十問城鄉(xiāng)融合

金凌冰

編者按：2018年10月，習近平總書記考察廣東清遠時指出：“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡是廣東高質(zhì)量發(fā)展的最大短板，要下功夫解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，力度更大一些，措施更精準一些;久久為功，努力把短板變成“潛力板”，充分發(fā)揮粵東西北地區(qū)生態(tài)優(yōu)勢，不斷拓展發(fā)展空間、增強發(fā)展后勁?！?/p>

我國的城鄉(xiāng)關(guān)系在新時代下走向融合，鄉(xiāng)村不再只是農(nóng)業(yè)發(fā)展空間載體，生態(tài)、環(huán)境、文化價值凸顯，鄉(xiāng)村最寶貴的金山銀山就是綠水青山，任何讓鄉(xiāng)村失去原有肌理的城市化開發(fā)方式只會適得其反。唯有增強城鄉(xiāng)發(fā)展的整體性、協(xié)調(diào)性、同步性，體現(xiàn)兩者互補性，方能行穩(wěn)致遠。關(guān)于城鄉(xiāng)融合的戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)與戰(zhàn)法，本文選擇了在城鄉(xiāng)融合過程中人們最為關(guān)注的十個熱點問題進行了回答。

城與鄉(xiāng)，為什么會形成二元割裂？

城鄉(xiāng)關(guān)系割裂的本質(zhì)是鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與社會生產(chǎn)力的脫節(jié)。

亞當·斯密在《國富論》中指出，農(nóng)業(yè)上勞動力的增進，跟不上制造業(yè)上勞動力的增進。農(nóng)業(yè)邊際效益遞減與工業(yè)邊際效率遞增是城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟差異的歷史必然產(chǎn)物，也是二者割裂的原因。

隨著生產(chǎn)力水平的不斷提升，城鄉(xiāng)關(guān)系演進要依次經(jīng)歷依存、分離、融合三個階段。農(nóng)業(yè)社會小農(nóng)經(jīng)濟的核心是農(nóng)業(yè)，與商業(yè)、手工業(yè)相互依附，城鄉(xiāng)之間處于相互依存的狀態(tài);工業(yè)社會機器化大生產(chǎn)下，人口、生產(chǎn)工具、資本和需求隨著規(guī)模效應(yīng)向城市集聚，導致的結(jié)果是城鄉(xiāng)分離;后工業(yè)時代的鄉(xiāng)村進入高質(zhì)量發(fā)展階段，通過城鄉(xiāng)融合使鄉(xiāng)村適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展水平，城鄉(xiāng)關(guān)系又開始逐漸走向融合。

例如，“士農(nóng)工商”的華夏文明見證了農(nóng)耕的輝煌，政治上無論是重農(nóng)抑商、還是屯田制等手段、以及圍繞土地所產(chǎn)生的政權(quán)斗爭等，都體現(xiàn)出了鄉(xiāng)村作為社會根本生產(chǎn)力的地位。

工業(yè)革命與自耕農(nóng)流離的大不列顛島推開了近現(xiàn)代的大門，隨著工業(yè)革命的到來，英國政府為了發(fā)展工場手工業(yè)，大量立法公開支持“圈地運動”，新興的資產(chǎn)階級無償獲得了大量的土地所有權(quán)。同時也使英國小農(nóng)階級無所適從，財富、勞動力、土地產(chǎn)權(quán)等要素從鄉(xiāng)村、農(nóng)業(yè)流向了工業(yè)和城市。

而荷蘭見證了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)形成的范本，國土面積僅為4萬平方公里的荷蘭年農(nóng)產(chǎn)品的出口總值位列全球第二。在全球蔬菜種子貿(mào)易中，超過1/3的種子培育于荷蘭，隨著世界生產(chǎn)力的發(fā)展，對于農(nóng)產(chǎn)品的需求不僅局限在基礎(chǔ)作物，代表著生活品質(zhì)的園藝產(chǎn)品及高價值的蛋奶肉類成為了全球市場中具有高競爭力的產(chǎn)品，而荷蘭農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展牢牢抓住了這一趨勢。

十四個“五年計劃”中，城鄉(xiāng)關(guān)系是如何變遷的？

我國從1953年開始制定第一個“五年計劃”，作為國民經(jīng)濟計劃的重要部分，主要是對國家重大建設(shè)項目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟重要比例關(guān)系等作出規(guī)劃。

“一五”到“五五”：“剪刀差”埋下城鄉(xiāng)二元體制的種子。新中國成立初期，在西方國家經(jīng)濟封鎖和政治孤立的背景下，中國迫切需要建立起相對完整的工業(yè)體系，面對尚未消除的戰(zhàn)爭威脅，與國防密切相關(guān)的重工業(yè)成為發(fā)展重點，“戰(zhàn)備”“三線建設(shè)”“大煉鋼鐵”成為了經(jīng)濟發(fā)展關(guān)鍵詞。在實現(xiàn)向發(fā)達工業(yè)國的轉(zhuǎn)變過程中，依靠國內(nèi)工業(yè)自身的積累根本無法滿足資金需求，集中農(nóng)村與農(nóng)業(yè)剩余價值成為唯一的選擇。在農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村向城市工業(yè)輸血、工農(nóng)城鄉(xiāng)“剪刀差”的國家意志下，造成了我國城鄉(xiāng)人口、土地、生產(chǎn)方式的城鄉(xiāng)二元，為城鄉(xiāng)割裂埋下了制度性的種子。

“六五”到“九五”：市場經(jīng)濟虹吸加劇了城鄉(xiāng)割裂。在1980-2000這二十年間，改革開放帶來的開放和工業(yè)集聚使得社會各要素投資工業(yè)和開放地區(qū)的邊際效應(yīng)遠大于內(nèi)陸和鄉(xiāng)村，形成了城市對鄉(xiāng)村的虹吸效應(yīng)。城市與鄉(xiāng)村的二元從計劃經(jīng)濟上的制度二元逐步擴大為社會的二元，人性和資源的逐利性進一步加劇了城鄉(xiāng)間二元結(jié)構(gòu)的割裂。

“十五”到“十三五”：農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策由“取”到“予”。21世紀起，中國開始進入全面建設(shè)小康社會階段，鄉(xiāng)村成為了建設(shè)小康社會的主戰(zhàn)場，國家戰(zhàn)略和五年計劃的制訂開始重視農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、一體化發(fā)展戰(zhàn)略以及農(nóng)業(yè)稅取消等政策讓鄉(xiāng)村獲得了前所未有的幫扶。但以城市反哺農(nóng)村的做法雖然有機會在短時間內(nèi)提升鄉(xiāng)村發(fā)展的硬件設(shè)施和發(fā)展環(huán)境，但真正破除城鄉(xiāng)二元，需要挖掘鄉(xiāng)村自身的造血能力。

“十四五”：最大的不平衡發(fā)展就是城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡。習近平總書記指出：我國最大的不平衡發(fā)展的矛盾就是城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，最大的不充分發(fā)展就是農(nóng)村的不充分發(fā)展?！笆奈濉睍r期城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為梳理、重塑新時代下城鄉(xiāng)關(guān)系的總綱領(lǐng)。

城鄉(xiāng)融合的本質(zhì)是什么？

城鄉(xiāng)融合的本質(zhì)是鄉(xiāng)村與社會生產(chǎn)力的發(fā)展協(xié)調(diào)。

機器化大生產(chǎn)模式促使人類由農(nóng)業(yè)文明快速步入工業(yè)文明，但在新時代的社會生產(chǎn)力背景下，人類需要從人與自然對立的工業(yè)思維躍升至人與自然和諧共生的生態(tài)思維。只有將城鄉(xiāng)放在對等的關(guān)系下，承認城鄉(xiāng)間的差異，鄉(xiāng)村和城市成為互動共生的有機整體，才能最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的價值互補;在承認城鄉(xiāng)差異的前提下培育鄉(xiāng)村的“個性”，避免用城市的理念和生產(chǎn)生活方式去改造鄉(xiāng)村。

城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興有區(qū)別嗎？

鄉(xiāng)村振興是遠景目標，城鄉(xiāng)融合是其中最重要的手段之一。城鄉(xiāng)融合核心在于梳理城鄉(xiāng)關(guān)系，鄉(xiāng)村振興的核心是描繪鄉(xiāng)村的總體發(fā)展形態(tài)。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是綜合性的、多維度的，尤其強調(diào)了城鄉(xiāng)地位的平等性、城鄉(xiāng)間的互動關(guān)系、增強城鄉(xiāng)間要素流動的順暢化、提高資源配置效率。

“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”是鄉(xiāng)村振興總要求，從思想意識形態(tài)和客觀實踐兩方面將鄉(xiāng)村還原回最初的集政治、經(jīng)濟、文化、社會、歷史、環(huán)境為一體的中華文明載體，不再把鄉(xiāng)村作為單純的生產(chǎn)部門，而是更多地把鄉(xiāng)村看作是一個組織載體、文化主體、倫理主體。

《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革方案》重點是從哪些方面進行試驗？

2019年12月，《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革方案》出爐，11個地區(qū)被確定為國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)，旨在破除現(xiàn)行體制機制束縛，明確改革重點，為改革“探路”、為基層探索搭建有效平臺。其中沿海省份有5個，分別是山東濟青局部片區(qū)、江蘇寧錫常接合片區(qū)、浙江嘉湖片區(qū)、福建福州東部片區(qū)、廣東廣清接合片區(qū);中部省份2個，分別是河南許昌、江西鷹潭;西部省份3個，分別是四川成都西部片區(qū)、重慶西部片區(qū)、陜西西咸接合片區(qū);還有東北的吉林長吉接合片區(qū)。

國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革方案中強調(diào)了兩個不變，即農(nóng)村土地集體所有制不改變、耕地紅線不突破;明確了三個趨勢，即推動鄉(xiāng)村發(fā)展特色化、重視鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提升農(nóng)民生活水平等。

試驗重點是：建立農(nóng)村集體經(jīng)營_生建設(shè)用地入市制度;搭建城中村改造合作平臺;建立有序流動的人口遷徙制度;完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔保權(quán)能;搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺等。

可以從哪些方面著手推動城鄉(xiāng)融合？

簡單概括就是：一個核心，三大突破，四大領(lǐng)域。

一個核心：立足鄉(xiāng)村資源，調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村的生產(chǎn)方式，盤活鄉(xiāng)村的投資價值，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間要素的雙向流動，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)。

三大突破：一是破解“三塊地”的現(xiàn)有發(fā)展局限，解決城鄉(xiāng)土地分洽、鄉(xiāng)村人地分離的矛盾，為鄉(xiāng)村發(fā)展的空間做足制度性保障;二是實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展要素的雙向流動，在打破城鄉(xiāng)要素流動的制度性壁壘的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)市場、人口等要素的雙向流動;三是導入適宜鄉(xiāng)村發(fā)展的產(chǎn)業(yè)模式，讓鄉(xiāng)村不再是外溢產(chǎn)能的堆放處，找到將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為價值產(chǎn)出的路徑和方式，最終實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢。

四大領(lǐng)域：一是產(chǎn)業(yè)掛鉤形成優(yōu)勢互補、分工合理的有機體;二是空間融合，使城鄉(xiāng)空間和形態(tài)各取所長、互相滲透;三是基建融合，推動基礎(chǔ)設(shè)施均等化發(fā)展，破除公共服務(wù)二元現(xiàn)狀;四是生態(tài)融合，形成田園風光向城市滲透，環(huán)保理念向鄉(xiāng)村拓展的互補關(guān)系。

如何立足城鄉(xiāng)互動關(guān)系，梳理鄉(xiāng)村發(fā)展價值？

轉(zhuǎn)變生產(chǎn)思維、輸出生活方式、激發(fā)生態(tài)價值。

在工業(yè)文明視角下，鄉(xiāng)村的小農(nóng)經(jīng)濟不具備規(guī)模效應(yīng)，鄉(xiāng)村地區(qū)地形復雜、城鎮(zhèn)化工業(yè)化受阻，鄉(xiāng)村的位置相對偏遠，運輸成本高等。但從生態(tài)文明視角下看，鄉(xiāng)村得到的可能是另外一種解答，如：小農(nóng)經(jīng)濟可以產(chǎn)出高品質(zhì)農(nóng)作物，多變的地形可能是良好的環(huán)境底色，相對的偏遠位置使其避免了工業(yè)化帶來的生態(tài)破壞，保留原鄉(xiāng)風貌、留住了鄉(xiāng)愁等。

鄉(xiāng)村的資源環(huán)境就是生態(tài)生產(chǎn)力，鄉(xiāng)村生活方式就是鄉(xiāng)村的生命力和價值所在，從生產(chǎn)、生活、生態(tài)活化鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力。

轉(zhuǎn)變生產(chǎn)思維，讓鄉(xiāng)村不僅僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的空間和外溢產(chǎn)能的歸宿，而是對接美好生活時代下人民對于生態(tài)、休閑、文化、健康的追求，打造幸福產(chǎn)業(yè)。

輸出生活方式，通過多元的節(jié)慶、民俗等代表著鄉(xiāng)愁的元素，向久居都市的客群輸出田園生活方式和產(chǎn)品，利用城市居民對鄉(xiāng)村生活的稀缺體驗創(chuàng)造價值。

激發(fā)生態(tài)價值，多元的山水地文景觀，淳樸的特色農(nóng)產(chǎn)，不再是欠發(fā)達的表現(xiàn)，而是可以用來發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)的不可替代資源，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展動能。

城鄉(xiāng)融合會帶來哪些產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇？

構(gòu)建全業(yè)融合的產(chǎn)業(yè)模型，搭建特色產(chǎn)業(yè)體系。

鄉(xiāng)村的振興與發(fā)展不能局限在跟隨城市發(fā)展的亦步亦趨，需要找到自身獨特的價值，培育具有唯一性、權(quán)威性、排他性的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。從承接外溢產(chǎn)能到孵化鄉(xiāng)土產(chǎn)業(yè)，發(fā)掘鄉(xiāng)村價值。

鄉(xiāng)村的價值不再局限在農(nóng)業(yè)種植上，而是可以面向美好生活時代人們的高品質(zhì)生活需求，從而拓展鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的無限可能。讓鄉(xiāng)村從輸出農(nóng)業(yè)作物到輸出生活品質(zhì)，適應(yīng)人們美好生活新需求，并且為投資企業(yè)謀求新的利潤增長點。

和百味、融百業(yè)、帶三產(chǎn)的文化旅游就是一個不錯的切入點，在文旅的語境下，鄉(xiāng)村不再是城市的附庸，而是承載了人們對美好生活的期待。

通過文化旅游串聯(lián)起區(qū)域的生態(tài)資源，孵化鄉(xiāng)土產(chǎn)業(yè)，以文化旅游這個增量產(chǎn)業(yè)盤活鄉(xiāng)村存量資源，通過農(nóng)旅融合，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)附加值，讓農(nóng)業(yè)從單純種植向體驗轉(zhuǎn)變，如讓農(nóng)產(chǎn)品向手信、紀念品轉(zhuǎn)變等;農(nóng)產(chǎn)融合，發(fā)掘特色農(nóng)業(yè)、打開區(qū)域外向度，通過文旅流量提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)品附加值;依托民宿、度假村等業(yè)態(tài)活化鄉(xiāng)村的空間價值、土地價值，實現(xiàn)旅游發(fā)展主客雙贏;利用文化旅游的流量導入作用，在開發(fā)中活化鄉(xiāng)村民俗、文化、節(jié)慶等。

那些保留著良好鄉(xiāng)村肌理和生態(tài)環(huán)境又毗鄰旅游流量入口的鄉(xiāng)村都有機會通過文化旅游實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的雙向流動，從而破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

城鄉(xiāng)融合頂層設(shè)計需要解決哪些問題？

一個中心，三個基本點。

一個中心就是要找準戰(zhàn)略定位，戰(zhàn)略定位需要做到“四度”把握。一有高度，站在國家鄉(xiāng)村振興的政策高度，厘清城鄉(xiāng)融合發(fā)展的生態(tài)價值與都市消費互補發(fā)展的關(guān)系;二有廣度，要跳脫出傳統(tǒng)鄉(xiāng)村發(fā)展的視角，以平臺思維打通一二三產(chǎn)業(yè)，打通土地、文化、生態(tài)、原住民和產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展;三有深度，要明確空間先行切入點以及原住民民生改善的關(guān)鍵點;四有關(guān)聯(lián)度，構(gòu)筑城鄉(xiāng)融合發(fā)展與區(qū)域發(fā)展的空間同竟合發(fā)展的關(guān)聯(lián)度，實現(xiàn)差異化互補。

三個基本點即是要解決：一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展要有突破，構(gòu)建具有鮮明特色和競爭優(yōu)勢的以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為核心的產(chǎn)業(yè)體系及衍生發(fā)展（先導產(chǎn)業(yè)、主導產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)等），及各階段重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群;二是需要解決發(fā)展模式、發(fā)展分期、發(fā)展節(jié)奏等問題，提出城鄉(xiāng)建設(shè)、城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)業(yè)推動等“抓手”。尤其對近期（2-5年）重點的戰(zhàn)略抓手提出富有操作性的運作建議，從項目發(fā)展建設(shè)資金、投資收益估算、對政府的稅收貢獻和就業(yè)人口入手，明確原住民與投資企業(yè)或政府平臺的合作模式;三是要有明晰的核心傳播策略等。

城鄉(xiāng)融合有哪些實踐探索？

經(jīng)典案例：清遠佛岡以一場健康覺醒之旅，構(gòu)筑城鄉(xiāng)融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展樣板。

佛岡縣位于清遠的最南端，是清遠的“南大門”，距離廣州珠江新城約50分鐘車程。佛岡溫湯、田園、森林、溪谷、古村交錯，滿足了人們對鄉(xiāng)村和生態(tài)的無盡遐想。

佛岡縣通過生態(tài)型產(chǎn)業(yè)打通廣清接合片區(qū)的生態(tài)資源與灣區(qū)人群的美好生活需求，以溫泉資源為龍頭，以生態(tài)資源和文化資源為兩翼，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展優(yōu)勢，打造一場健康覺醒之旅，構(gòu)筑城鄉(xiāng)融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展樣板。

其次，佛岡縣依托復合多元的生態(tài)資源，面向大灣區(qū)客群需求打造高體驗感的度假產(chǎn)品，從輸出農(nóng)作物到輸出高品質(zhì)生活。通過多元的節(jié)慶、民俗等元素，為久居都市的客群輸出具有鄉(xiāng)村民俗特色的生活方式和產(chǎn)品，利用稀缺體驗創(chuàng)造價值。

此外，通過旅游業(yè)態(tài)探索鄉(xiāng)村“三塊地”的活化利用機制，一方面政府根據(jù)現(xiàn)有政策活化佛岡村集體建設(shè)用地、宅基地、農(nóng)用地的發(fā)展機制，同時吸引各類市場主體，實現(xiàn)“三塊地”的活化利用。