淺談自然資源確權(quán)登記與不動(dòng)產(chǎn)登記

郭旺平

（冷水江市不動(dòng)產(chǎn)登記中心，湖南 冷水江 417500）

0 引言

隨著我國(guó)資源的全面實(shí)施，對(duì)自然資源、房地產(chǎn)的保護(hù)更加廣泛，相關(guān)的資源登記和管理工作也取得了一些新的進(jìn)展。然而，在自然資源與不動(dòng)產(chǎn)登記協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，因其制度內(nèi)容涵蓋的范圍不盡相同，導(dǎo)致其在實(shí)際操作中仍有諸多問題。要推動(dòng)有關(guān)制度的內(nèi)容和管理的規(guī)范化，為二者的協(xié)調(diào)發(fā)展開拓一條創(chuàng)新之路。

1 自然資源確權(quán)登記與不動(dòng)產(chǎn)登記之間的關(guān)系

1.1 相似點(diǎn)

自然資源屬于我國(guó)的生態(tài)環(huán)境，具有特定的使用條件。自然資源除了具有一定的生態(tài)功能外，還具有經(jīng)濟(jì)功能轉(zhuǎn)換的作用，因此，這些資源的登記屬于不動(dòng)產(chǎn)登記的范疇，是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的一種擴(kuò)充和完善。有2013 年以來，國(guó)家就開始實(shí)行土地、房屋、森林等不動(dòng)產(chǎn)的統(tǒng)一登記，建立健全的、明確的產(chǎn)權(quán)體系。直至2019 年，自然資源部進(jìn)一步細(xì)化了自然資源的統(tǒng)一登記制度，明確了相關(guān)工作的具體要求。在這樣的大環(huán)境下，對(duì)自然資源與不動(dòng)產(chǎn)登記的改革進(jìn)行協(xié)調(diào)發(fā)展，可以從認(rèn)識(shí)二者的制度內(nèi)容與管理上的相似之處，進(jìn)行綜合創(chuàng)新。我國(guó)對(duì)土地、房屋、森林等不動(dòng)產(chǎn)登記，經(jīng)過了一系列的改進(jìn)，由原來的分散式登記向集中式轉(zhuǎn)變，有效地解決了以前分散式登記內(nèi)容不完整、信息不一致等問題，建立一個(gè)更為完善的登記體系，形成一個(gè)更為協(xié)調(diào)一致的登記環(huán)境。兩者在實(shí)施過程中采取了更為類似的方法，即自然資源和不動(dòng)產(chǎn)的統(tǒng)一登記，從而促進(jìn)了兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展[1]。自然資源確權(quán)登記目的是推動(dòng)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度；不動(dòng)產(chǎn)登記是產(chǎn)權(quán)保護(hù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記是健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的需要。二者的登記都具有“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確”的共同目的，都是為了保障交易安全、保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益。

1.2 差異點(diǎn)

自然資源確權(quán)登記與不動(dòng)產(chǎn)登記在制度與管理內(nèi)容上有一些差別，因此，在實(shí)際操作和登記過程中，要明確其在登記內(nèi)容、登記對(duì)象、登記目的等方面的區(qū)別，又要將其納入統(tǒng)一登記管理。首先，在登記制度體系方面，自然資源確權(quán)登記正處在初步探索階段，國(guó)家有關(guān)部門出臺(tái)的《辦法》以及試點(diǎn)方案，未形成完善的技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，更沒有可循的具體規(guī)章辦法，在實(shí)踐操作層面，自然資源確權(quán)登記業(yè)務(wù)還在摸索中。而不動(dòng)產(chǎn)登記的制度體系已經(jīng)相當(dāng)完備，經(jīng)驗(yàn)相對(duì)豐富，登記手段也隨信息化發(fā)展持續(xù)進(jìn)步。其次，在登記體系的內(nèi)容上，明確地劃分了各種資源。在自然資源登記管理中，資源歸屬權(quán)的內(nèi)容包括資源使用情況、資源保護(hù)情況、權(quán)屬問題等，這些內(nèi)容與不動(dòng)產(chǎn)登記內(nèi)容沒有重疊。不動(dòng)產(chǎn)的登記內(nèi)容以所有權(quán)和擔(dān)保權(quán)為主，其重點(diǎn)是對(duì)其自然利用的記載，而不是對(duì)其進(jìn)行調(diào)查、登記。最后，從登記管理的角度來看，自然資源登記管理的主要目標(biāo)是擴(kuò)大登記的范圍，明確自然資源領(lǐng)域中有價(jià)值的部分，明確歸屬權(quán)和管理權(quán)，并在權(quán)責(zé)確定中進(jìn)一步明確個(gè)人與政府之間的權(quán)利分配，這一方面要充分考慮到不動(dòng)產(chǎn)登記制度，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化。在登記的對(duì)象上，以前的不動(dòng)產(chǎn)登記的內(nèi)容，多為土地、房屋、樹木等實(shí)物形態(tài)，而對(duì)無法實(shí)現(xiàn)價(jià)值轉(zhuǎn)移的附屬設(shè)施的合理管理。而自然資源登記的對(duì)象主要是水資源、礦產(chǎn)、能源等，這些資源本身具有很高的使用價(jià)值[2]。

2 自然資源確權(quán)登記與不動(dòng)產(chǎn)登記存在的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

在自然資源確權(quán)登記與不動(dòng)產(chǎn)的登記關(guān)系中，存在著物權(quán)的界定問題。首先，相對(duì)于可移動(dòng)的、有價(jià)值的物品而言，它的存在本身的價(jià)值決定了它的特殊性。而隨著我國(guó)有關(guān)立法的不斷完善，關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)的描寫也越來越全面，自然資源確權(quán)登記涵蓋的范圍與不動(dòng)產(chǎn)登記范圍存在著一定的重疊。其次，不動(dòng)產(chǎn)登記和自然資源確權(quán)登記，都是在土地上開展的登記，不動(dòng)產(chǎn)登記是對(duì)土地上的房屋、樹木等進(jìn)行的登記，自然資源確權(quán)登記主要是對(duì)土地上的水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記。因此，在推進(jìn)自然資源與不動(dòng)產(chǎn)登記協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，必須深入認(rèn)識(shí)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬的范圍，采取統(tǒng)一的管理辦法，使自然資源、不動(dòng)產(chǎn)等信息的全面登記；由于自然資源、房地產(chǎn)涉及的各類項(xiàng)目類型繁多，因此，在進(jìn)行綜合管理時(shí)，各部門之間的層次劃分會(huì)造成一些信息的整合障礙，而登記管理的標(biāo)準(zhǔn)又不統(tǒng)一，使得這些工作難以實(shí)施[3]。

3 自然資源確權(quán)登記與不動(dòng)產(chǎn)登記相互促進(jìn)作用

首先，不動(dòng)產(chǎn)登記中不動(dòng)產(chǎn)單元的劃分，拓寬自然資源中不動(dòng)產(chǎn)單元的思路。確定不動(dòng)產(chǎn)單元是自然資源確認(rèn)登記和不動(dòng)產(chǎn)登記的首要技術(shù)工作。自然資源確權(quán)登記的不動(dòng)產(chǎn)單元?jiǎng)澐质恰叭龑盈B加”，即集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證、國(guó)有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證與土地利用現(xiàn)狀圖相疊加，明確國(guó)有未利用土地的范圍，結(jié)合國(guó)家有關(guān)規(guī)劃和自然資源保護(hù)登記的自然資源范圍，確定是否需要實(shí)行統(tǒng)一確權(quán)登記的具體空間范圍。而實(shí)際工作中，對(duì)于除國(guó)家公園、森林公園等自然保護(hù)地之外的登記單元?jiǎng)澖?，無法合理確定不動(dòng)產(chǎn)單元，但可以根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記中工業(yè)用地的不動(dòng)產(chǎn)單元?jiǎng)澐炙悸?，按登記所發(fā)揮的功能完整來劃定不動(dòng)產(chǎn)單元，從而，自然資源確權(quán)登記中不動(dòng)產(chǎn)單元可根據(jù)各類國(guó)有自然資源斑塊的生態(tài)功能區(qū)和反映生態(tài)功能定位的各類保護(hù)管理區(qū)域（如生態(tài)公益林、水環(huán)境功能區(qū)）的界限，初步劃定各登記單元的范圍，再以自然邊界、管理界限、權(quán)屬界限等對(duì)該范圍進(jìn)行調(diào)整，有效的解決了不動(dòng)產(chǎn)單元?jiǎng)澐蛛y的問題。

其次，參照不動(dòng)產(chǎn)登記中權(quán)屬問題處理，可緩解自然資源確權(quán)登記難題。自然資源確權(quán)登記與不動(dòng)產(chǎn)登記二者核心工作就是確權(quán)，在全國(guó)推行的不動(dòng)產(chǎn)登記歷史遺留問題處理，不動(dòng)產(chǎn)登記的確權(quán)有一套成熟地、可行的操作辦法，在自然資源確權(quán)登記中，可以參照不動(dòng)產(chǎn)登記的權(quán)屬問題處理，找準(zhǔn)問題癥結(jié)，對(duì)有爭(zhēng)議的范圍盡量縮小空間的前提下確定，使土地與地上附著物分離確權(quán)，將部分糾紛納入退出補(bǔ)償機(jī)制，同時(shí)，對(duì)爭(zhēng)議處理主體、處理程序、處理時(shí)限和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾錯(cuò)程序等作出有效地規(guī)定，逐步有效地化解爭(zhēng)議范圍。因此，各地政府可根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記歷史遺留問題處理辦法出臺(tái)自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議處理相關(guān)規(guī)定。

最后，自然資源確權(quán)登記信息平臺(tái)建設(shè)，促推不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)不斷完善。自然資源確權(quán)登記和不動(dòng)產(chǎn)登記兩類不同的業(yè)務(wù)在同一平臺(tái)上運(yùn)作，而且登記內(nèi)容等不相同，就有可能影響當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)登記的良好秩序，不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)需不斷完善登記需求，建議采用集成數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)的技術(shù)策略，采用統(tǒng)一操作平臺(tái)、統(tǒng)一系統(tǒng)入口、統(tǒng)一身份認(rèn)證，集成自然資源登記與不動(dòng)產(chǎn)登記兩個(gè)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)自然資源登記數(shù)據(jù)庫(kù)和不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫(kù)在同一軟硬件環(huán)境下的建設(shè)和運(yùn)行，兩個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享，并保障二者的一致性。

4 自然資源與不動(dòng)產(chǎn)登記制度改革協(xié)同發(fā)展路徑

4.1 合理利用先進(jìn)信息技術(shù)， 拓展自然資源與不動(dòng)產(chǎn)登記制度改革范圍

隨著全球信息化進(jìn)程的加快，先進(jìn)的信息技術(shù)已經(jīng)越來越廣泛地應(yīng)用于生產(chǎn)、教育、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，受到高度的關(guān)注和支持，自然資源與不動(dòng)產(chǎn)登記可利用現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)自身信息化建設(shè)和與時(shí)俱進(jìn)發(fā)展，保證自己在行業(yè)、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)領(lǐng)域中占據(jù)領(lǐng)先地位。因此，在自然資源和不動(dòng)產(chǎn)登記制度的改革中，可以適當(dāng)?shù)乩矛F(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，加強(qiáng)科技力量的支持，從而促進(jìn)二者的合作，具體措施如下：①運(yùn)用現(xiàn)代的大數(shù)據(jù)分析、處理技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)、人工智能等，為自然資源和房地產(chǎn)登記制度的改革提供理論基礎(chǔ)和政策體系，為資源和不動(dòng)產(chǎn)登記制度的改革提供參考。②通過“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，構(gòu)建一個(gè)虛擬的網(wǎng)上不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)環(huán)境，搭建網(wǎng)上自然資源和不動(dòng)產(chǎn)登記平臺(tái)，例如通過人工智能、區(qū)塊鏈、視頻處理、人臉識(shí)別等技術(shù)開發(fā)網(wǎng)上身份智能驗(yàn)證、登記申請(qǐng)、信息自助查詢、不動(dòng)產(chǎn)自助繳費(fèi)、電子證照以及人工客服答疑解難等服務(wù)功能，以此來提高不動(dòng)產(chǎn)登記管理水平與服務(wù)效率，為人民提供更加便利、便捷的服務(wù)。③運(yùn)用三維影像、建模、人工智能等技術(shù)，在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下建立三維的自然資源和不動(dòng)產(chǎn)虛擬現(xiàn)實(shí)環(huán)境，并與現(xiàn)代技術(shù)相結(jié)合，可以進(jìn)行地籍測(cè)繪、權(quán)屬調(diào)查、外業(yè)核查等工作，實(shí)現(xiàn)在家就可以進(jìn)行自然資源和不動(dòng)產(chǎn)的外業(yè)調(diào)查。④與國(guó)家發(fā)改委等部委聯(lián)合建設(shè)網(wǎng)上政務(wù)平臺(tái)，保證各部門間的信息互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)信息資源的實(shí)時(shí)共享和傳輸，能從部門間獲取的信息，不需再重復(fù)提供資料，有效地提升自然資源和不動(dòng)產(chǎn)登記管理效率。⑤要切實(shí)深化自然資源與不動(dòng)產(chǎn)登記體制改革，必須運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，擴(kuò)大自然資源與不動(dòng)產(chǎn)登記制度改革的范圍，擴(kuò)大自然資源登記范圍，將登記主體作為自然資源與不動(dòng)產(chǎn)制度改革的核心，推進(jìn)自然資源與不動(dòng)產(chǎn)目標(biāo)有效覆蓋。比如森林、河流、礦產(chǎn)、海洋、草原、灘涂等，都要進(jìn)行統(tǒng)一的登記和確權(quán)，制定相應(yīng)的政策和制度，為雙方的改革范圍擴(kuò)大提供重要支撐[4]。

4.2 積極創(chuàng)新為民服務(wù)理念，注重完善自然資源與不動(dòng)產(chǎn)登記制度體系

首先，在推進(jìn)自然資源與不動(dòng)產(chǎn)登記制度的改革過程中，有關(guān)部門和行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持為民服務(wù)的執(zhí)政理念，始終以群眾需求為中心，以實(shí)現(xiàn)便民利民為導(dǎo)向，不斷優(yōu)化自然資源與不動(dòng)產(chǎn)登記制度體系，提升整體服務(wù)意識(shí)，樹立一心為民、創(chuàng)新服務(wù)的大思想觀。其次，要積極推行新的信息技術(shù)體系，將人工智能、區(qū)塊鏈、人臉識(shí)別、聲波校驗(yàn)、瞳孔識(shí)別等技術(shù)應(yīng)用到自然資源和不動(dòng)產(chǎn)登記工作之中，以此來推進(jìn)登記制度改革向信息化建設(shè)方向發(fā)展。再次，要加強(qiáng)對(duì)自然資源和不動(dòng)產(chǎn)登記制度的完善，加強(qiáng)制度上的支持，可以通過制定《不動(dòng)產(chǎn)登記法》《信息化建設(shè)管理法》《數(shù)據(jù)安全法》等相關(guān)法規(guī)，為自然資源和不動(dòng)產(chǎn)登記制度的改革提供法律保障。最后，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的自然資源和不動(dòng)產(chǎn)登記體系，改革總體標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)、信息安全標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，為開放和共享資源、擴(kuò)大應(yīng)用等方面的技術(shù)支撐[5]。

4.3 加大人財(cái)物投入力度， 為自然資源與不動(dòng)產(chǎn)登記制度改革提供支持

人力、物力、財(cái)力作為推進(jìn)自然資源和不動(dòng)產(chǎn)登記制度改革的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在這兩個(gè)方面都具有舉足輕重的作用。因此，在自然資源和不動(dòng)產(chǎn)登記制度的改革中，要加大人力、物力、財(cái)力等力量，加強(qiáng)對(duì)自然資源和不動(dòng)產(chǎn)登記制度的改革，并給予相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)和設(shè)備設(shè)施支持，以此保證各項(xiàng)改革能落到實(shí)處，具體措施如下：①加強(qiáng)與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門的聯(lián)系和配合，協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卣?，把不?dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng)建設(shè)和維護(hù)納入年度財(cái)政預(yù)算，圍繞自然資源與不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)信息化建設(shè)需求，制定切實(shí)可行的經(jīng)濟(jì)預(yù)算方案，為相關(guān)系統(tǒng)信息化建設(shè)提供財(cái)政方面的支持。②積極與關(guān)聯(lián)部門和單位進(jìn)行交流和合作，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)將自然資源和不動(dòng)產(chǎn)登記制度改革的成果與各方共享，并根據(jù)各自的分工要求，共同分擔(dān)在信息化建設(shè)過程中消耗的資金，以此來降低登記制度改革方面的經(jīng)濟(jì)壓力。③加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，根據(jù)信息化建設(shè)需要引進(jìn)具備自然資源確權(quán)登記、不動(dòng)產(chǎn)登記政策法規(guī)、信息化技術(shù)能力、綜合素質(zhì)等方面職業(yè)技能的復(fù)合型人才，來滿足自然資源和不動(dòng)產(chǎn)登記制度改革的人才需求。④采取積極有效的人才管理模式，對(duì)現(xiàn)有的人才根據(jù)貢獻(xiàn)情況進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和級(jí)別晉升，鼓勵(lì)現(xiàn)有的專業(yè)人士積極參加培訓(xùn)、提升自己的能力，由此提升級(jí)別和薪酬，同時(shí)對(duì)濫用職權(quán)、以權(quán)謀私的采取降級(jí)、降薪、開除、罰款等懲罰機(jī)制，從而保證自然資源和房地產(chǎn)登記制度的改革順利進(jìn)行[6]。

5 結(jié)語

綜上所述，隨著國(guó)家對(duì)自然資源保護(hù)的重視，有關(guān)自然資源、不動(dòng)產(chǎn)登記等方面的制度建設(shè)相對(duì)完備，而在新的歷史時(shí)期，自然資源與不動(dòng)產(chǎn)登記制度的協(xié)調(diào)發(fā)展，就要求有關(guān)方面積極認(rèn)識(shí)二者的共同點(diǎn)和不同點(diǎn)，并不斷拓展其涵蓋的領(lǐng)域，強(qiáng)化信息系統(tǒng)的建設(shè)，確保改革的執(zhí)行與落實(shí)。加強(qiáng)協(xié)調(diào)發(fā)展體系的管理與監(jiān)管，充分認(rèn)識(shí)到自然資源與不動(dòng)產(chǎn)制度的內(nèi)涵在實(shí)際運(yùn)用中的有效性，全面實(shí)施各種有價(jià)值的資源，為國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。