應(yīng)的預(yù)算管理機制，以及建立健全監(jiān)督機制。

(二)投資主體地位下降

投資主體地位主要體現(xiàn)在對科技創(chuàng)新投資數(shù)量和所占比例上，總體上看，盡管政府投資的絕對數(shù)量一直在增加，但是所占比例逐漸下降。

1.投資數(shù)量

政府對科技創(chuàng)新的投資在數(shù)量上長期趨于上升狀態(tài)。1985年發(fā)布《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》提出，政府科技投入“應(yīng)以高于財政經(jīng)常性收入增長的速度逐步增加”，當年的國家財政科技撥款首次超過100 億元。在此之后，政府對科技創(chuàng)新的投資數(shù)額增長速度較快。1993年7 月，全國人大通過了我國第一部科學(xué)技術(shù)基本法——《中華人民共和國科技進步法》，該法明確規(guī)定：“國家財政用于科學(xué)技術(shù)的經(jīng)費的增長幅度，高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度。”這是國家第一次以立法方式為政府對科技創(chuàng)新投資提供保障。從長期看，見圖1，大多數(shù)年份的政府科技撥款占全國財政總支出的比重維持在4%-5%之間。

圖1 科技撥款占全國財政總支出的比重④

2.投資比例

1949-1985年，政府近乎是科技創(chuàng)新的唯一投資主體。期間有三年例外，1958-1961年，國家財政對企業(yè)實行了利潤留成制度，科技經(jīng)費也由財政撥款改為從企業(yè)利潤留成中開支，1962年以后恢復(fù)政府直接撥款制度(P204)。1985年，中共中央頒布《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，開始改變政府在科技創(chuàng)新的投資地位，出現(xiàn)投資主體多元化的局面，企業(yè)逐漸成為重要的投資主體?？萍计髽I(yè)(研究機構(gòu))是最早投資科技創(chuàng)新的企業(yè)，包括國營科技企業(yè)和民營科技企業(yè)。1986年4 月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于擴大科學(xué)技術(shù)研究機構(gòu)自主權(quán)的暫行規(guī)定》，開始賦予企業(yè)從市場中創(chuàng)收、自主使用經(jīng)費的權(quán)力。該規(guī)定明確了“研究所在保證完成國家任務(wù)的前提下，根據(jù)社會、經(jīng)濟和科學(xué)技術(shù)發(fā)展的需要，從各自的特點和條件出發(fā)，有權(quán)面向社會承接各種科學(xué)技術(shù)任務(wù)，并根據(jù)自愿互利的原則，同企業(yè)、設(shè)計單位和高等學(xué)校等建立各種協(xié)作關(guān)系和各種形式的聯(lián)合，上級部門應(yīng)當給予鼓勵和扶持，不要限制。研究所可以與其他單位就技術(shù)開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和利用技術(shù)為社會服務(wù)訂立合同，獲得合法收入”“研究所對從不同渠道取得的經(jīng)費，按照國家的有關(guān)規(guī)定，自主安排使用。”在此背景下，國營科技企業(yè)(研究機構(gòu))有條件利用自身積累的資金投入到科技創(chuàng)新中去。與此同時，隨著科技體制的改革，促進了科技人員的合理流動，興起一股由科技人員創(chuàng)辦民營科技企業(yè)的熱潮。民營科技企業(yè)開始成為科技創(chuàng)新的一支重要力量，也同樣依靠自身的資本投入科技創(chuàng)新。20 世紀90年代以后，各類企業(yè)在市場經(jīng)濟中不斷壯大，開始重視自主創(chuàng)新能力，逐漸增加對科技創(chuàng)新的投資。1995年5 月，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進步的決定》，提出“運用經(jīng)濟杠桿和政策手段，引導(dǎo)、鼓勵各類企業(yè)增加科技投入，使其逐步成為科技投入的主體?！闭涮兹谫Y貸款、稅收優(yōu)惠等政策來推動企業(yè)加大科技創(chuàng)新的投資。從1992年起，企業(yè)的科技活動經(jīng)費首次超過政府，占全國科技活動經(jīng)費的29.15%。隨后，企業(yè)資金在全國科技活動經(jīng)費的越來越高，在2000年首次超過50%，在2018年占比高達76.63%，各年政府和企業(yè)投資比重見圖2。

圖2 政府和企業(yè)在科技創(chuàng)新投資中的比重⑤

政府對科技創(chuàng)新的投資由“無所不包”的全面投資轉(zhuǎn)向“有所為有所不為”的重點投資。1996年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于“九五”期間深化科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》(國發(fā)〔1996〕39 號)，基本上確立了政府對科技創(chuàng)新投資的方向，即是加大了對基礎(chǔ)性研究、戰(zhàn)略性研究、社會公益性項目和科學(xué)教育等市場失效領(lǐng)域的投資力度，減少了對能夠利用市場機制發(fā)展的應(yīng)用性研究的投資力度。

三、立法職能的演變

政府的立法職能是指政府通過建立法律體系來規(guī)范科技創(chuàng)新活動。政府立法職能的演變主要體現(xiàn)在法律體系的深化以及立法機構(gòu)的變化上。

(一)立法體系由法規(guī)體系向法律體系深化

改革開放以前，我國的科技立法最大特點是所立之法全部為行政法規(guī)，且數(shù)量少、層次低以及不規(guī)范。首先，從數(shù)量上看，據(jù)《中華人民共和國法規(guī)目錄(1949-1982)》收錄1949-1978年期間的科學(xué)技術(shù)類法規(guī)僅有18 項，年均立法數(shù)量不超過1 項。這18 項法規(guī)主要包括六個方面：組織機構(gòu)法規(guī)2 項，科技獎勵法規(guī)9 項，物資供應(yīng)法規(guī)2 項，科技教育法規(guī)2 項，發(fā)明專利法規(guī)2 項，成果管理法規(guī)1 項。從中可以看出，政府非常重視科技獎勵，注重從正面激勵來推動科技創(chuàng)新，立法數(shù)量占據(jù)一半。同時，政府也較早地關(guān)注到保護專利發(fā)明權(quán)對科技創(chuàng)新的重要性，1950年8 月11 日，政務(wù)院第四十五次政務(wù)會議批準《保障發(fā)明權(quán)與專利權(quán)暫行條例》。其次，從層次上看，缺乏頂層宏觀法規(guī)，偏向較為微觀細致法規(guī)，例如，1957年9 月6 日國務(wù)院全體會議第五十七次會議批準的《改進科學(xué)儀器生產(chǎn)、修配和供應(yīng)方案》《改進化學(xué)試劑工作方案》，1955年8 月5 日國務(wù)院全體會議第十七次會議通過的《中國科學(xué)院科學(xué)獎金暫行條例》。再者，從規(guī)范上看，不僅多屬于政策性質(zhì)，而且法律形式也不規(guī)范，具體表現(xiàn)為立法名稱混亂，多標以“報告”、“決議”、“決定”、“批示”、“指示”、“通知”和“辦法”等為名，難以判斷其法律效力、等級和適用范圍，法律語言也缺乏規(guī)范。在經(jīng)過幾十年的行政法規(guī)制定和實施的經(jīng)驗積累，為后續(xù)的法律制定奠定了基礎(chǔ)。

改革開放以后，逐漸建立完備的科技法律體系。20世紀80年代起，政府開始制定了一些專門性的科技法律。1984年3 月，第四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過了《中華人民共和國專利法》。1987年6 月，第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議通過了《中華人民共和國技術(shù)合同法》。1988年12 月，第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過了《中華人民共和國標準化法》。1990年9 月7 日，第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過了《中華人民共和國著作權(quán)法》。到了90年代，政府開始制定綜合性的科技法律。最具有里程碑意義的是第八屆全國人大常委會第二次會議于1993年7 月2 日通過的《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法》，這是一部調(diào)整我國科技活動和科學(xué)技術(shù)進步活動領(lǐng)域的綜合性法律，是一部具有基本性質(zhì)的科技法律，同時，又為制定具體的科技法律、法規(guī)提供了重要法律依據(jù)，明確規(guī)定了我國科學(xué)技術(shù)進步的法制化重要原則(P29-35)。在此基礎(chǔ)上建立起了一套完善的法律體系，包括了科研機構(gòu)、科技計劃、科技經(jīng)費、科研基地、企業(yè)技術(shù)進步、科技人員、科技條件、科技金融、科技稅收、科技成果、知識產(chǎn)權(quán)和國際科技合作等方面的法律法規(guī)。

(二)立法機構(gòu)由單一機構(gòu)向多個機構(gòu)轉(zhuǎn)變

在改革開放之前，大多數(shù)科技法規(guī)都是由中央政府(國務(wù)院)批準和頒布的。改革開放以后，立法機構(gòu)由單一機構(gòu)向多個機構(gòu)轉(zhuǎn)變，并且呈現(xiàn)兩個特點：一是科技主管部門立法數(shù)量居多，二是多部門參與立法。文革期間，國家的科技主管部門一度被沖擊，1977年9 月，恢復(fù)科學(xué)技術(shù)委員會作為國家的科技主管部門，1978年更名為國家科學(xué)技術(shù)委員會，1998年再次更名為科學(xué)技術(shù)部。科技主管部門恢復(fù)之后，承擔起為科技創(chuàng)新制定法規(guī)的職責，改變以往由中央政府立法的局面。隨著科技創(chuàng)新的深入，科技創(chuàng)新活動超出了科技主管部門的職能范疇，因而對科技的立法非科技主管部門一家所為，需要多個部門的參與配合。例如，在科技成果方面法規(guī)中，由國家科學(xué)技術(shù)委員會和國家保密局于1995年1 月共同頒布《科學(xué)技術(shù)保密規(guī)定》(國家科學(xué)技術(shù)委員會、國家保密局令〔1995〕20 號)；在科技稅收方面，財政部于2010年7 月頒布《科技重大專項進口稅收政策暫行規(guī)定》(財關(guān)稅〔2010〕28 號)；在科技金融方面，銀監(jiān)會于2006年11 月頒布《關(guān)于商業(yè)銀行改善和加強對高新技術(shù)企業(yè)金融服務(wù)的指導(dǎo)意見》(銀監(jiān)發(fā)〔2006〕94 號)；在科技人員方面，教育部于2007年3 月頒布《關(guān)于進一步加強引進海外優(yōu)秀留學(xué)人才工作的若干意見》(教外留〔2007〕8 號)。

政府在科技創(chuàng)新到底起什么作用？縱觀新中國成立以來70 多年的發(fā)展歷程，我們認為，政府在科技創(chuàng)新中履行的引領(lǐng)、投資和立法三項職能發(fā)揮了重要的作用，并且隨著改革的不斷深化，三項職能不斷演變。引領(lǐng)職能體現(xiàn)在制定戰(zhàn)略、規(guī)劃和計劃來指導(dǎo)科技創(chuàng)新活動。1956年3 月，國務(wù)院成立科學(xué)規(guī)劃委員會，負責全國科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃的制定工作，標志著政府在科技創(chuàng)新中的引領(lǐng)職能由此正式開啟。政府對科技創(chuàng)新的引領(lǐng)職能存在以下三個方面的演變特點：①科技戰(zhàn)略從無到有，科技規(guī)劃服務(wù)科技戰(zhàn)略；②科技規(guī)劃的制定在改革開放后出現(xiàn)交叉重疊；③科技計劃的周期由短變長并用其配套規(guī)劃。投資職能體現(xiàn)在為科技創(chuàng)新投入資源，政府對科技創(chuàng)新的投資由“無所不包”的全面投資轉(zhuǎn)向“有所為有所不為”的重點投資；投資模式歷經(jīng)了直接劃撥制、包干合同制以及計劃項目制的變遷；無論是投資數(shù)量還是投資比例，政府的投資主體地位趨于下降，而企業(yè)已經(jīng)取代政府稱為在科技創(chuàng)新的第一投資主體。立法職能體現(xiàn)在建立法律體系規(guī)范科技創(chuàng)新活動，通過法律法規(guī)體系維護科技創(chuàng)新活動的秩序。政府對科技創(chuàng)新的立法職能體現(xiàn)在以下兩個方面的演變：第一，立法體系由法規(guī)體系向法律體系深化；第二，立法機構(gòu)由單一機構(gòu)向多個機構(gòu)轉(zhuǎn)變。改革開放以前，我國的科技立法最大特點是所立之法全部為行政法規(guī)，且數(shù)量少、層次低以及不規(guī)范立法機構(gòu)由單一機構(gòu)向多個機構(gòu)轉(zhuǎn)變。改革開放以后，逐漸建立較為完備的科技法律體系。在改革開放之前，大多數(shù)科技法規(guī)都是由中央政府(國務(wù)院)批準和頒布的。改革開放以后，立法機構(gòu)由單一機構(gòu)向多個機構(gòu)轉(zhuǎn)變，并且呈現(xiàn)兩個特點：一是科技主管部門立法數(shù)量居多，二是多部門參與立法。

[注釋]

①1956年6月，國務(wù)院批準成立國家技術(shù)委員會，作為組織全國技術(shù)工作的職能部門。1957年11 月，國家科學(xué)規(guī)劃委員會和國家技術(shù)委員會合并成為國家科學(xué)技術(shù)委員會。

②科技三項費用的前身是1953年設(shè)立的“四項費用”，即是包括技術(shù)措施費、新產(chǎn)品試制費、勞動安全保護措施費和零星固定資產(chǎn)購置費，1962年國家財政支出中增加“中間試驗費”和“重大科研項目補助費”，1973年，國家財政將“新產(chǎn)品試制費、中間試驗費和重大科研項目補助費”合并成“科技三項費用”。

③科學(xué)事業(yè)費的前身是農(nóng)業(yè)、公交、商貿(mào)、文教等各部門事業(yè)費中的“科學(xué)研究費”科目，1986年合并成“科學(xué)事業(yè)費”。

④數(shù)據(jù)來源：1953-2018 各年中國科技統(tǒng)計年鑒。

⑤數(shù)據(jù)來源：1991-2018 各年中國科技統(tǒng)計年鑒。1991-2002年是全國科技活動經(jīng)費籌集統(tǒng)計，2003-2018年是全國研究與試驗發(fā)展(R&D)經(jīng)費統(tǒng)計。