新時期“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略解析與路徑探索*

梁鑫源，金曉斌，3※，韓 博，孫 瑞，李寒冰，張曉琳，林金煌

（1.南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇南京 210023；2.自然資源部海岸帶開發(fā)與保護(hù)重點實驗室，江蘇南京 210023；3.南京大學(xué)自然資源研究院，江蘇南京 210023）

0 引言

全球糧食安全正面臨一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2020年新冠肺炎疫情以及非洲東部史無前例的沙漠蝗蟲暴發(fā)導(dǎo)致糧食供應(yīng)中斷和收入不足，國際糧食貿(mào)易市場波動嚴(yán)重威脅著世界糧食安全。聯(lián)合國糧農(nóng)組織發(fā)布的《糧食展望》報告表明，相比2007—2008年的全球糧食危機(jī)，當(dāng)前全球糧食的良好生產(chǎn)前景和高庫存量是世界各國在新冠肺炎疫情中表現(xiàn)尚佳的重要基礎(chǔ)[1]。通過深入分析國際國內(nèi)形勢，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確指出：當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)不穩(wěn)固問題，仍需“堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，深入實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略”，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力。

改革開放以來，中國糧食產(chǎn)量從1978年的3.04億t增長到2018年的6.6億t，用全球9%的耕地讓世界22%的人口實現(xiàn)了小康生活。盡管近年來的糧食產(chǎn)量波動基本穩(wěn)定在合理區(qū)間范圍內(nèi)（±6%）[2]，但中國糧食安全仍面臨著耕地資源有限、水土組合不佳、氣候變化影響、從業(yè)人員老弱化和消費結(jié)構(gòu)升級等多重挑戰(zhàn)[3]。在糧食供需轉(zhuǎn)向多元化的新階段（2015—2050年），中國農(nóng)業(yè)資源開發(fā)潛力已逼近極限[4]。與此同時，全球糧食資源供求緊張，糧食市場波動加劇，可供中國糧食調(diào)劑的空間有限[5]。如何保障未來糧食系統(tǒng)的穩(wěn)定性，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源可持續(xù)利用成為國家生存與發(fā)展問題的重中之重。

據(jù)此，“十三五”規(guī)劃建議提出實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略（兩藏戰(zhàn)略），以凸顯糧食安全新路徑。盡管兩藏戰(zhàn)略提出已久，但由于相關(guān)糧食安全、耕地保護(hù)等制度的實施具有主題碎片化、多尺度傳導(dǎo)等特征，故仍存在藏糧于地與藏糧于技的銜接矛盾、宏觀政策與微觀農(nóng)戶的實踐矛盾、全局同質(zhì)與局部差異的協(xié)調(diào)矛盾等。亟需一套完整的理論框架與政策體系來統(tǒng)一兩藏戰(zhàn)略的目標(biāo)與路徑。綜合而言，面對新時期國內(nèi)市場與國際市場的雙循環(huán)挑戰(zhàn)、資源約束與環(huán)境承載的雙驅(qū)動沖突、糧食生產(chǎn)與生態(tài)保護(hù)的雙目標(biāo)權(quán)衡，有必要深入實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略研究，實現(xiàn)兩藏戰(zhàn)略的制度化、體系化和標(biāo)準(zhǔn)化。在此背景下，兩藏戰(zhàn)略需考慮的核心問題應(yīng)是如何在復(fù)雜系統(tǒng)層面實現(xiàn)多維度糧食安全保障。文章通過深刻解析該系列問題有利于提高兩藏戰(zhàn)略內(nèi)部協(xié)同效應(yīng)與整體實施功效認(rèn)知，實現(xiàn)以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為核心目標(biāo)的兩藏戰(zhàn)略向供需耦合的可持續(xù)集約化農(nóng)業(yè)系統(tǒng)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)具有中國特色的內(nèi)涵式糧食安全路徑形成。

1 新時期藏糧戰(zhàn)略概念內(nèi)涵解析

1.1 國內(nèi)外形勢研判

聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）自20世紀(jì)70年代就提出了“世界糧食安全”的概念來應(yīng)對糧食危機(jī)（即大規(guī)模獲得適當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的食物和營養(yǎng)的機(jī)會不足、負(fù)擔(dān)不起或不可靠），將提高土地生產(chǎn)力作為核心目標(biāo)。80年代中期以后，糧食生產(chǎn)面臨更為嚴(yán)重的生態(tài)壓力，學(xué)術(shù)界逐漸意識到解決糧食問題必須統(tǒng)籌考慮社會、經(jīng)濟(jì)等多種因素。隨著國際社會對可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與糧食安全的聯(lián)系更加密切，農(nóng)業(yè)資源的可持續(xù)利用和生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性已成為糧食安全的重要內(nèi)容。

據(jù)世界糧食安全和營養(yǎng)狀況報告顯示[6]，世界糧食安全形勢不容樂觀。2019年全球有近6.9億人處于饑餓狀態(tài)，占世界總?cè)丝诘?.9%，比2018年增加了1 000萬、比5年前增加近6 000萬；中度或嚴(yán)重糧食不安全狀況2015—2019年有所增加，目前已影響全球20億人口，約占全球總?cè)丝诘?5.9%，預(yù)計到2020年底新冠肺炎疫情將使饑餓人數(shù)新增8 300萬至1.32億。與此同時，受疫情沖擊，至2020年底全球面臨嚴(yán)重糧食不安全的人口數(shù)量將激增至2.65億人，約為2019年的兩倍[7]。目前阻礙全球糧食安全的主要因素包括國際沖突、極端天氣以及疫情引發(fā)的經(jīng)濟(jì)衰退和糧食貿(mào)易供應(yīng)鏈中斷等的相互疊加，共同加劇了全球糧食供給體系的不穩(wěn)定性和不確定性[8-10]。除此之外，糧食價格波動、浪費與損耗水平，土地資源與水資源約束等都制約著全球糧食安全[11,12]。

農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈將生產(chǎn)者和消費者聯(lián)系起來，并帶來了生產(chǎn)以外的挑戰(zhàn)，包括糧食損失和浪費、食品安全、營養(yǎng)不足和過剩、供需平衡以及獲取機(jī)會的不平等。決策管理往往基于對生產(chǎn)、市場、貿(mào)易和政府政策中的風(fēng)險進(jìn)行，而在決策中確立價值主張則來自于對具體風(fēng)險和風(fēng)險偏好的分析。2020年的全球風(fēng)險報告將糧食危機(jī)被列為影響最大的全球風(fēng)險之一[13]，與其他環(huán)境和社會風(fēng)險密切相關(guān)，尤其是極端天氣事件、氣候變化緩解和適應(yīng)、生物多樣性喪失、生態(tài)系統(tǒng)崩潰以及水危機(jī)[14]。因此，隨著新冠肺炎疫情繼續(xù)擾亂全球糧食（食品）供應(yīng)鏈，包容的必要性和彈性的重要性在未來的供應(yīng)鏈中變得更加關(guān)鍵[14,15]。一方面，需要完善社會保護(hù)通過將邊緣化人群（如小農(nóng)、婦女、青年、難民和受沖突影響的人）納入國家糧食系統(tǒng)，進(jìn)而促進(jìn)包容性經(jīng)濟(jì)增長以保障基本生計，防范風(fēng)險和脆弱性。另一方面，個人、社區(qū)和國家政府必須有能力應(yīng)對和恢復(fù)極端事件的系統(tǒng)性沖擊，鑒于貿(mào)易限制導(dǎo)致市場供應(yīng)趨緊并可能加劇當(dāng)前危機(jī)，需要建立復(fù)原力以使窮人和饑民受益。綜上，從中長期規(guī)劃來看我國有必要從夯實糧食綜合生產(chǎn)能力、提升糧食儲備調(diào)控能力、增強(qiáng)糧食加工流通能力、強(qiáng)化糧食應(yīng)急保障能力、提高國外資源與市場利用能力等方面深入實施兩藏戰(zhàn)略。

1.2 兩藏戰(zhàn)略概念解析

生長周期較長的糧食生產(chǎn)很大程度上受到耕地、溫度、降水等資源環(huán)境條件的影響，使得年際間的糧食產(chǎn)量存在較明顯的波動現(xiàn)象[16,17]。然而，糧食消費具有剛性強(qiáng)、彈性小的特征，糧食供給彈性與需求剛性之間的矛盾決定保持糧食供給與需求平衡的必要性[18]。因此，1990年國家發(fā)布《關(guān)于建立國家專項糧食儲備制度的決定》，提出建立轉(zhuǎn)型糧食儲備制度，解決賣糧難問題，保護(hù)種糧積極性[19]。為防止糧價大幅波動，1993年國家建立保護(hù)價制度和糧食風(fēng)險基金制度，1995年的中央農(nóng)村工作會議強(qiáng)調(diào)繼續(xù)堅持國家定購和市場收購，保持農(nóng)民生產(chǎn)積極性、規(guī)范市場，落實糧食供求平衡省長負(fù)責(zé)制。為提高農(nóng)民種糧積極性、促進(jìn)農(nóng)民增收，2006年我國正式取消農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、屠宰稅等，進(jìn)一步完善種糧補(bǔ)貼政策。系列保護(hù)政策的完善帶動糧食產(chǎn)量的快速上漲，但同時進(jìn)口量、庫存量也持續(xù)增加，出現(xiàn)“國糧入庫、外糧入市”的尷尬局面，加之政策托市價格不斷提高，財政負(fù)擔(dān)沉重，新一輪的政策調(diào)整被迫開啟[20]。2014年“中央一號文件”提出探索農(nóng)產(chǎn)品價格與政府補(bǔ)貼脫鉤，并對東北和內(nèi)蒙古的大豆、新疆地區(qū)的棉花試點目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度，探索農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格保險；同時強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)，新增補(bǔ)貼向糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品、新型主體、主產(chǎn)區(qū)傾斜，加大對糧食主產(chǎn)區(qū)財政支持[21,22]。2015年農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略提出，“提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率，使農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量充足、品種和質(zhì)量契合消費者需要，真正形成結(jié)構(gòu)合理、保障有力的農(nóng)產(chǎn)品有效供給”成為糧食安全保障的重要目標(biāo)。從演進(jìn)特征來看，我國糧食政策表現(xiàn)為典型的供給主導(dǎo)型制度變遷，政府對不同階段糧食的生產(chǎn)、流通、分配、消費等相機(jī)抉擇制度安排，取得成效亦是多個政策共同作用的結(jié)果，長短期效果存在差異，且不同階段各有側(cè)重。

由此可見，最初兩藏戰(zhàn)略的提出是在國際市場糧食價格波動、國內(nèi)糧食庫存負(fù)擔(dān)加大、耕地開發(fā)利用強(qiáng)度壓迫等多重背景下的產(chǎn)物，強(qiáng)調(diào)通過加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革形成兼顧糧食、耕地數(shù)量與質(zhì)量且結(jié)構(gòu)合理、保障有力的農(nóng)產(chǎn)品有效供給。在當(dāng)前新的國內(nèi)國際形勢挑戰(zhàn)下，后疫情時代迫切需要對兩藏戰(zhàn)略進(jìn)行更加系統(tǒng)化的認(rèn)知和解構(gòu)（圖1）。從字面意思上解讀，“藏”作為一項主體行為包涵多種宏觀國家策略，例如潛在優(yōu)質(zhì)耕地的保護(hù)、設(shè)施落后耕地的整治、現(xiàn)狀劣質(zhì)耕地的修復(fù)等，不同過程涵蓋多種要素、手段、尺度的相互關(guān)聯(lián)?！凹Z”則涉及糧食系統(tǒng)的生產(chǎn)、類型、需求、貿(mào)易、浪費等生命周期全過程。“地”的本質(zhì)為耕地，無論是現(xiàn)有狀態(tài)為糧食作物的耕地，或是非糧化、非農(nóng)化的耕地，甚至農(nóng)村低效用地等都應(yīng)在考慮范圍內(nèi)?！凹肌卑ㄎ⒂^科學(xué)技術(shù)和工程技術(shù)，科學(xué)技術(shù)通常需要尖端人才長期的科學(xué)實驗方能推動技術(shù)的進(jìn)步，工程技術(shù)則更傾向通過顯化的手段彌補(bǔ)科學(xué)發(fā)展在時間序列上的效率缺陷。因此，“技”在兩藏戰(zhàn)略中也可理解為土地整治、生態(tài)修復(fù)等高效工程類手段。

圖1 藏糧戰(zhàn)略內(nèi)涵解析

“藏糧于地”以耕地綜合生產(chǎn)能力為主要研究對象。實施藏糧于地的短期目標(biāo)是在糧食相對充足的情況下，有效地調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將部分土地改作種植經(jīng)濟(jì)作物或從事其他經(jīng)營，或通過輪作、休耕等方式給予過度利用的耕地修養(yǎng)生息機(jī)會，從而保障和提升耕地地力[21,23,24]；長期目標(biāo)是通過提高土地綜合生產(chǎn)能力促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保障糧食穩(wěn)定供給和安全，并能在糧食緊缺時快速恢復(fù)耕地生產(chǎn)能力以滿足國內(nèi)糧食需求[25,26]。“藏糧于技”則以支持糧食生產(chǎn)系統(tǒng)的技術(shù)體系為研究對象，短期目標(biāo)是突破高投入、高消耗、粗放式的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式局限，通過科技進(jìn)步改進(jìn)作物品種、提高糧食單產(chǎn)閾值，提升農(nóng)業(yè)灌溉能力、農(nóng)機(jī)作業(yè)能力、耕地生產(chǎn)能力、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和資源利用率，發(fā)展可持續(xù)集約化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)[27]；長期目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源的永續(xù)、集約高效與生態(tài)化利用，提高供給優(yōu)質(zhì)、健康、安全農(nóng)產(chǎn)品的能力以滿足人類的需要，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。相對于傳統(tǒng)的實物儲備方式（藏糧于庫、藏糧于市），藏糧于地和藏糧于技是對糧食供給的無形儲備，避免了有形儲藏的成本支出和自然損耗，是對糧食安全保障力度更強(qiáng)的高級范式[28]。綜合而言，兩藏戰(zhàn)略實施方式包括實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、推廣休養(yǎng)生息輪作休耕、優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)或面積、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技發(fā)展等，均試圖在不同背景和目標(biāo)下實現(xiàn)糧食綜合生產(chǎn)能力的提升。作為一項重要的國家戰(zhàn)略，兩藏戰(zhàn)略應(yīng)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性、糧食安全緊迫性、農(nóng)業(yè)供需關(guān)聯(lián)性作為耕地彈性利用的原則，在保障口糧自給、提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量的需求前提下，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)永續(xù)利用的目標(biāo)。

2 兩藏戰(zhàn)略研究理論框架與要素解構(gòu)

兩藏戰(zhàn)略的提出是完善糧食安全保障體系與合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局的現(xiàn)實途徑。深入實施兩藏戰(zhàn)略研究的前提是厘清藏糧于地、藏糧于技的邏輯關(guān)系，明晰兩藏戰(zhàn)略內(nèi)涵及其內(nèi)容之間的關(guān)聯(lián)與銜接（圖2）。理論上，藏糧的主體為人，主體行為在不同層面具有不同意識形態(tài)；藏糧的客體為糧，糧食系統(tǒng)的藏糧能力在于糧食安全保障體系的完善；藏糧的載體為地，耕地系統(tǒng)的保護(hù)與利用是兩藏戰(zhàn)略實施的基石；藏糧的媒介則是技，完整的藏糧行為、過程需要通過技術(shù)實現(xiàn)。兩藏戰(zhàn)略旨在通過耕地管理與科技創(chuàng)新提高糧食生產(chǎn)能力，即兩藏戰(zhàn)略的核心目標(biāo)在于利用相關(guān)技術(shù)保證耕地的潛在產(chǎn)出能力，對耕地的高度關(guān)注導(dǎo)致針對糧食系統(tǒng)的重視程度存在弱化。兩藏戰(zhàn)略的關(guān)注內(nèi)容應(yīng)充分涵蓋并協(xié)調(diào)糧食系統(tǒng)與耕地資源，尤其在糧食系統(tǒng)內(nèi)部的收儲調(diào)控等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以及外部國際國內(nèi)形勢對區(qū)域糧食安全的影響和響應(yīng)等方面。此外，實施兩藏戰(zhàn)略的行為主體包括國家、地方、農(nóng)戶等多尺度層面，不同層面涉及的利益標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)需求可能存在一定程度的沖突。原則上，兩藏戰(zhàn)略的核心內(nèi)涵應(yīng)是“人”如何通過“技”（科技、管理、工程、耕種方式等）實現(xiàn)“糧、地”的藏糧目標(biāo)與過程，以及主體行為的有效銜接以提升兩藏戰(zhàn)略實施的可行性。宏觀視角下的政策制度、農(nóng)業(yè)區(qū)域布局、糧食安全規(guī)劃等兩藏戰(zhàn)略實施應(yīng)依托技術(shù)體系實現(xiàn)，技術(shù)體系應(yīng)涵蓋中微觀視角下的土地工程技術(shù)、糧食監(jiān)督規(guī)范、農(nóng)戶種植方式等?？傮w上可歸為政府與農(nóng)戶等主體行為在不同區(qū)域、不同尺度的表現(xiàn)特征。因此，兩藏戰(zhàn)略的深入實施是一項具有多層級、多要素、多主體特征的“社會—資源—管理”系統(tǒng)優(yōu)化工程。

圖2 藏糧戰(zhàn)略相關(guān)要素解構(gòu)

2.1 糧食系統(tǒng)

糧食安全依賴于糧食系統(tǒng)的穩(wěn)定性及各要素間的良性互饋關(guān)系。糧食系統(tǒng)作為實現(xiàn)糧食安全的重要支撐體系，服務(wù)于解決全球饑餓、貧困、營養(yǎng)缺乏等問題，同時對抵御氣候變化、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等風(fēng)險具有積極作用，對全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)具有重要支撐作用。一般而言，糧食系統(tǒng)涵蓋糧食與所有要素（環(huán)境、人、過程、基礎(chǔ)設(shè)施、機(jī)構(gòu)等）和活動相關(guān)的生產(chǎn)、加工、分配、儲備和消費過程，以及這些活動對社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境產(chǎn)生的影響[29]。加之糧食的生產(chǎn)和銷售需要消耗大量的能源、土地、水等資源[30]，確保充足的糧食產(chǎn)量并盡量避免或減少糧食系統(tǒng)相關(guān)的負(fù)面影響方能以可持續(xù)發(fā)展的方式養(yǎng)活（供養(yǎng)）世界日益增長的人口[31]。早期有關(guān)糧食系統(tǒng)的文獻(xiàn)通常側(cè)重于解決糧食系統(tǒng)的基礎(chǔ)數(shù)量問題以滿足日益增長人口的需要，研究涉及范圍從生產(chǎn)和分配問題到工業(yè)化經(jīng)濟(jì)體中逐漸顯化的消費和貿(mào)易問題[32,33]。糧食安全概念也逐步呈現(xiàn)由谷物供給總量安全到所有食物數(shù)量安全、再到食物質(zhì)量與營養(yǎng)安全與可持續(xù)內(nèi)涵的動態(tài)演化，由單一可供應(yīng)維度向可供應(yīng)、可獲得性、可利用性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性多維度不斷拓展[34]。在全球耕地資源稀缺程度加劇的背景下，增加糧食的有效供給主要有增產(chǎn)（依賴投入增加、技術(shù)提升等）和減損（采取手段減少生產(chǎn)、流通、消費等環(huán)節(jié)的損耗）兩種途徑[35]，如能通過各種減損措施減少糧食各環(huán)節(jié)損失和浪費、減少運輸過程中的燃料使用以及加工過程中的能源消耗等，即可在既定的生產(chǎn)資料投入水平和生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平下獲得更大的產(chǎn)出[36]。此外，當(dāng)前針對糧食系統(tǒng)的研究較多關(guān)注生產(chǎn)、消費、供給等各領(lǐng)域中的某一方面，而忽略各要素、各環(huán)節(jié)間的拮抗、協(xié)同與權(quán)衡關(guān)系[37,38]。由于糧食安全從來都不是一個單純的資源、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)或政治問題，而是復(fù)雜和多元的系統(tǒng)問題[39]，生產(chǎn)側(cè)供給能力有限與消費側(cè)需求結(jié)構(gòu)變化促使糧食政策亟需同城市化進(jìn)程、老齡化社會、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化趨勢相銜接，并與中國新時代國家戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)[4,40]，促進(jìn)糧食安全研究從單一學(xué)科、單一維度、單一手段向依靠多學(xué)科開展多尺度、多要素、系統(tǒng)綜合集成研究轉(zhuǎn)變[41]。

2.2 耕地資源

耕地資源是保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力的根本來源，是人類賴以生存和發(fā)展不可或缺的重要物質(zhì)條件。當(dāng)前我國耕地資源總體呈現(xiàn)總量規(guī)模不足、整體質(zhì)量欠佳、后備資源有限、地域分布失衡的特點，同時非農(nóng)化、非糧化、逆集約化、生態(tài)惡化等問題也在不斷蠶食著現(xiàn)有耕地[42-45]，嚴(yán)重制約我國耕地資源的可持續(xù)利用。在糧食科技基礎(chǔ)性研究沒有取得突破性進(jìn)展前，以時間換空間的藏糧于地方式成為保障糧食安全的最現(xiàn)實選擇[28]。耕地保護(hù)是兩藏戰(zhàn)略在資源利用端的核心觀點，實施耕地保護(hù)政策是保證糧食供給能力、維護(hù)糧食安全的重要途徑[46]。耕地保護(hù)實質(zhì)上是一個系統(tǒng)復(fù)雜的空間治理過程[47]，也是多主體順序參與下責(zé)權(quán)利的空間配置[48]。盡管部分學(xué)者認(rèn)為不恰當(dāng)或不適宜的耕地政策可能會導(dǎo)致糧食供給能力下降[49]，但更為普遍的觀點認(rèn)為在尚未完全理解耕地保護(hù)對自然生態(tài)與社會經(jīng)濟(jì)的影響機(jī)制之前，控制耕地數(shù)量和質(zhì)量對于穩(wěn)定社會生計、抵御極端災(zāi)害或事件、維護(hù)糧食主權(quán)具有重要作用[50-52]。因此，耕地保護(hù)與永續(xù)發(fā)展的耦合關(guān)系迫使人們?nèi)ニ伎季烤故刈o(hù)多少耕地以確保耕地紅線、糧食生命線和生態(tài)紅線不被觸動[53]，建立耕地保護(hù)區(qū)成為發(fā)展中國家保護(hù)有限的耕地資源、保障糧食安全的重要舉措[51]。解決糧食安全的可持續(xù)性問題需要進(jìn)行國家層面的耕地戰(zhàn)略儲備，明確后備資源開發(fā)潛力與產(chǎn)能提升潛力空間[54]，通過修復(fù)與改善地力使過度開發(fā)的土地和水資源進(jìn)行休養(yǎng)生息，同時應(yīng)加強(qiáng)休耕地的管理，避免土地拋荒引起新的生態(tài)破壞[55]。隨著生態(tài)文明建設(shè)理念提升，土地資源環(huán)境安全勢必會成為糧食安全的底線和紅線，故將生態(tài)環(huán)境安全納入糧食安全統(tǒng)籌維度進(jìn)而發(fā)展循環(huán)可持續(xù)性農(nóng)業(yè)，有助于使耕地保護(hù)從穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力向保障糧食安全、保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和維護(hù)社會穩(wěn)定的多維目標(biāo)轉(zhuǎn)變[56]。整體而言，在當(dāng)前休養(yǎng)生息制度背景下，兩藏戰(zhàn)略內(nèi)涵應(yīng)基于“三位一體”耕地保護(hù)思路進(jìn)一步延展，充分考慮地區(qū)差異與復(fù)合功能，探索人與自然和諧統(tǒng)一的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)路徑。

2.3 技術(shù)體系

以糧食供應(yīng)鏈中的生產(chǎn)環(huán)節(jié)為核心，傳統(tǒng)兩藏戰(zhàn)略技術(shù)體系主要涉及提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的科技表現(xiàn)形式，包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)創(chuàng)新技術(shù)與農(nóng)用地生產(chǎn)條件改良技術(shù)[57]?；A(chǔ)科學(xué)多通過機(jī)械化（例如設(shè)計高精度的種子播種機(jī)）與農(nóng)藝學(xué)（例如改進(jìn)管理實踐以提高種子活力）和育種（例如開發(fā)生長時間短的高產(chǎn)栽培種）等相結(jié)合的方式解決農(nóng)業(yè)可持續(xù)利用問題[58]。然而，短期依賴基礎(chǔ)科學(xué)尚無法突破實現(xiàn)糧食生產(chǎn)跨越式增長，加之科技成果轉(zhuǎn)化為實際生產(chǎn)力面臨著糧田質(zhì)量的制約[28]，故以農(nóng)業(yè)資源工程為核心的基礎(chǔ)地力提升技術(shù)在保證糧食的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、縮減產(chǎn)量差和可持續(xù)生產(chǎn)方面的關(guān)鍵作用逐漸顯化[26]。農(nóng)業(yè)資源工程是指對可供農(nóng)業(yè)利用的耕地資源進(jìn)行調(diào)查評價、規(guī)劃設(shè)計、開發(fā)整治、保護(hù)利用的綜合性技術(shù)及其集成應(yīng)用[59]，通過從根本上改善水、土、氣、生等立地條件，使土地、人口、資源、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等生產(chǎn)要素實現(xiàn)整合與再配置[60]，以解決我國在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型過程中面臨的耕地退化嚴(yán)重、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、農(nóng)業(yè)效益低下、抗災(zāi)能力較弱等“農(nóng)業(yè)病”問題[61,62]，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力挖掘最直接的途徑。農(nóng)業(yè)資源工程技術(shù)強(qiáng)調(diào)工程建設(shè)在推動耕地質(zhì)量提升、退化土地治理、土地生態(tài)修復(fù)等方面的重要作用，強(qiáng)調(diào)土地整治的工程化、生態(tài)化技術(shù)應(yīng)用，進(jìn)而推進(jìn)山水田林湖草生命共同體和生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間優(yōu)化發(fā)展[63]。當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，基于土地整治的農(nóng)業(yè)資源工程技術(shù)應(yīng)用對于支撐農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃布局和農(nóng)業(yè)資源可持續(xù)利用具有重要實踐參考價值[64,65]。此外，由于糧食安全的綜合保障能力涉及繁雜的產(chǎn)業(yè)門類和部門，在糧食安全保障的對象和內(nèi)容上必須貫穿糧食供給的全產(chǎn)業(yè)鏈[40]，技術(shù)體系應(yīng)向糧食加工、儲備、運輸、消費等價值鏈下游環(huán)節(jié)拓展[35]，提升價值鏈中各環(huán)節(jié)利益相關(guān)者滿足糧食（食品）安全的能力[66]。

2.4 主體行為

兩藏戰(zhàn)略是為適應(yīng)時代特征在我國原有糧食安全戰(zhàn)略基礎(chǔ)上進(jìn)行的優(yōu)化與完善，是宏觀調(diào)控戰(zhàn)略與總體規(guī)劃目標(biāo)，政府機(jī)構(gòu)是落實戰(zhàn)略規(guī)劃的主要載體。兩藏戰(zhàn)略的實施是一項社會、資源、生態(tài)綜合的系統(tǒng)工程，在原有政府分部門、分資源類型、分行業(yè)管理形勢下，易出現(xiàn)兩藏戰(zhàn)略綜合目標(biāo)實現(xiàn)難度大、政策合力不足、不同政策推進(jìn)進(jìn)度不匹配、戰(zhàn)略實施存在短板等問題。兩藏戰(zhàn)略的提出對自然資源、農(nóng)業(yè)、糧食等部門原有職能提出了新的轉(zhuǎn)型方向，對耕地保護(hù)、優(yōu)質(zhì)耕地建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展事業(yè)提出了新的目標(biāo)與要求[67]。2018年中國中央政府機(jī)構(gòu)改革為深入落實兩藏戰(zhàn)略提供了新的組織基礎(chǔ)[68]。自然資源部從原有重點針對耕地資源保護(hù)，轉(zhuǎn)向負(fù)責(zé)自然資源的合理開發(fā)利用[69]，強(qiáng)化自然資源管理宏觀調(diào)控、區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從而為藏糧于地實施的資源保障奠定基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部參與開展永久基本農(nóng)田保護(hù)，承擔(dān)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田整治、農(nóng)田水利建設(shè)等項目管理工作，從質(zhì)量提升角度為藏糧于技實施提供保障[70]。而相對宏觀中央政府層面，地方政府傾向選擇強(qiáng)調(diào)自身利益的耕地保護(hù)政策。例如，地方政府將動態(tài)占補(bǔ)平衡制度置于耕地保護(hù)政策的核心，利用動態(tài)平衡制度進(jìn)行調(diào)整，在實施過程中逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展模式規(guī)劃并取代基本農(nóng)田區(qū)劃[71]。農(nóng)戶層面的相關(guān)研究則經(jīng)常通過分析新技術(shù)、先進(jìn)作物和養(yǎng)分管理措施的使用，來應(yīng)對以更低的環(huán)境成本確保糧食安全的挑戰(zhàn)[72,73]，由于鮮有家庭能夠獲得這些技術(shù)或管理措施，且部分技術(shù)或管理措施只適用于特定土壤特性和氣候條件[74]，大多數(shù)農(nóng)村家庭在短期內(nèi)無法采用。同時，與農(nóng)村生計轉(zhuǎn)型相關(guān)的農(nóng)村家庭的社會、自然和財政能力的變化，易導(dǎo)致其自身暴露在氣候變化、政策干預(yù)和經(jīng)濟(jì)衰退等外部沖擊的風(fēng)險之下[75]。因此，應(yīng)用動態(tài)補(bǔ)貼來休耕耕地、調(diào)整種植模式和促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)可以改善環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用[76]。同時，政策制定者應(yīng)意識到糧食安全和經(jīng)濟(jì)回報之間的潛在權(quán)衡，以進(jìn)行有效的農(nóng)業(yè)公共投資[77]。綜上，兩藏戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)程度取決于行為主體在兩藏戰(zhàn)略過程中的行為邏輯與利益權(quán)衡，如何構(gòu)建糧食—耕地等多系統(tǒng)集成、國家—區(qū)域等多尺度嵌套、政府—農(nóng)戶等多主體協(xié)調(diào)的藏糧制度體系應(yīng)是未來研究的重點。

3 耦合兩藏戰(zhàn)略的糧食安全評估思路

3.1 兩藏戰(zhàn)略系統(tǒng)耦合促進(jìn)糧食安全

耕地是人類賴以生存的支柱，因全球變化和人類活動加劇的壓力，世界各國優(yōu)質(zhì)耕地多年來持續(xù)發(fā)生質(zhì)量退化、環(huán)境污染、用途轉(zhuǎn)移等問題，致使耕地資源非農(nóng)化、非糧化、破碎化、邊際化、逆集約化、逆生態(tài)化趨勢嚴(yán)峻，進(jìn)而增強(qiáng)糧食系統(tǒng)與糧食安全的不確定性。同時，氣候變化背景下，極端事件的數(shù)量和頻率增加顯著影響作物生產(chǎn)、牲畜生長以及農(nóng)戶耕作等方面，致使糧食供應(yīng)的穩(wěn)定性下降，破壞全球區(qū)域的食物鏈，進(jìn)而影響糧食安全的各個方面（糧食供應(yīng)、獲取、利用和穩(wěn)定）。

綜上，由于耕地資源的不可再生性，如何利用現(xiàn)有耕地以養(yǎng)活日益增加的全球人口，科技創(chuàng)新作為破解當(dāng)下困局的重要舉措，具體內(nèi)容可涵蓋：①土地管理。針對農(nóng)業(yè)和土壤等展開管理，保護(hù)農(nóng)作物物種多樣性，選擇合適的作物，采用最小土壤干擾措施，進(jìn)行有機(jī)農(nóng)業(yè)、綜合病蟲害管理、保護(hù)授粉等，實現(xiàn)可持續(xù)耕地管理。②價值鏈管理。在糧食供應(yīng)端減少糧食損失，增加國內(nèi)隱性儲備或從多個國家進(jìn)口糧食并創(chuàng)造新的貿(mào)易機(jī)會。在糧食需求端改變飲食結(jié)構(gòu)，減少食物浪費，增強(qiáng)糧食系統(tǒng)穩(wěn)定性進(jìn)而緩解耕地資源利用壓力。③風(fēng)險管理。根據(jù)評估或感知的風(fēng)險，制定計劃、行動、戰(zhàn)略或政策，以降低潛在不良后果的可能性和程度，包括保險和早期預(yù)警系統(tǒng)等。整體而言，隨著對土地的需求不斷增加，提高治理能力和確保土地使用權(quán)對于實現(xiàn)可持續(xù)土地利用至關(guān)重要。如何通過科技創(chuàng)新實現(xiàn)可持續(xù)的耕地資源利用以適應(yīng)氣候變化，提高藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略整體功效與協(xié)同效應(yīng)，促進(jìn)糧食安全，并減少相關(guān)沖突風(fēng)險是當(dāng)前社會發(fā)展面臨的重要科學(xué)問題。

3.2 多情景糧食安全空間構(gòu)建

綜合考慮兩藏戰(zhàn)略系統(tǒng)要素及中國糧食安全態(tài)勢，借鑒“安全空間”的自然資源管理框架[78,79]，該文刻畫出4種情景的糧食安全空間（圖3）。假定供需平衡的現(xiàn)實狀態(tài)是在任何時候都能在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得充足、安全和有營養(yǎng)的食物；理想狀態(tài)則表示所獲得食物可滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好。通常情況下，由于農(nóng)業(yè)資源的自然稟賦、利用水平約束以及人們對物質(zhì)生活的追求和欲望，有限的糧食供給條件難以與不斷發(fā)展的需求層次相匹配。實際平衡線與理想平衡線分別代表糧食安全空間的下限與上限，當(dāng)糧食安全空間低于下限則無法保證人類基本的生存與發(fā)展?？紤]到目前的農(nóng)業(yè)資源利用仍處于傳統(tǒng)集約化（重利潤）向可持續(xù)集約化（重生態(tài)）轉(zhuǎn)型階段，糧食安全仍存在一定的彈性空間范圍。政策制定者應(yīng)以實現(xiàn)理想安全為目標(biāo)，以補(bǔ)充彈性空間為手段，在實際安全的基礎(chǔ)上通過優(yōu)化農(nóng)業(yè)管理方式、健全農(nóng)業(yè)科技體系等過程應(yīng)對不同情景下的外生變量干擾。

糧食安全空間涵蓋4種情景：①基礎(chǔ)安全（自然發(fā)展情景，圖3b）指在正常的自然社會與平穩(wěn)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中生產(chǎn)足夠數(shù)量的糧食以滿足人口的基本需要及穩(wěn)定供應(yīng)的能力。其主要衡量標(biāo)準(zhǔn)包括土地和淡水資源的數(shù)量和質(zhì)量、農(nóng)業(yè)科技的基礎(chǔ)水平、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入要素以及從業(yè)人員的操作水平等。②逆境安全（突發(fā)應(yīng)急情景，圖3c）指糧食生產(chǎn)數(shù)量是否有能力抵御大范圍突發(fā)的自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件等對糧食系統(tǒng)穩(wěn)定供應(yīng)的影響。其主要衡量標(biāo)準(zhǔn)包括科技儲備水平、水土資源匹配程度、糧食戰(zhàn)略儲備、應(yīng)急體系、物流配送基礎(chǔ)、國際資源協(xié)調(diào)能力等。③競爭安全（國際貿(mào)易情景，圖3d）指農(nóng)業(yè)是否具有在國家政策的指導(dǎo)下聚合資源和人才，在與國際行業(yè)的市場競爭環(huán)境中保持優(yōu)勢的能力。其主要衡量標(biāo)準(zhǔn)包括農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模化和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)能力、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資源的合理配置和持續(xù)優(yōu)化能力、農(nóng)業(yè)科技水平、從業(yè)人員的專業(yè)水平等。④極限安全（全球挑戰(zhàn)情景，圖3e）指能夠應(yīng)對全球氣候不利的變化、大范圍的環(huán)境災(zāi)難、長期的貿(mào)易封鎖和糧食禁運、局部甚至大范圍戰(zhàn)爭等的能力。其主要衡量標(biāo)準(zhǔn)包括科技儲備水平、糧食儲備數(shù)量、資源調(diào)配與危機(jī)應(yīng)對能力、生產(chǎn)恢復(fù)速率、組織協(xié)調(diào)與動員機(jī)制等。此外，不同情景存在空間橫向維度上的簡單線性加權(quán)關(guān)系，外生變量分別具有不同屬性權(quán)重。即自然發(fā)展情景是基本保障，其他情景的糧食安全空間測算需在自然發(fā)展情景的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

圖3 多情景糧食安全空間抽象模型

4 結(jié)論與討論

隨著國際社會對可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注，農(nóng)業(yè)資源的可持續(xù)利用和生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性已成為糧食安全的重要內(nèi)容。據(jù)此，我國在綜合分析國內(nèi)外形勢的前提下提出“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略框架，形成具有中國特色的內(nèi)涵式糧食安全路徑。然而，由于缺乏對兩藏戰(zhàn)略的內(nèi)涵、目標(biāo)、路徑等內(nèi)容的深入解析，相關(guān)政策實施覆蓋范圍仍存在重疊或缺失。在后疫情時代國內(nèi)新發(fā)展與國際新形勢下，解構(gòu)兩藏戰(zhàn)略內(nèi)涵，明確其實施方式及路徑成為亟待解決的關(guān)鍵問題。理論上，兩藏戰(zhàn)略實施可分為行為主體、行為對象、行為載體與行為媒介4個內(nèi)容，分別聚焦于主體行為、糧食系統(tǒng)、耕地資源、技術(shù)體系等不同領(lǐng)域。如何構(gòu)建糧食—耕地等多系統(tǒng)集成、國家—區(qū)域等多尺度嵌套、政府—農(nóng)戶等多主體協(xié)調(diào)的藏糧制度體系應(yīng)是未來研究的重點。

藏糧理念發(fā)展始終伴隨中國糧食安全戰(zhàn)略制定的全過程與全環(huán)節(jié)。作為學(xué)科服務(wù)國家戰(zhàn)略的重要領(lǐng)域，開展兩藏戰(zhàn)略研究對農(nóng)業(yè)學(xué)科、資源管理學(xué)科的建設(shè)意義重大，是在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和土地資源管理學(xué)科基礎(chǔ)上擴(kuò)展的地理學(xué)、生態(tài)學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)、社會學(xué)等多學(xué)科交叉研究。未來研究可圍繞：①綜合糧食安全與耕地保護(hù)的兩藏戰(zhàn)略相關(guān)政策整合與制度改進(jìn)；②面向農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的糧食系統(tǒng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理；③基于國土空間用途管制的耕地戰(zhàn)略儲備與農(nóng)業(yè)多功能分類分級分區(qū)管控；④集成理論指導(dǎo)、技術(shù)監(jiān)測、法規(guī)政策、監(jiān)督管理的全方位兩藏戰(zhàn)略制度體系等方面開展。與此同時，應(yīng)完善相應(yīng)政策配套與制度保障體系。

建議：①通過提升糧食全產(chǎn)業(yè)鏈應(yīng)用技術(shù)與裝備研發(fā)水平和強(qiáng)化民眾節(jié)糧輿論宣傳提高糧食生產(chǎn)、儲存、運輸、加工、消費等環(huán)節(jié)減損效率，建立健全多級糧食安全行政首長責(zé)任制；②構(gòu)建綜合嚴(yán)格保護(hù)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、休養(yǎng)生息、整治修復(fù)等多目標(biāo)、多功能、分類分級、精準(zhǔn)施策的國家耕地戰(zhàn)略儲備制度，形成國家耕地保護(hù)與利用一張圖；③加大在作物育種實驗和土地整治工程方面的資金投入力度，制定農(nóng)業(yè)科技發(fā)展長期規(guī)劃，并布局農(nóng)業(yè)資源工程重大項目，建立健全地方產(chǎn)能監(jiān)測評估考核機(jī)制。整體而言，在我國糧食安全基礎(chǔ)不穩(wěn)固、結(jié)構(gòu)性矛盾長期存在的背景下，深入實施兩藏戰(zhàn)略道阻且長，仍需廣大學(xué)者共同參與，以構(gòu)建因地制宜、因時制宜的差異化、系統(tǒng)化兩藏戰(zhàn)略理念、思路與路徑，進(jìn)而為全球糧食安全制度探索和政策設(shè)計做出中國貢獻(xiàn)。