基于敏捷治理的社區(qū)應(yīng)急管理研究

摘? ? ? 要：社區(qū)是社會治理的基本單元和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但目前，以構(gòu)建多元治理主體合作為重點的社區(qū)治理機(jī)制尚未完全建立，使得社區(qū)應(yīng)急管理面臨資源不足和資源利用率低等問題。由于時間的緊迫性、任務(wù)的艱巨性、風(fēng)險的危害性，導(dǎo)致社區(qū)在面對突發(fā)事件時資源不足和資源利用率低的矛盾進(jìn)一步凸顯。對此，可以從社區(qū)風(fēng)險管理和社區(qū)應(yīng)急救援兩方面進(jìn)行基于敏捷治理的實踐探索，包括社區(qū)風(fēng)險登記制度建立、社區(qū)重大風(fēng)險情景構(gòu)建、社區(qū)風(fēng)險地圖繪制、社區(qū)合作共同體構(gòu)建以及社區(qū)應(yīng)急救援的人防、物防和技防等適用敏捷治理的具體措施，以優(yōu)化社區(qū)應(yīng)急管理體系。

關(guān)? 鍵? 詞：社區(qū)應(yīng)急救援;敏捷治理;社會風(fēng)險治理;去中心化網(wǎng)絡(luò)

中圖分類號：D63? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2022）06-0039-11

收稿日期：2022-03-25

作者簡介：王玉，中共廣州市委黨校副教授，公共管理學(xué)博士，研究方向為應(yīng)急管理、社會治理。

基金項目：本文系國家社科基金青年項目“社會組織參與城市基層治理的路徑差異與整合機(jī)制研究”的階段性成果，項目編號：17CZZ032。

一、問題的提出

在“生命救援黃金10分鐘”和“搶險救災(zāi)黃金72小時”的時間面前，社區(qū)作為先期救援前沿“陣地”，是社會治理的“最后一公里”和“上傳下達(dá)”的樞紐。對于國家應(yīng)急管理體系而言，社區(qū)應(yīng)急管理體系代表著來自社會的自下向上的力量。如作為世界災(zāi)害排名第四的日本，[1]應(yīng)對國內(nèi)災(zāi)害頻發(fā)的局面主要通過社區(qū)災(zāi)害管理來實現(xiàn)“自助·共助·公助”的平衡。[2]可見，在我國應(yīng)急管理體系中，既要有政府主導(dǎo)的“強(qiáng)國家”，也要有社區(qū)主導(dǎo)的“強(qiáng)社會”。

“社區(qū)”這一概念最早由德國社會學(xué)家滕尼斯在1887年提出，[3]原指共同生活，強(qiáng)調(diào)互助和人情味，意在說明彼時歐洲從農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型中人們的聯(lián)結(jié)方式的變化。經(jīng)歷一個多世紀(jì)的概念拓展，可將社區(qū)界定為：一定區(qū)域、共同利益、社會交往、共同意識和社會生活共同體。從我國目前的社區(qū)管理層面來看，社區(qū)在農(nóng)村指的是行政村或自然村，在城市指的是街道辦事處轄區(qū)或居委會轄區(qū)。[4]可以說，社區(qū)既是一個空間概念，也是一個社會概念。

從2008年“5·12”汶川地震[5]開始，到2021年河北疫情二次暴發(fā)，[6]我國高風(fēng)險城市和不設(shè)防的農(nóng)村一直受到學(xué)界的高度關(guān)注。經(jīng)歷了十三年的時間，我國在防災(zāi)減災(zāi)的重要課題上已取得了實踐上的巨大突破，但在應(yīng)急管理方面依然存在社區(qū)服務(wù)供需失衡現(xiàn)象。由于基層政府缺少必要的財力、人力資源下沉到社區(qū)，使得社區(qū)成為我國社會治理中最脆弱的一環(huán)。[7]即社區(qū)資源不足和資源利用率低在社區(qū)應(yīng)急管理上體現(xiàn)得比較明顯。

社區(qū)應(yīng)急管理重在事故和災(zāi)難預(yù)防，主要包括社區(qū)風(fēng)險識別、社區(qū)風(fēng)險地圖繪制、特殊人群及外來人口信息記錄、社區(qū)應(yīng)急預(yù)案編制等，[8]也可以將這些工作概括為社區(qū)風(fēng)險管理。社區(qū)應(yīng)急救援主要在于及時啟動預(yù)警響應(yīng)、先期處置、告知專業(yè)救援人員社區(qū)基本信息和簡單搜救等。即使是最為簡單的施救也涉及到人、財、物的管理，因此，可以將社區(qū)應(yīng)急救援的過程分為人防、物防和技防三方面。其中，人防主要指社區(qū)救援人員，物防主要指社區(qū)應(yīng)急救援物資，技防主要指社區(qū)應(yīng)急救援中運用到的科技手段。[9]

二、我國社區(qū)應(yīng)急管理存在的問題

目前，社區(qū)應(yīng)急管理存在的問題較多。作為社會治理的“最后一公里”，社區(qū)在新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮了戰(zhàn)斗堡壘作用，但也暴露出了一些問題：如有的城市生活物資短缺，表明這些城市普遍缺少統(tǒng)一高效的生活物資配送終端體系;社區(qū)網(wǎng)格化管理更多依靠社區(qū)居委會、村委會，疏于發(fā)揮物業(yè)公司、社團(tuán)組織、駐區(qū)企業(yè)等其他基層單位和群眾的作用;在社區(qū)“封閉式”管理和“地毯式”排查過程中，主要依靠基層工作人員上門登記，不僅加大了傳播風(fēng)險，也給其帶來了較大的負(fù)擔(dān)。總體來看，我國社區(qū)應(yīng)急管理主要存在以下幾個方面的問題：

（一）社區(qū)風(fēng)險管理的“點、線、面、體”失靈

隨著我國城鄉(xiāng)公共安全問題愈發(fā)凸顯，通過對社會風(fēng)險進(jìn)行識別、分析并制定相應(yīng)處理預(yù)案的系統(tǒng)性風(fēng)險管理方法變得越來越重要。從2011年美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）對于社區(qū)風(fēng)險管理進(jìn)行的詳細(xì)說明來看，社區(qū)風(fēng)險管理主要由威脅、危害識別和風(fēng)險評估（THIRA）、利益相關(guān)者準(zhǔn)備審查（SPR）兩個部分構(gòu)成。其中，風(fēng)險評估由風(fēng)險識別、風(fēng)險背景分析、建立能力目標(biāo)三方面組成，利益相關(guān)者準(zhǔn)備審查由現(xiàn)有能力評估、確定和彌補(bǔ)能力差距兩方面組成。[10]我國社區(qū)風(fēng)險管理包括風(fēng)險登記、情景構(gòu)建、風(fēng)險地圖繪制、治理共同體構(gòu)建四部分內(nèi)容。

風(fēng)險登記是風(fēng)險管理的一個重要概念，起源于項目管理。每當(dāng)社區(qū)涉及風(fēng)險管理時，都要進(jìn)行相應(yīng)的風(fēng)險登記，因為把每次的真實情況記錄在社區(qū)風(fēng)險登記冊上，能夠保證社區(qū)的風(fēng)險變化過程和風(fēng)險應(yīng)對方案都有據(jù)可查。社區(qū)風(fēng)險登記是一個動態(tài)記錄過程，國際上不同的社區(qū)已經(jīng)形成了較為成熟的風(fēng)險管理流程和框架，具體做法值得借鑒。風(fēng)險登記項目一般包含風(fēng)險代號、風(fēng)險分類、后果描述、預(yù)計發(fā)展情況、發(fā)生可能性、影響評估、風(fēng)險等級、規(guī)劃中的應(yīng)急能力（現(xiàn)有的控制措施、應(yīng)具有的應(yīng)急能力）、主要責(zé)任者、登記有效期和風(fēng)險優(yōu)先級等內(nèi)容。[11]

我國社區(qū)風(fēng)險登記的基本內(nèi)容主要包括七項：風(fēng)險代號、風(fēng)險分類、后果描述、風(fēng)險可能性、影響估計、風(fēng)險等級和主要責(zé)任者。近年來，各地積極推廣和普及社區(qū)綜合性應(yīng)急預(yù)案，但在基層治理中，由于對應(yīng)急預(yù)案的重視程度不夠，使得不同類型的社區(qū)應(yīng)急預(yù)案在內(nèi)容上大同小異，沒有結(jié)合社區(qū)特點進(jìn)行風(fēng)險識別、排查和登記。很多風(fēng)險登記過程流于形式，城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)急預(yù)案甚至出現(xiàn)混同現(xiàn)象，[12]對此可稱為社區(qū)風(fēng)險管理的“點”失靈。

情景構(gòu)建是針對國內(nèi)外歷史上在相似情境中發(fā)生過的小概率事件、重大災(zāi)難或復(fù)合型的跨界突發(fā)事件進(jìn)行分析、歸納和整合并將場景與未來該區(qū)域可能面臨的重大風(fēng)險有機(jī)結(jié)合，按照一定的邏輯關(guān)系對場景進(jìn)行勾畫和有序組合。在這些情景組合的基礎(chǔ)上詳細(xì)分析有效應(yīng)對此類事件所需完成的各項關(guān)鍵任務(wù)，列出有效應(yīng)對突發(fā)事件所必須完成的核心任務(wù)，并對完成任務(wù)的底線能力進(jìn)行全面梳理、分析。[13]對于社區(qū)來說，情景構(gòu)建是社區(qū)內(nèi)的戰(zhàn)略風(fēng)險管理工具，在對社區(qū)重大突發(fā)事件風(fēng)險研判的基礎(chǔ)上可以確定區(qū)域內(nèi)的情景清單并對每項典型風(fēng)險開展情景構(gòu)建，對典型風(fēng)險進(jìn)行實例化表征。從定義可以看出，我國對于情景構(gòu)建的描述更多地是針對給人民生命財產(chǎn)造成巨大破壞和損失的風(fēng)險即巨災(zāi)。從實踐層面看，在2012年“7·21北京特大暴雨”后，北京最先開始巨災(zāi)情景構(gòu)建。上海、廣州等一線城市的巨災(zāi)情景構(gòu)建始于2016年，截止目前，主要針對地震、城市內(nèi)澇、地鐵恐怖襲擊、?；I(yè)園區(qū)的安全生產(chǎn)等重點項目進(jìn)行情景構(gòu)建，提供情景構(gòu)建專家建議和模擬實驗的機(jī)構(gòu)為中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院和國內(nèi)幾所頂尖高校。由此可見，我國尚未在各大中小城市全面推廣情景構(gòu)建，基層特別是社區(qū)層面尤為缺失。情景構(gòu)建缺失使得針對社區(qū)存在的風(fēng)險缺少預(yù)警和防范能力，對此可稱作社區(qū)風(fēng)險管理的“線”失靈。

社區(qū)風(fēng)險地圖作為社區(qū)應(yīng)急預(yù)案的核心部分，需要根據(jù)各個社區(qū)的不同情況進(jìn)行繪制。社區(qū)風(fēng)險地圖繪制不是機(jī)械的制圖過程，應(yīng)基于社區(qū)風(fēng)險有效登記，集合小區(qū)居民、物業(yè)管理人員等共同商議社區(qū)每一處可能存在的風(fēng)險。如果缺少對于每個社區(qū)特殊性的描述，就意味著未能有效識別社區(qū)系統(tǒng)風(fēng)險，對此可稱作“面”失靈。社區(qū)風(fēng)險地圖繪制是將社區(qū)內(nèi)可能發(fā)生災(zāi)害事故的地點、可能性、應(yīng)急資源方位、避難所位置等信息用圖像進(jìn)行標(biāo)識并可視化地體現(xiàn)在地圖中，以備突發(fā)事件發(fā)生時居民可以按圖索驥快速自救，政府和社會救援力量也能夠通過地圖快速了解社區(qū)的人居環(huán)境信息。[14]

在熟人社區(qū)向陌生人社區(qū)轉(zhuǎn)變過程中，城市社區(qū)逐漸出現(xiàn)了社區(qū)公共道德培育與建構(gòu)、社區(qū)整合能力提升、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)空間沖突化解和業(yè)主維權(quán)行動等問題，這些問題是與住房商品化改革相伴相生的。伴隨著大量人員進(jìn)城務(wù)工，部分農(nóng)村社區(qū)由老弱婦孺組成的脆弱群體很難經(jīng)受自然災(zāi)害、公共安全風(fēng)險的侵襲。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，如果說社區(qū)管理的重點是構(gòu)建社區(qū)自治體系和社區(qū)行政管理服務(wù)體系，強(qiáng)化社區(qū)的自我管理和公共服務(wù)功能，那么，培育社區(qū)的重點就是構(gòu)建社區(qū)共同體和精神文化生活體系，在精神層面塑造社區(qū)文化共同體。如果城市和農(nóng)村社區(qū)都不同程度地存在共同體精神缺失問題，可稱為社區(qū)風(fēng)險管理的“體”失靈。

目前，無論是應(yīng)急技能的專業(yè)化程度還是差別化定制型的公共服務(wù)都是城市和農(nóng)村社區(qū)無法從行政層面有效提供的。資源受限勢必會導(dǎo)致社區(qū)在風(fēng)險或災(zāi)害面前承受更大的壓力。也就是說，導(dǎo)致社區(qū)風(fēng)險管理“點、線、面、體”失靈是社區(qū)應(yīng)急資源受限。

（二）社區(qū)應(yīng)急救援的人防、物防、技防“空置”

雖然社區(qū)應(yīng)急救援任務(wù)并不復(fù)雜，但因急難險重的現(xiàn)實和專業(yè)程度的局限，社區(qū)應(yīng)急管理在人防、物防、技防上均存在短板。

第一，社會力量參與社區(qū)應(yīng)急救援積極性不高。社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊伍是以社區(qū)居民為主的自救隊伍，成員應(yīng)經(jīng)過一系列的培訓(xùn)并持證上崗。社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊伍在搜集災(zāi)難信息、組織居民和志愿者、協(xié)助配置救災(zāi)資源、幫助處理非緊急狀態(tài)事件、保障社區(qū)和居民安全等方面發(fā)揮著重要作用。目前，我國應(yīng)急響應(yīng)隊伍建設(shè)還處于起步階段。在我國西南等地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件所限和自然地理環(huán)境影響，近年來開展了較為系統(tǒng)的社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊伍建設(shè)工作，西南地區(qū)已成為我國社會力量參與社區(qū)應(yīng)急救援最積極、最有影響力的地區(qū)之一。如廣西從2013年開始進(jìn)行社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊伍培訓(xùn)，截止2020年，廣西在每個社區(qū)組建一支由20-30人組成的社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊的目標(biāo)，其覆蓋率尚未超過65%。[15]2015年，中美合作在四川成都開展了社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊伍培訓(xùn)，但整體的培訓(xùn)規(guī)模卻在近幾年不斷縮小。[16]總體來說，雖然經(jīng)過消防、民政等部門長期宣傳教育，某些居民掌握了一些具體的逃生、自救、滅火技能，但尚未有成建制、具有一致行動規(guī)范、與政府和專業(yè)指揮體系銜接的業(yè)余救援隊。另外，將社會組織納入社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊伍工作開展得也不夠順利。如廣州市從2015年開始通過“社工+義工”模式將社區(qū)可控人群全部納入應(yīng)急志愿者范疇同時加以專業(yè)培訓(xùn)，并與政府部門和共青團(tuán)組織配合，將醫(yī)務(wù)人員、志愿者納入此范疇，還向社會公布應(yīng)急志愿者招募計劃，但后期因為缺少相關(guān)部門統(tǒng)一管理，在2018年機(jī)構(gòu)改革過程中逐漸停止培訓(xùn)。

第二，社區(qū)應(yīng)急救援服務(wù)站閑置或利用率低。如廣州市天河區(qū)很多街道都配置了應(yīng)急救援服務(wù)站，每個應(yīng)急救援服務(wù)站都是參考國際標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的10平方米板房并配備了多種應(yīng)急救援裝備，每個應(yīng)急救援服務(wù)站都有相對固定的40名應(yīng)急志愿者。每個社區(qū)應(yīng)急救援服務(wù)站會根據(jù)所在社區(qū)情況選配應(yīng)急救援設(shè)備，主要包括細(xì)水霧滅火槍、推車式干粉滅火器、正壓式空氣呼吸器、救援起重氣墊、雙輪異向切割鋸、多功能組合破拆工具等，設(shè)備種類多達(dá)19種，經(jīng)費約6萬元。這些應(yīng)急救援服務(wù)站建成后，由于工作時間長，待遇低，很少有人愿意值守，使用率極低。[17]

第三，社區(qū)應(yīng)急軟件使用率較低。以國內(nèi)首創(chuàng)的社區(qū)應(yīng)急管理APP——“應(yīng)急通”為例，主要功能有應(yīng)急救助、應(yīng)急知識宣教、應(yīng)急預(yù)警信息發(fā)布、社區(qū)公告、生活應(yīng)急等，幾乎涵蓋了社區(qū)居民應(yīng)急管理范疇?！皯?yīng)急通”普及到社區(qū)及居民，充分發(fā)揮移動互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，能夠做到求援信號便捷發(fā)送，身邊志愿者快速響應(yīng)，應(yīng)急信息準(zhǔn)確無誤，在突發(fā)事件的第一時間快速查找周邊就近的志愿者、社區(qū)應(yīng)急消防服務(wù)站、社區(qū)民警、醫(yī)院、應(yīng)急管理相關(guān)人員及機(jī)構(gòu)，從而形成非常態(tài)工作以常態(tài)應(yīng)對的良好格局。但上線之后因使用量過少，無法大范圍推廣，最后在2018年下線。

社區(qū)應(yīng)急救援出現(xiàn)人防、物防、技防三方面“空置”的主要原因是資源利用率低。社區(qū)應(yīng)急平臺和應(yīng)急救援服務(wù)站強(qiáng)調(diào)24小時值守，必要性和有效性都要打一個問號。社區(qū)應(yīng)急管理軟件覆蓋社區(qū)基本信息、急救常識等內(nèi)容，在增加了使用難度的同時降低了預(yù)警效率。此外，社區(qū)應(yīng)急救援服務(wù)站單獨建造板房和專人值守的模式也造成了人員和資金浪費。

三、敏捷治理：一個整體性行動框架

（一）敏捷性界定

所謂敏捷，就是在多變（Volatile）、不確定（Uncertain）、復(fù)雜（Complex）和模糊（Ambiguous）即“VUCA”（Volatile、Uncertain、Complex、Ambiguous 的縮寫）的環(huán)境中能夠快速反應(yīng)。社區(qū)風(fēng)險或者災(zāi)難發(fā)生的狀態(tài)就是一個多變、不確定、復(fù)雜且模糊的“VUCA”狀態(tài)。對于這樣的狀態(tài)，只有運用敏捷治理代表的快速反應(yīng)機(jī)制才能得到改變。

敏捷治理是敏捷性在社會治理領(lǐng)域的延伸。事實上，到目前為止，對于敏捷性的定義，理論界尚未達(dá)成一致。比較有代表性的觀點有以下幾種：史蒂文·L·戈德曼等認(rèn)為，敏捷性指的是面對不可預(yù)見的、充滿變數(shù)的競爭環(huán)境而作出快速反應(yīng)的能力。[18]桑切斯和納吉認(rèn)為，敏捷性不但指的是反應(yīng)速度，還包括前瞻性地根據(jù)不可預(yù)見的變化、發(fā)生的意外情況進(jìn)行企業(yè)要素的動態(tài)調(diào)整。[19]桑巴穆西認(rèn)為，敏捷性指的是要在不斷快速變化的市場中，迅速整合可重構(gòu)的資源，提供客戶導(dǎo)向的產(chǎn)品和服務(wù)。[20]

（二）敏捷開發(fā)與敏捷管理

敏捷性概念在軟件開發(fā)領(lǐng)域的應(yīng)用延伸出了敏捷開發(fā)、敏捷管理等概念。軟件開發(fā)領(lǐng)域?qū)＜掖笮l(wèi)·M·安德森和B·約瑟夫·派恩二世從兩個角度解釋了敏捷開發(fā)的內(nèi)涵：一種側(cè)重從敏捷開發(fā)過程進(jìn)行解釋，即以客戶為導(dǎo)向，持續(xù)地對基本產(chǎn)品進(jìn)行改進(jìn)，使之變型而形成“新”產(chǎn)品，快速引入市場;另一種側(cè)重從產(chǎn)品自身敏捷性進(jìn)行描述，即在柔性制造、準(zhǔn)時制造等敏捷環(huán)境中開發(fā)產(chǎn)品，滿足客戶需要。[21]工程領(lǐng)域?qū)＜襀·J·布林格、J·沃夏特和D·費舍爾認(rèn)為，敏捷開發(fā)是一種迭代產(chǎn)品開發(fā)的方法，這種方法支持快速設(shè)計、快速制造，以快速響應(yīng)市場和客戶需要。[22]我國學(xué)者對敏捷開發(fā)也進(jìn)行了定義，沈軍營等認(rèn)為，敏捷開發(fā)是充分運用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息、通訊技術(shù)敏捷地組織資源開發(fā)新產(chǎn)品并快速投放市場。[23]呂濤、趙輝認(rèn)為，敏捷開發(fā)指的是企業(yè)采用速度領(lǐng)先戰(zhàn)略，快速進(jìn)行新產(chǎn)品開發(fā)和市場投入工作，以服務(wù)客戶。[24]

學(xué)者們對敏捷開發(fā)的定義有共同之處，即都強(qiáng)調(diào)快速設(shè)計制造新產(chǎn)品并快速迭代進(jìn)入市場，滿足客戶需要。但只在速度上做到敏捷快速響應(yīng)顯然不足以開發(fā)出客戶真正需要的產(chǎn)品?；诖?，埃里克·萊斯提出了一種最符合敏捷開發(fā)要求的產(chǎn)品迭代開發(fā)策略，即“最小可行產(chǎn)品”策略，最小化產(chǎn)品和快速迭代是這一策略的核心。[25]具體來說，就是根據(jù)市場變化快速地建立一個可用的產(chǎn)品原型，然后逐次快速迭代，每次迭代都交付一個可以滿足用戶基本需求的、可用的最小功能集合，直到最終做出可以完全滿足客戶需求的、客戶預(yù)期的理想產(chǎn)品。敏捷管理是敏捷宣言起草人杰夫·薩瑟蘭提出的，其于1993年發(fā)明了一套可以快速迭代、高效創(chuàng)新的軟件開發(fā)方法并將其命名為Scrum，即敏捷管理法。Scrum的三大核心是動態(tài)性、審查性、調(diào)整性。動態(tài)性即系統(tǒng)永遠(yuǎn)處于運動和發(fā)展過程的一種特性。審查性即在運動和發(fā)展過程中需要不斷審查存在的差異及問題。檢測的頻率和過程有密切關(guān)系，有效的審查要求審查人員必須具備必要的產(chǎn)品、技術(shù)、管理和過程的相關(guān)技能。調(diào)整性即當(dāng)審查出的問題會影響到過程目標(biāo)時，需要及時調(diào)整相關(guān)過程或過程相關(guān)因子，將損失降到最低。[26]產(chǎn)品開發(fā)一般有兩個過程：定義過程和實驗過程。定義過程往往描述一個可重復(fù)的生產(chǎn)過程，只要嚴(yán)格遵循過程中定義的每一步，就能生產(chǎn)出滿足質(zhì)量要求的產(chǎn)品，它是一個可預(yù)測的過程。在制造業(yè)，人們都會盡可能地使用定義過程，這樣，才有利于批量生產(chǎn)并能大大減少成本。但當(dāng)開發(fā)復(fù)雜產(chǎn)品時，有時沒有辦法明確過程中的步驟，強(qiáng)制執(zhí)行定義過程反而會帶來由于不確定因素而造成的大量返工。這時，采取實驗過程的動態(tài)性開發(fā)就是一個好的選擇。

（三）敏捷團(tuán)隊

杰夫·薩瑟蘭將軟件開發(fā)過程看作一個團(tuán)隊一起打橄欖球的過程，這個過程需要所有成員目標(biāo)明確、信念一致、認(rèn)真配合。其認(rèn)為卓越優(yōu)秀的團(tuán)隊、“沖刺”等是敏捷管理的核心要素之一。對于團(tuán)隊的規(guī)模，杰夫·薩瑟蘭認(rèn)為，必須保持團(tuán)隊的小而精，才能煥發(fā)出活力，效率也更高。這一觀點與勞倫斯·普特南關(guān)于工作時間與效率的研究結(jié)果一致。研究結(jié)果表明，與小團(tuán)隊相比，大團(tuán)隊要花費5倍以上的時間才能完成小團(tuán)隊完成的任務(wù)。對于“沖刺”，杰夫·薩瑟蘭認(rèn)為是一種在較短時間內(nèi)集中全部精力做出點成果的敏捷性時間管理方法。這種管理方法從周期性視角看待時間，所有的任務(wù)都必須設(shè)定一定的“沖刺”期，團(tuán)隊成員要在“沖刺”期到來之前完成任務(wù)。通過這種方式促使員工迅速完成可交付的“最簡單版本”。[27]林光明提出了“團(tuán)隊敏銳度”的概念，并指明其核心是授權(quán)自主：即成員獲得足夠授權(quán)掌握自己的工作。自組織團(tuán)隊的重要特征在于成員不僅僅聽令于上級，還能夠決定如何完成自己的工作，才得以迅速對于客戶、外界作出迅速的行動。[28]

（四）敏捷治理

敏捷管理法在軟件開發(fā)領(lǐng)域的應(yīng)用取得成功后，逐漸被許多企業(yè)應(yīng)用到項目管理、程序設(shè)計乃至人力資源管理等多個管理領(lǐng)域，而后學(xué)界又把敏捷理念從企業(yè)管理領(lǐng)域推廣到政府以及新興領(lǐng)域，由此敏捷治理的概念也逐漸完整起來。2018年，世界經(jīng)濟(jì)論壇提出了敏捷治理的概念，作為第四次工業(yè)革命背景下思考政策制定問題的框架，其意味著“一套具有柔性、流動、適應(yīng)性的行動或方法”。[29]

清華大學(xué)薛瀾教授認(rèn)為，敏捷治理的核心思想是針對新興技術(shù)分享提出的一種治理理念和改革目標(biāo)，同時提出了敏捷治理的五個維度，其中包括多主體協(xié)同治理、運用大數(shù)據(jù)分析和治理等。多主體協(xié)同治理就是通過治理主體廣泛協(xié)商、群策群力實現(xiàn)參與式治理;運用大數(shù)據(jù)分析和治理是敏捷治理的核心環(huán)節(jié)，可以通過大數(shù)據(jù)技術(shù)的輔助構(gòu)建一種去中心化的、分布式的、自組織的治理模式，通過發(fā)展自組織來提升治理活力和治理效率，為社會作出更多貢獻(xiàn)。[30]葛天任和裴琳娜圍繞高風(fēng)險社會智慧社區(qū)建設(shè)的需要，認(rèn)為利用新興技術(shù)進(jìn)行敏捷治理變革，構(gòu)建敏捷治理體系，能夠提升治理效能。他們以大數(shù)據(jù)為例，提出利用大數(shù)據(jù)大規(guī)模收集數(shù)據(jù)的功能可以進(jìn)行突發(fā)事件風(fēng)險預(yù)測，從而提高社區(qū)感知風(fēng)險、應(yīng)急響應(yīng)和靈活決策的能力，化解社會沖突風(fēng)險。[31]顏海娜和唐薇提出將敏捷治理作為基層公共衛(wèi)生危險防控的一種新機(jī)制。認(rèn)為通過敏捷治理可以實現(xiàn)治理關(guān)系、治理工具、治理方式的創(chuàng)新，變傳統(tǒng)治理中的管制關(guān)系為互動關(guān)系、人工工具為數(shù)據(jù)工具、被動治理為主動治理，從而提升社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)水平。在此基礎(chǔ)上，他們還提出了社區(qū)敏捷治理機(jī)制的實踐運行策略，即群防群治、數(shù)據(jù)驅(qū)動、技術(shù)助防和服務(wù)帶防。[32]

四、優(yōu)化社區(qū)應(yīng)急管理體系的建議

（一）以敏捷治理強(qiáng)化社區(qū)風(fēng)險管理的實用性

第一，社區(qū)風(fēng)險登記：建立具有動態(tài)性、審查性、調(diào)整性的社區(qū)風(fēng)險登記制度（見下表）。目前，我國大多數(shù)社區(qū)習(xí)慣于災(zāi)后補(bǔ)救而輕視對社區(qū)發(fā)生的災(zāi)難類型、發(fā)生頻率、根本原因、影響范圍等進(jìn)行前期追蹤、研判和預(yù)測。從韌性社區(qū)理論來看，盡管諸多社區(qū)安全事故具有偶發(fā)、不可預(yù)測等特征，但對于公共安全事故而言，應(yīng)該是預(yù)防為主而非應(yīng)急為主，是全過程的監(jiān)管而非事后應(yīng)急和追查，因為較嚴(yán)重的公共安全事故一經(jīng)發(fā)生，其損失就占到了整體損失的90%以上，應(yīng)急救援最多只能減少10%的損失。因此，一方面社區(qū)風(fēng)險登記制度要具有動態(tài)性，另一方面對于風(fēng)險應(yīng)對要有可審查性和可調(diào)整性。表中登記了風(fēng)險監(jiān)控與預(yù)警中的復(fù)查期限、修改記錄，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險發(fā)展過程中審查的重要性。風(fēng)險登記有助于風(fēng)險主要責(zé)任者找到風(fēng)險誘發(fā)因素，從源頭上控制風(fēng)險。而在風(fēng)險應(yīng)對規(guī)劃登記環(huán)節(jié)，充分考慮風(fēng)險應(yīng)對措施的資金制約條件和采取當(dāng)前風(fēng)險應(yīng)對措施可能帶來的二次風(fēng)險，使風(fēng)險登記對風(fēng)險管理的指導(dǎo)更具有調(diào)整性。

第二，社區(qū)風(fēng)險地圖繪制：構(gòu)建信息透明、群策群力的治理網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)治理對參與式治理、協(xié)商民主等治理機(jī)制有著天然的親和性?？梢哉f，踐行群眾路線是對基層治理的剛性要求。敏捷治理強(qiáng)調(diào)的是“深井”間的壁壘被摧毀，多進(jìn)行面對面的溝通。社區(qū)風(fēng)險地圖是構(gòu)成社區(qū)應(yīng)急預(yù)案的主體部分，但現(xiàn)在的社區(qū)風(fēng)險地圖更像是方案而非預(yù)案，原因在于社區(qū)居民對于風(fēng)險地圖了解得過少。社區(qū)風(fēng)險地圖繪制是社區(qū)風(fēng)險識別的過程，在此過程中，可以基于敏捷治理的去中心化網(wǎng)絡(luò)溝通方式進(jìn)行群策群力的集體參與式繪制。這種參與式治理既可以增加社區(qū)居民對于社區(qū)公共事務(wù)的關(guān)注度和認(rèn)知度，也可以有效打破社區(qū)不同管理部門之間的信息壁壘，形成溝通透明、決策去中心化的治理網(wǎng)絡(luò)。

第三，社區(qū)風(fēng)險情景構(gòu)建：聚焦核心功能，快速迭代。社區(qū)進(jìn)行風(fēng)險情景構(gòu)建與項目研發(fā)相似。以國內(nèi)某知名上市公司研發(fā)中心敏捷組織開發(fā)項目為例：在研發(fā)中心敏捷轉(zhuǎn)型之前，內(nèi)部需要同時面對多個業(yè)務(wù)場景、多個不同的任務(wù)產(chǎn)出目標(biāo)，這就要求員工具有綜合專業(yè)能力及項目管理能力。但該企業(yè)“研發(fā)+管理”綜合型的人才密度不夠，產(chǎn)品開發(fā)速度較慢，產(chǎn)品開發(fā)質(zhì)量也不過關(guān)，嚴(yán)重影響了業(yè)務(wù)開展。通過組織診斷，圍繞敏捷組織的典型特征及業(yè)務(wù)發(fā)展的訴求進(jìn)行綜合分析，首先將研發(fā)中心拆分為業(yè)務(wù)研發(fā)、技術(shù)應(yīng)用研發(fā)及基礎(chǔ)架構(gòu)研發(fā)三大功能，然后將業(yè)務(wù)研發(fā)嵌入各業(yè)務(wù)場景敏捷單元中，讓業(yè)務(wù)單元對其進(jìn)行考核，總部研發(fā)中心進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)。這樣，由過去的業(yè)務(wù)部門提報研發(fā)需求到與業(yè)務(wù)部門一起研討、探索、確定研發(fā)需求，形成了“業(yè)務(wù)—研發(fā)—產(chǎn)品”一體化的快速產(chǎn)品開發(fā)體系，提高了產(chǎn)品開發(fā)、迭代的速度。[33]社區(qū)突發(fā)事件情景構(gòu)建本質(zhì)上也是項目管理，可以借鑒上述過程中的敏捷方式，按照“情景—任務(wù)—能力”的邏輯主線依次劃分不同的業(yè)務(wù)單元，聚焦核心任務(wù)，在能力不足時借助科研機(jī)構(gòu)的遠(yuǎn)程指導(dǎo)，由社區(qū)居民提報風(fēng)險點，以社區(qū)居民為主體，群策群力。靈活運用敏捷治理的快速迭代方式，最初不必力求完美和面面俱到，而是在實踐中不斷完善。

第四，社區(qū)共同體構(gòu)建：“六方聯(lián)席會議”促進(jìn)多元共治。各地在社區(qū)治理創(chuàng)新過程中日漸形成了多元主體參與模式。一般來說，社區(qū)治理中的多元主體包括社區(qū)綜合黨委、社區(qū)工作站、社區(qū)居委會、社會組織、轄區(qū)單位、社區(qū)居民等，多元主體參與社區(qū)治理意味著要整合各種力量共同參與社區(qū)建設(shè)。社區(qū)風(fēng)險管理就是要建立多元主體參與社區(qū)風(fēng)險治理模式，這一模式能夠在社區(qū)形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的基層治理新格局。

社區(qū)共同體不僅可以在社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)上發(fā)揮重大作用，在基層宣傳工作上的作用也更加凸顯。如在2021年暑期防疫過程中，由于有“東京奧運會”“鄭州暴雨”等重大事件，使得公眾在一定程度上忽略了南京疫情的嚴(yán)峻性。對于疫情信息的“選擇性忽略”或者“常態(tài)化”的心理，社區(qū)共同體可以有效聚焦社區(qū)居民的關(guān)注點，積極宣傳防疫政策和措施，將防災(zāi)減災(zāi)信息有效傳遞給社區(qū)居民。

（二）以敏捷治理增強(qiáng)社會應(yīng)急救援的可用性

可用性是指在某個考察時間系統(tǒng)能夠正常運行的概率。利用敏捷治理可以優(yōu)化社區(qū)應(yīng)急人防、物防和技防實踐中由資源利用率低導(dǎo)致的資源浪費，使社區(qū)應(yīng)急救援資源得到合理高效利用。

第一，人防上運用“小而精的團(tuán)隊”。在社區(qū)救援力量進(jìn)行簡單搜救、應(yīng)急疏散時成立三人小組。每個行動小組不少于三人，一人為組長，負(fù)責(zé)指揮聯(lián)絡(luò)并始終與社區(qū)綜合應(yīng)急救援隊隊長保持溝通;另安排兩人組成搭檔，執(zhí)行搜救和疏散任務(wù)。這種組織方式可以有效縮小管理幅度，降低溝通成本，使敏捷單元進(jìn)行救援時更加靈活機(jī)動。在一些具體防災(zāi)工作中，也可以運用這種三人小組模式。如在新冠肺炎疫情防控中，廣州市首創(chuàng)并逐步推廣的社區(qū)防控模式——村居干部、基層民警和醫(yī)務(wù)人員組成的三人小組，全面入戶排查重點人員，筑牢社區(qū)防控的第一道防線。在“小而精的團(tuán)隊”人員構(gòu)成上，可以拓展到社會組織、企業(yè)救援力量和外賣、快遞人員等，這樣，能夠在一定程度上增加社區(qū)救援力量。相對于行政力量，市場力量具有特定領(lǐng)域的專業(yè)性優(yōu)勢。如2020年疫情暴發(fā)初期，由于負(fù)責(zé)捐贈物資分發(fā)處理的紅十字會缺乏應(yīng)對經(jīng)驗，出現(xiàn)了物資分配不均、信息不公開透明、物資信息登記錯誤、物資發(fā)放不及時和隨意領(lǐng)取等問題，其后由九州通醫(yī)藥集團(tuán)旗下的醫(yī)藥物流公司協(xié)助紅十字會進(jìn)行倉儲運輸管理，在兩小時內(nèi)即完成了物資入庫和分發(fā)工作。在無接觸配送方面，2020年11月19日，國家標(biāo)準(zhǔn)《商品無接觸配送服務(wù)規(guī)范》（GB/T39451-2020）由中華人民共和國市場監(jiān)督管理總局和中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會發(fā)布并實施。該標(biāo)準(zhǔn)由中國商業(yè)聯(lián)合會、中國國際貿(mào)易促進(jìn)會商業(yè)行業(yè)委員會、美團(tuán)及全國多地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化研究機(jī)構(gòu)參與起草，是在中國國際貿(mào)易促進(jìn)會商業(yè)行業(yè)委員會發(fā)布的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和美團(tuán)外賣的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上的升級版，對無接觸服務(wù)中的服務(wù)要求、服務(wù)流程、異常情況處置和服務(wù)質(zhì)量控制等方面提出了具體要求，為保障疫情防控中無接觸配送服務(wù)提供了方向指引和操作規(guī)范。所以，相較于配送到街道再轉(zhuǎn)交居委會的模式，利用美團(tuán)、京東等大型外賣、物流平臺進(jìn)行無接觸配送，其效率會大大增強(qiáng)。

對“小而精的團(tuán)隊”的任務(wù)布置可以采用敏捷團(tuán)隊中的“沖刺”管理方式?！皼_刺”管理是利用一個周期性的視角去看待時間，它會讓救援行動有明確的截止時間，讓救援力量有緊迫感。一次只解決一個問題，會讓救援力量目標(biāo)明確、方向唯一，避免在復(fù)雜多變的環(huán)境中分散注意力和延誤險情;會讓救援過程中的關(guān)鍵任務(wù)變得有始有終，做到件件有著落，事事有回音。[34]

第二，物防監(jiān)管遵循“分布式”管理原則。現(xiàn)有社區(qū)應(yīng)急救援服務(wù)站通常由各區(qū)財政支持，區(qū)一級應(yīng)急管理部門進(jìn)行統(tǒng)一配置和管理，這使得基層應(yīng)急管理部門在人手不夠的情況下無法有效監(jiān)管社區(qū)應(yīng)急救援服務(wù)站的使用情況。

分布式控制模式下，一個次級單位（主級單位下屬的核算單位）可以自主進(jìn)行自我控制并獨立應(yīng)對變化，在出現(xiàn)問題時也能夠進(jìn)行自我修復(fù)。就社區(qū)應(yīng)急救援服務(wù)站監(jiān)管而言，可以交由社區(qū)附近的24小時商業(yè)超市或者便利店進(jìn)行日常代管。如日本在災(zāi)害發(fā)生后，長期使用便利店作為周邊社區(qū)的生活物資運輸終端，尤其在新冠肺炎疫情防控中，日本便利店很好地兼顧了平時使用和緊急使用，成為災(zāi)害發(fā)生后居民獲取生活物資和應(yīng)急物資的主要途徑，實現(xiàn)了社區(qū)商業(yè)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)與生活物資應(yīng)急配送終端網(wǎng)絡(luò)的融合，對我國具有借鑒意義。[35]以我國疫情期間社區(qū)物資配送為例，各大零售平臺和物流公司基本上都建立起了智慧供應(yīng)鏈和前置倉儲的“數(shù)據(jù)中臺”。政府可以向企業(yè)征用此部分系統(tǒng)和數(shù)據(jù)來進(jìn)行封閉區(qū)域的生活物資需求預(yù)測、調(diào)度優(yōu)化、靶向分配和居民特殊需求分析等。這一方面為中小型商超提供了訂單分析和精準(zhǔn)匹配的可能，另一方面能夠為政府應(yīng)急管理部門決策提供數(shù)據(jù)支撐，避免或降低不必要的損失。同時還能夠根據(jù)網(wǎng)購消費記錄（現(xiàn)實中，對于不會網(wǎng)購的老人，基層工作人員已經(jīng)進(jìn)行了特殊照顧，每日上門進(jìn)行對接和服務(wù)，所以在此不包括這部分群體）對區(qū)域內(nèi)的低收入困難群體進(jìn)行篩查鑒別，進(jìn)而出臺多項特惠措施，如加大政府儲備凍豬肉降價惠民力度、推行“特價蔬菜包”、著力解決特殊群體保供工作等。未來我國可以將社區(qū)周圍便利店納入應(yīng)急服務(wù)設(shè)施管理中，基于人口分布規(guī)劃街坊尺度、布局均衡的便利店網(wǎng)絡(luò)制定扶持政策，引導(dǎo)便利店均衡發(fā)展，適度提高地方品牌集中度以提高災(zāi)后救援組織效率，從而實現(xiàn)平戰(zhàn)結(jié)合、政企合作、分布均衡、組織高效的生活物資應(yīng)急配送終端體系建設(shè)目標(biāo)。

第三，技防上使用“最小可滿足產(chǎn)品”。不管是社區(qū)應(yīng)急指揮平臺還是社區(qū)應(yīng)急管理APP都應(yīng)該聚焦核心功能，從求“全”改為求“簡”。過多的信息和功能在給使用者帶來不便的同時也不利于快速應(yīng)對急難險重情況。由此看來，社區(qū)應(yīng)急指揮平臺的核心功能應(yīng)聚焦現(xiàn)場指揮和信息報送，社區(qū)應(yīng)急管理APP應(yīng)聚焦一鍵上報險情和預(yù)警響應(yīng)。

在這樣的“最小可滿足產(chǎn)品”設(shè)計過程中，一方面可以節(jié)約大量人力、物力，使得短期全方位覆蓋成為可能，另一方面可以有效檢驗在應(yīng)急管理過程中社區(qū)居民的哪些需求是真實存在的，這也是敏捷治理的具體體現(xiàn)。在數(shù)字政府建設(shè)過程中，有時會出現(xiàn)按照公眾的意見不斷完善直到全部完善公眾還是不滿意的現(xiàn)象，這是因為沒有找到公眾的核心需求?！白钚】蓾M足產(chǎn)品”驗證的不是開發(fā)出的系統(tǒng)或者小程序而是需求。所以，技防過程中不應(yīng)追求系統(tǒng)或者小程序的完善程度，而是要追求快速地拿出一個原型來，用這個系統(tǒng)或者小程序原型交付給目標(biāo)居民去驗證。只有驗證了需求的真實存在，才需要投入大量資源進(jìn)行研發(fā)和推廣。

綜上所述，因為社區(qū)應(yīng)急管理體系先天具有“VUCA”的特點，適用于敏捷治理來改變資源不足和資源利用率低的局面。其中，結(jié)合敏捷治理的具體應(yīng)用，在社區(qū)風(fēng)險管理上可以通過參與式治理和去中心化網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行社區(qū)風(fēng)險登記、群策群力繪制社區(qū)風(fēng)險地圖，并且通過聚焦核心功能進(jìn)行社區(qū)重大風(fēng)險情景構(gòu)建，在實際應(yīng)用過程中不斷快速迭代，而貫穿整個社區(qū)風(fēng)險管理的關(guān)鍵就是敏捷團(tuán)隊要運用“六方聯(lián)席會議”模式解決社區(qū)風(fēng)險識別和自救參與群體問題。對于社區(qū)應(yīng)急救援來說，敏捷治理的適用性更加廣泛。在人防上力推“小而精的團(tuán)隊”，縮小管理幅度，減少溝通成本;在物防上倡導(dǎo)分布式原則，將社區(qū)應(yīng)急物資和險情發(fā)生時的生活物資保障交由民間資本和社會力量監(jiān)管;在技防上推出“最小可滿足”社區(qū)險情預(yù)警和響應(yīng)系統(tǒng)或者應(yīng)用程序。

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Research on Community Emergency Management?Based on Agile Governance

Wang Yu

Abstract：Community is the basic unit and the key link of social governance.However，the community governance mechanism emphasizing multi-party governance and cooperation has not yet been fully established for the moment， causing such problems as insufficient resources and low resource utilization with community emergency management. Moreover，the tight schedule，arduous tasks，and harmful risks have further highlighted the above-mentioned conflicts in the face of emergencies in the community.In this regard，practical exploration based on agile governance may be carried out from the perspectives of community risk management and community emergency rescue.This involves specific measures like establishing the community risk registration system，constructing major risk scenarios，drawing the community risk map，building the collaborative community，and the civil，physical and technological defense for community emergency rescue to which agile governance may apply，thereby optimizing the community emergency management system.

Key Words：community emergency rescue;agile governance;social risk governance;decentralized network