怎樣合理配置有限的政府監(jiān)管資源

孫志建

關(guān)鍵詞：分級分類監(jiān)管;基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管;監(jiān)管資源分配;循證型決策;監(jiān)管理論

一、問題的提出

合理配置有限的政府監(jiān)管資源乃現(xiàn)代監(jiān)管型政府的基礎(chǔ)能力。在實(shí)踐中，政府監(jiān)管資源配置模式之風(fēng)格常常居于主觀性與客觀性、權(quán)力主導(dǎo)與風(fēng)險(xiǎn)牽引之間。前者帶有自上而下、任務(wù)落實(shí)、經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動以及“撒胡椒面”式的平均主義等特點(diǎn)，后者則具有自下而上、風(fēng)險(xiǎn)牽引、數(shù)據(jù)驅(qū)動以及差異化監(jiān)管等特點(diǎn)。作為當(dāng)前中國各級政府監(jiān)管運(yùn)行的基本特征和趨勢，“分級分類監(jiān)管”就屬于典型的風(fēng)險(xiǎn)牽引式的監(jiān)管資源配置模式和風(fēng)格?？傮w上講，分級分類監(jiān)管乃破解監(jiān)管型國家成長之內(nèi)在結(jié)構(gòu)性張力（即監(jiān)管業(yè)務(wù)無限與監(jiān)管資源有限之間日漸加劇的矛盾）和推進(jìn)監(jiān)管優(yōu)化的基本方法論;與此同時(shí)，它也是現(xiàn)代政府從注重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)向更加注重事中事后監(jiān)管階段必須具備的一種核心能力。

隨著“放管服”改革深入推進(jìn)，“重點(diǎn)監(jiān)管”“分級分類監(jiān)管”“基于風(fēng)險(xiǎn)的分類分級監(jiān)督執(zhí)法”以及“著力防范區(qū)域性和系統(tǒng)性食品安全風(fēng)險(xiǎn)”等逐步成為我國政府監(jiān)管實(shí)踐中的核心舉措與話語。從領(lǐng)域上觀察，各級政府部門已經(jīng)開始在食品安全、生產(chǎn)安全、化妝品監(jiān)管、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、零售藥店管理以及城區(qū)出租屋管理等領(lǐng)域采用分級分類監(jiān)管。簡言之，分級分類監(jiān)管是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)對監(jiān)管對象“以其分類監(jiān)管信息為依據(jù)，評價(jià)和確定監(jiān)管類別，實(shí)施差異化監(jiān)督與管理的活動”[1]。從本質(zhì)上講，分級分類監(jiān)管屬于“基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管” （Risk-basedregulation）。為了更為穩(wěn)健地推進(jìn)分級分類監(jiān)管在當(dāng)代中國政府監(jiān)管實(shí)踐中的實(shí)施和創(chuàng)新，就有必要從理論層面對基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管模式予以系統(tǒng)考察。

“基于風(fēng)險(xiǎn)的、符合比例的方法”[2]是風(fēng)險(xiǎn)社會中發(fā)達(dá)工業(yè)國家政府監(jiān)管理論與實(shí)踐發(fā)展的產(chǎn)物。在英國，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管作為降低行政成本和促進(jìn)“優(yōu)化監(jiān)管”（betterregulation）的一種措施和方法被提出來[3]。在21世紀(jì)初，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管越來越成為各個(gè)國家和地區(qū)政府實(shí)施動態(tài)、靈活、精準(zhǔn)以及差異化監(jiān)管的方法和理念。譬如，在英格蘭、愛爾蘭的食品安全監(jiān)管領(lǐng)域;英格蘭與威爾士、愛爾蘭、荷蘭、葡萄牙等國家或地區(qū)的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域;澳大利亞、荷蘭、英國等國家的金融監(jiān)管領(lǐng)域;英國的職業(yè)健康與安全，以及美國食品藥品監(jiān)督管理等皆實(shí)行了這種新的監(jiān)管策略和方法?；趯?shí)踐探索，朱莉婭·布萊克（JuliaBlack）、羅伯特·鮑德溫（RobertBaldwin）、馬爾科姆·K·斯帕羅（Malcolm K.Sparrow）以及格雷厄姆·羅素（Graham Russell）等學(xué)者對基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管模式與方法進(jìn)行了較為深入的理論考察。本項(xiàng)研究旨在以理論文獻(xiàn)為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)前我國各級政府部門推行分級分類監(jiān)管的政策文本及其困惑，對基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管模式的潛臺詞、深層根源、運(yùn)行程序、核心要素以及潛在風(fēng)險(xiǎn)予以系統(tǒng)考察，以便為當(dāng)前中國正在積極推進(jìn)的分級分類監(jiān)管夯實(shí)理論基礎(chǔ)。

總體上，學(xué)界圍繞基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管模式展開了系列研究，關(guān)注的代表性問題沿著兩個(gè)方向展開：一個(gè)方向旨在追問基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管是如何運(yùn)行的。譬如：“為何監(jiān)管者瞄準(zhǔn)特定風(fēng)險(xiǎn)和問題？ 哪些因素影響到這種選擇？ 當(dāng)這些因素向相似或相反的方向發(fā)展時(shí)，監(jiān)管將受到怎樣的影響？”[4]另外一個(gè)方向則旨在考察政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何治理那些被視為低風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管對象。[5]本項(xiàng)研究關(guān)注的核心問題為：在政府監(jiān)管實(shí)踐中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)傾向于怎樣安排監(jiān)管的輕重或者優(yōu)先級？ 從方法論的角度，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何進(jìn)行有效的監(jiān)管注意力分配和監(jiān)管資源配置？ 為了解答這個(gè)問題，本文將依序考察以下幾個(gè)子問題：其一，何為“基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管”？它具有怎樣的潛臺詞？ 其二，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管模式緣何興起？ 這涉及根源、動力以及條件等問題。其三，為了推動基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管模式有效運(yùn)行，需要重視哪些核心部件和關(guān)鍵運(yùn)行程序？ 需要克服哪些潛在風(fēng)險(xiǎn)？

二、基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管模式：一種差異化的政府監(jiān)管資源配置方案

朱莉婭·布萊克和羅伯特·鮑德溫認(rèn)為：“基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管是監(jiān)管機(jī)構(gòu)用來將資源用于那些對其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力構(gòu)成威脅的場所和活動的特殊策略或策略集。在這種做法中，人們傾向于將監(jiān)管者引向最高風(fēng)險(xiǎn)，并鼓勵監(jiān)管者從較低風(fēng)險(xiǎn)中撤出資源?！盵6]換言之，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管是指一種根據(jù)被監(jiān)管對象對監(jiān)管主體目標(biāo)達(dá)成之風(fēng)險(xiǎn)高低來設(shè)定政府監(jiān)管注意力和優(yōu)先級，并進(jìn)行靈活、精準(zhǔn)以及差異化監(jiān)管資源配置的循證型決策框架和程序?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管模式及其興起對于政府監(jiān)管運(yùn)行而言具有以下幾個(gè)潛臺詞：首先，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管以“二階風(fēng)險(xiǎn)管理”為基礎(chǔ)。基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管框架運(yùn)行以一階風(fēng)險(xiǎn)管理與二階風(fēng)險(xiǎn)管理之間的區(qū)分為前提。其中，“一階風(fēng)險(xiǎn)管理”是指關(guān)于社會風(fēng)險(xiǎn)（riskstosoci-ety）即監(jiān)管對象的行為直接對社會面公眾造成的風(fēng)險(xiǎn)的管理;“二階風(fēng)險(xiǎn)管理”是指關(guān)于制度性風(fēng)險(xiǎn)（institutionalrisksoftheregulator）即監(jiān)管對象的行為“向監(jiān)管機(jī)構(gòu)所欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)帶來的風(fēng)險(xiǎn)”的管理，涉及聲譽(yù)、合法性以及目標(biāo)職責(zé)履行，等等。[7]在基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管運(yùn)行中，重點(diǎn)不是個(gè)人或市場經(jīng)濟(jì)本身可能面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)，而是監(jiān)管者未能實(shí)現(xiàn)其保護(hù)監(jiān)管預(yù)期受益人的目標(biāo)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)（假設(shè)這是更廣泛的公眾）。[8]換言之，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管主要是在“二階風(fēng)險(xiǎn)”

或者“制度性風(fēng)險(xiǎn)”的意義上使用風(fēng)險(xiǎn)的概念。譬如，在2008年為OECD提交的報(bào)告中布萊克講道，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管指的是使用系統(tǒng)化的檢查或監(jiān)督框架，這些框架主要設(shè)計(jì)用于管理制度性的風(fēng)險(xiǎn)，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身面臨無法實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。在此意義上， “基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管涉及對于決策制定框架和程序的發(fā)展，以便通過對受監(jiān)管的公司對監(jiān)管機(jī)構(gòu)目標(biāo)構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)的評估來為監(jiān)管活動和資源部署———主要同檢查和執(zhí)法相關(guān)———確定優(yōu)先順序?！盵9]其次，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管以“循證型決策”為程序。基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管旨在根據(jù)監(jiān)管對象的潛在風(fēng)險(xiǎn)高低實(shí)現(xiàn)科學(xué)、精準(zhǔn)、靈活以及差異化的“靶向”資源使用，從而降低政府監(jiān)管運(yùn)行的隨意性和盲目性。這就要求政府機(jī)構(gòu)將監(jiān)管資源配置決策確立在足以反映監(jiān)管對象之風(fēng)險(xiǎn)性的“真實(shí)的行為數(shù)據(jù)”（譬如信用風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)）基礎(chǔ)之上?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管試圖以循證型決策理念來改造政府監(jiān)管資源配置決策的基本程序，將政府監(jiān)管資源配置決策從經(jīng)驗(yàn)性決策向客觀的、系統(tǒng)的以及證據(jù)確鑿的數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策轉(zhuǎn)變。故此，布萊克和鮑德溫稱： “就其理想形態(tài)來講，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管提供了一種循證決策手段，這種手段可以根據(jù)透明、系統(tǒng)以及可辯護(hù)的框架將注意力的優(yōu)先地位賦予最高風(fēng)險(xiǎn)之上并進(jìn)行靶向資源使用?！盵10]在這種意義上，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管模式和方法的發(fā)展是“講求計(jì)算”的理性行政觀[11]在現(xiàn)代監(jiān)管型國家運(yùn)行中的彰顯，其目的在于推進(jìn)政府監(jiān)管治理科學(xué)化。D931089D-E4DB-4488-9FA4-FEED2E495A91

最后，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管以“命令控制型監(jiān)管”為超越對象。同元監(jiān)管、回應(yīng)型監(jiān)管等一樣，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管概念的提出和采用意味著各方對命令控制型監(jiān)管模式的不滿。[12]在傳統(tǒng)命令控制型監(jiān)管模式下，監(jiān)管議程設(shè)置往往是自上而下、任務(wù)導(dǎo)向以及權(quán)力主導(dǎo)，政府監(jiān)管資源配置幾乎很少顧及監(jiān)管對象的合規(guī)歷史、意愿以及能力?，F(xiàn)代國家積極倡導(dǎo)以基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管作為“優(yōu)化監(jiān)管”之核心舉措[13]的主要原因在于它能幫助政府弱化監(jiān)管資源配置決策中的命令與控制色彩。這主要是通過“基于風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)先順序安排”（Risk-basedprioritisation）[14]來實(shí)現(xiàn)。英國在2005年發(fā)布的漢普頓報(bào)告中就曾提出“基于風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)評級計(jì)劃，為主動檢查設(shè)定優(yōu)先事項(xiàng)”[15]。在這種新的監(jiān)管議程設(shè)置方案中，政府監(jiān)管部門分配有限監(jiān)管資源（包括注意力）的主要依據(jù)不再是主觀或者經(jīng)驗(yàn)性的，而是更為客觀和系統(tǒng)性的;監(jiān)管決策不再是命令控制性質(zhì)的，而是強(qiáng)調(diào)根據(jù)被監(jiān)管對象的風(fēng)險(xiǎn)狀況和合規(guī)狀況進(jìn)行靈活權(quán)變?？梢哉f，對于政府監(jiān)管而言，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管資源配置模式和方法的優(yōu)勢就在于較為突出的靈活性和精準(zhǔn)性，這是其顯著超越命令控制型監(jiān)管的地方。

三、基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管模式緣何興起：五個(gè)方面的解釋

為了準(zhǔn)確理解基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方法的興起，需要把握正負(fù)兩種推力，兼顧五種視角。一方面，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方法的興起受到“競爭性監(jiān)管空間”的形成、“非零風(fēng)險(xiǎn)政策”的確立、“基于風(fēng)險(xiǎn)”的文化發(fā)展以及政府治理“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”等正向推力的影響;另一方面，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方法的興起亦受到監(jiān)管對象的復(fù)雜化（譬如，規(guī)模增加、風(fēng)險(xiǎn)化等）、事中事后監(jiān)管的興起（從管資質(zhì)到管行為）以及作為二者必然結(jié)果的監(jiān)管業(yè)務(wù)無限與監(jiān)管資源有限的矛盾加劇等負(fù)向推力的影響。在正負(fù)雙重變數(shù)的作用之下，通過基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方法來破解監(jiān)管業(yè)務(wù)無限與監(jiān)管資源有限日漸突出的結(jié)構(gòu)性矛盾就成為政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的策略選擇之一。

首先，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管的功能主義解釋。功能主義的解釋進(jìn)路旨在從某種獨(dú)特的公共管理結(jié)構(gòu)、形式、制度、模式、方法以及行動的“顯”功能或“潛”功能合理性的角度，對其發(fā)生、發(fā)展以及終結(jié)等給出說明和理解?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管乃是監(jiān)管型政府尋求破解其內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性矛盾而探索出來的一種方案。監(jiān)管業(yè)務(wù)的無限性與監(jiān)管資源的有限性之間的深刻矛盾是現(xiàn)代監(jiān)管型國家建設(shè)及其運(yùn)行面臨的結(jié)構(gòu)性矛盾。在此矛盾約束之下，合理配置有限的政府監(jiān)管檢查和執(zhí)法資源，“將恰當(dāng)水平的資源應(yīng)用于恰當(dāng)?shù)淖h題”[16]，就成為實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的核心能力和監(jiān)管能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)?？傮w上，政府監(jiān)管資源分配的傳統(tǒng)方案具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：其一，任務(wù)/經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動而非數(shù)據(jù)驅(qū)動。政府監(jiān)管議程主要由監(jiān)管者根據(jù)自上而下的任務(wù)需要，憑借簡單的數(shù)據(jù)分析和經(jīng)驗(yàn)做出，而非確立在系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)之上。其二，模糊聚焦而非精準(zhǔn)聚焦。傳統(tǒng)階段也有重點(diǎn)監(jiān)管的提法，但劃定重點(diǎn)監(jiān)管對象的基本單位為宏觀的行業(yè)、領(lǐng)域或者時(shí)空而非微觀的責(zé)任主體，政府監(jiān)管行動仍然缺乏精準(zhǔn)度和差異性。其三，平均主義而非權(quán)變主義。監(jiān)管行動的選擇沒有將監(jiān)管對象的主體責(zé)任履行程度、意愿以及能力考慮在內(nèi)，因此沒有在尊重監(jiān)管對象積極性的基礎(chǔ)之上靈活權(quán)變，無法激活監(jiān)管對象的主體責(zé)任意識。

在相對簡單的社會中，傳統(tǒng)監(jiān)管模式及相應(yīng)的監(jiān)管資源配置決策方法已基本夠用。然而，隨著兩種變數(shù)的交互影響，任務(wù)/經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動、模糊聚焦以及平均主義式的傳統(tǒng)監(jiān)管資源分配方法就變得力不從心。一方面，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)、風(fēng)險(xiǎn)社會等來臨，政府監(jiān)管對象的規(guī)模與屬性皆朝向復(fù)雜化方向發(fā)展;另一方面，隨著“放管服”改革的深入，政府監(jiān)管模式逐步從“有限許可+處罰”向更加側(cè)重事中事后監(jiān)管的全過程監(jiān)管轉(zhuǎn)變，監(jiān)管重心從資質(zhì)監(jiān)管轉(zhuǎn)向行為、過程及其結(jié)果監(jiān)管，進(jìn)一步增加了政府監(jiān)管的業(yè)務(wù)量和復(fù)雜程度。作為結(jié)果，監(jiān)管業(yè)務(wù)的無限性與監(jiān)管資源的有限性之間的矛盾變得更加突出。在此背景之下，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)越來越感受到采取更加理性、客觀和透明的安排監(jiān)管工作優(yōu)先次序和部署有限的監(jiān)管資源方式的必要性。而基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方法正是一種講求數(shù)據(jù)驅(qū)動、精準(zhǔn)聚焦以及靈活權(quán)變的政府監(jiān)管資源配置決策方法，它有助于破解監(jiān)管運(yùn)行中的結(jié)構(gòu)性矛盾并推動實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管資源“好鋼用在刀刃上”。

其次，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管的制度主義解釋。制度主義試圖通過找尋出待解釋項(xiàng)的制度誘因而為之尋求合理性。從監(jiān)管政治的角度來講，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管是對于監(jiān)管的問責(zé)趨于理性化產(chǎn)物。尼古拉斯·盧曼認(rèn)為， “避免風(fēng)險(xiǎn)便意味著避免理性”[17]。反過來講，對風(fēng)險(xiǎn)的適度承認(rèn)和容忍是理性行動的應(yīng)有之義。在高度不確定性的時(shí)代，倘若政府監(jiān)管試圖以機(jī)械的、絕對的確定性（譬如，“零風(fēng)險(xiǎn)”）作為目標(biāo)和手段，那么從監(jiān)管的效果來看則很可能事與愿違。其關(guān)鍵在于，政府監(jiān)管部門按照某種“機(jī)械的、絕對的確定性”的方式對有限的監(jiān)管資源進(jìn)行配置，勢必激化結(jié)構(gòu)性矛盾從而無法構(gòu)建起適應(yīng)高度不確定性時(shí)代的政府監(jiān)管能力體系。在高度不確定性時(shí)代，政府監(jiān)管資源配置需要重視風(fēng)險(xiǎn)觀念和基于風(fēng)險(xiǎn)的思維，將監(jiān)管對象的危害性及其發(fā)生概率納入政府監(jiān)管資源有效配置的決策過程中來，避免僵化的一刀切或者平均主義。換言之， “新的不確定政治（thenewpoliticsofuncertainty）必須為失敗的可能性創(chuàng)造合法性?！盵18]在這種新的風(fēng)險(xiǎn)或不確定性政治氛圍之下，國家和公司不需要像所有風(fēng)險(xiǎn)都是可控的一樣行事，并會就這一點(diǎn)對輿論和媒體的假設(shè)提出異議。對于風(fēng)險(xiǎn)“零容忍”① 的政治話語與基于風(fēng)險(xiǎn)的精神格格不入。這主要是因?yàn)榛陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管為政府監(jiān)管運(yùn)行“嵌入了關(guān)于可能失敗的明確話語”[19]，因此從邏輯上排除了設(shè)置“零風(fēng)險(xiǎn)”這種好高騖遠(yuǎn)的監(jiān)管目標(biāo)的可能性?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管只有在理性務(wù)實(shí)的政治環(huán)境之下方能誕生?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方法的興起預(yù)示著從監(jiān)管政治層面承認(rèn)“非-零失敗政策”（non-zerofailurepolicy）的合法性?！啊橇闶≌哒腔陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管所需要的?！盵20]沒有這種風(fēng)險(xiǎn)包容的觀念就沒有基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管理念。在這種政治氛圍之下，當(dāng)代中國的政府監(jiān)管運(yùn)行變得更加理性務(wù)實(shí)，更加理性地兼顧監(jiān)管問責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)包容。正是在基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管的方法和邏輯之下，“包容審慎監(jiān)管”“輕微違法免于處罰”等類似的話語和行動方可獲得制度層面的合法性。D931089D-E4DB-4488-9FA4-FEED2E495A91

再次，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管的結(jié)構(gòu)主義解釋。政府監(jiān)管主體與監(jiān)管對象之間的整體關(guān)系結(jié)構(gòu)及其內(nèi)在規(guī)律乃是政府監(jiān)管創(chuàng)新的重要起點(diǎn)?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管模式和方法就是對此予以探索的產(chǎn)物。作為被監(jiān)管對象，市場主體不僅要在市場份額上競爭，而且還需在運(yùn)營成本上展開競爭。其中，合規(guī)成本是運(yùn)營成本中的重要組成部分?！昂弦?guī)成本”是監(jiān)管體系施加于被監(jiān)管對象的一種重要成本，其重要的變量就是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的檢查或隨機(jī)抽檢的頻次。而政府檢查頻次又同被監(jiān)管對象合規(guī)的歷史、意愿以及能力等息息相關(guān)。在不同的被監(jiān)管對象之間，合規(guī)歷史、意愿以及能力等皆屬相對性的概念，因此可以競爭。換言之，在政府監(jiān)管實(shí)踐中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與作為復(fù)數(shù)的監(jiān)管對象之間潛在地存在一種競爭性的監(jiān)管空間。而基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方法的興起，正是通過對被監(jiān)管對象之間潛在的“競爭性監(jiān)管空間”這種結(jié)構(gòu)屬性認(rèn)知而推出的一種監(jiān)管創(chuàng)新。基于這種認(rèn)知，政府監(jiān)管部門通過開發(fā)基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管的實(shí)施機(jī)制，使得潛存于被監(jiān)管對象之間的競爭舞臺或者充滿競爭氛圍的監(jiān)管空間運(yùn)轉(zhuǎn)起來。在其中，被監(jiān)管對象為了降低自身的合規(guī)成本、減少抽查頻次等展開競爭。據(jù)此而論，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管乃是現(xiàn)代政府監(jiān)管理論與實(shí)踐發(fā)展到“元規(guī)制”或“合作規(guī)制”階段的產(chǎn)物。這主要體現(xiàn)在，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)用激勵機(jī)制設(shè)計(jì)———即獎善罰惡、獎優(yōu)罰劣———將監(jiān)管對象的“主體責(zé)任”作為重要的有效監(jiān)管元素加以激活和利用。通過有序競爭，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管為政府監(jiān)管行動確立了一種“公式”化的辯護(hù)根據(jù)，以便為政府對特定領(lǐng)域施加更加頻繁的檢查予以辯護(hù)[21]。

復(fù)次，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管的文化中心主義解釋。風(fēng)險(xiǎn)無處不在，以至于我們幾乎需要對一切事情做出“基于風(fēng)險(xiǎn)的描述”[22]。譬如，基于風(fēng)險(xiǎn)的決策、基于風(fēng)險(xiǎn)的設(shè)計(jì)、基于風(fēng)險(xiǎn)的測試、基于風(fēng)險(xiǎn)的檢驗(yàn)以及基于風(fēng)險(xiǎn)的質(zhì)量管理，等等。20世紀(jì)90年代中期以來，尤其如此?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方法的興起正是“風(fēng)險(xiǎn)”意識、“基于風(fēng)險(xiǎn)”的觀念以及“風(fēng)險(xiǎn)管理”思維引入政府監(jiān)管實(shí)踐的產(chǎn)物?？傮w上，“基于風(fēng)險(xiǎn)”的觀念與文化從以下三個(gè)方面為基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方法的興起創(chuàng)造了條件。首先，為監(jiān)管運(yùn)行注入“預(yù)防”元素和基因。在政府監(jiān)管領(lǐng)域， “風(fēng)險(xiǎn)”逐步被視為一種決策資源，基于風(fēng)險(xiǎn)的決策框架逐步嵌入監(jiān)管運(yùn)行當(dāng)中。更具體地講，風(fēng)險(xiǎn)為政府監(jiān)管運(yùn)行注入了主動預(yù)防的基因，監(jiān)管的風(fēng)格從事后懲戒性轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)防。其影響是， “監(jiān)管型國家正在轉(zhuǎn)變成為風(fēng)險(xiǎn)管理國家?！盵23]其次，為監(jiān)管運(yùn)行提供可計(jì)算、可化約以及可兌換的“貨幣”。格雷厄姆·羅素等講道：“風(fēng)險(xiǎn)是監(jiān)管的貨幣”“監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的概念為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了一種貨幣，或一種評估其預(yù)期監(jiān)管結(jié)果所面臨的不同挑戰(zhàn)的手段”。[24]換言之，風(fēng)險(xiǎn)概念為監(jiān)管行動的展開提供了一種可化約的尺度，亦為監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間的溝通提供了一套共同的“話語”。最后，為靈活精準(zhǔn)的差異化監(jiān)管運(yùn)行確立具有共識基礎(chǔ)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)?；陲L(fēng)險(xiǎn)的框架主要著眼于以靈活精準(zhǔn)的方式控制相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，而不是確保遵守一套規(guī)則?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管的核心建議是，監(jiān)管者原則上應(yīng)將精力集中在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)時(shí)所面臨的最嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)上。正如布萊克所言，監(jiān)管部門檢查執(zhí)法的重點(diǎn)是潛在的“系統(tǒng)性”風(fēng)險(xiǎn)，而不是耗時(shí)的“低級”風(fēng)險(xiǎn)。[25]在風(fēng)險(xiǎn)社會中， “風(fēng)險(xiǎn)”作為對有限的監(jiān)管資源進(jìn)行精準(zhǔn)、靈活以及差異化配置的依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)獲得了廣泛的共識。

最后，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管的技術(shù)中心主義解釋。作為設(shè)置政府監(jiān)管議程的一種新方法，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管興起于監(jiān)管科技蓬勃發(fā)展的年代并非偶然。其根源可用“風(fēng)險(xiǎn)→可計(jì)算性→數(shù)字化監(jiān)管”這條線索來描繪。風(fēng)險(xiǎn)的概念蘊(yùn)含著可計(jì)算性的含義。換言之，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管意味著基于風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)的監(jiān)管?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管的興起源自一個(gè)理念轉(zhuǎn)變，即僅僅通過對被認(rèn)定違反規(guī)則的監(jiān)管對象事后實(shí)施具有威懾性的制裁來確保遵約的想法已經(jīng)不再有效?！跋喾?，有必要做出一系列具有深厚能力的選擇，進(jìn)行系統(tǒng)性監(jiān)督和數(shù)據(jù)驅(qū)動的干預(yù)，以實(shí)現(xiàn)活動、業(yè)務(wù)和文化方面的實(shí)際改進(jìn)，從而減少風(fēng)險(xiǎn)?！盵26]關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)算道出了基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管之技術(shù)根源。在技術(shù)中心主義者看來，正是市場監(jiān)管的數(shù)字化轉(zhuǎn)型為基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管模式和方法確立了可能性和可行性。沒有這種數(shù)字化轉(zhuǎn)型，系統(tǒng)性的基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方法有效運(yùn)行是不可想象的。羅伯特·鮑德溫等講道：“基于風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制體系需要有密集的信息，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系的建立以風(fēng)險(xiǎn)分析為基礎(chǔ)，這又以收集到大量的優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)為前提?！盵27]因此，為了提高政府對于風(fēng)險(xiǎn)的有效、精準(zhǔn)以及靈敏感知，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須朝著數(shù)字化泛在和平臺型政府治理運(yùn)行模式的方向發(fā)展。因此，無論是分級分類監(jiān)管還是基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管興起，都需要借助政府監(jiān)管的數(shù)字化轉(zhuǎn)型來破題。

四、基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管運(yùn)行的基本程序及其核心要件

基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管屬于風(fēng)險(xiǎn)治理和政府監(jiān)管的交叉領(lǐng)地，其有效運(yùn)行勢必緊緊圍繞風(fēng)險(xiǎn)線索來構(gòu)建并粘合其核心要件。根據(jù)政策文本，當(dāng)前我國分級分類監(jiān)管多涉及三個(gè)程序和要件：收集監(jiān)管對象的分類監(jiān)管信息;根據(jù)分類監(jiān)管評價(jià)指標(biāo)和分類標(biāo)準(zhǔn)，確定監(jiān)管類別;根據(jù)監(jiān)管類別，確定監(jiān)管措施，并組織實(shí)施。[28]為了更加系統(tǒng)地把握基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管模式，有必要借鑒朱莉婭·布萊克等學(xué)者的研究成果，將基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管模式運(yùn)行的基本程序和核心要件概括如下（見圖1）。

第一，科學(xué)界定監(jiān)管目標(biāo)并審視其風(fēng)險(xiǎn)。由于基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管所關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)乃是對監(jiān)管目標(biāo)構(gòu)成挑戰(zhàn)的制度性風(fēng)險(xiǎn)，因此其運(yùn)行亟須以重新審視監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)及其潛在風(fēng)險(xiǎn)作為邏輯和實(shí)踐起點(diǎn)。這需要重點(diǎn)關(guān)注以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：一方面，監(jiān)管目標(biāo)及其界定機(jī)制。對于科層組織而言，目標(biāo)界定涉及對內(nèi)和對外兩個(gè)方面。對外目標(biāo)界定關(guān)注的是監(jiān)管機(jī)構(gòu)在以人民為中心履行職能過程中所需要達(dá)到的監(jiān)管目標(biāo)，它所重點(diǎn)關(guān)注的是社會性風(fēng)險(xiǎn)。相應(yīng)地，對內(nèi)目標(biāo)界定關(guān)注的是監(jiān)管機(jī)構(gòu)在尋求外向性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程中需要關(guān)注的內(nèi)向性目標(biāo)，它所重點(diǎn)關(guān)注的是制度性風(fēng)險(xiǎn)即同政府聲譽(yù)、形象、合法性以及職責(zé)履行等相關(guān)聯(lián)的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，對于監(jiān)管目標(biāo)的有效界定需要重視部門間權(quán)責(zé)關(guān)系，但更為關(guān)鍵在于更好地理解和勘定監(jiān)管與服務(wù)的關(guān)系、監(jiān)管與自治的關(guān)系、兜底責(zé)任和主體責(zé)任的關(guān)系以及有為政府與有效市場的關(guān)系問題。此外，對于監(jiān)管目標(biāo)的界定還需要考慮目標(biāo)界定機(jī)制的問題。布萊克講道：“基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確界定其監(jiān)管目標(biāo)，并將其法定授權(quán)轉(zhuǎn)化為業(yè)務(wù)目標(biāo)?！盵29]在基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管運(yùn)行框架之下，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)界定應(yīng)該既要符合“明確界定其監(jiān)管目標(biāo)”的要求，又要留有余地，為避免造成不必要的被動局面和形象受損情形以便于提前研判風(fēng)險(xiǎn)。因此，目標(biāo)界定應(yīng)當(dāng)采取以清晰的量化指標(biāo)為主和以相對模糊的狀態(tài)控制目標(biāo)為輔相結(jié)合的界定方式。D931089D-E4DB-4488-9FA4-FEED2E495A91

另一方面，監(jiān)管目標(biāo)達(dá)成的雙重風(fēng)險(xiǎn)?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管模式運(yùn)行要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)在明確其監(jiān)管目標(biāo)的同時(shí)，相對清晰地確定被監(jiān)管對象在實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)方面可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)此，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管運(yùn)行常常以“固有”風(fēng)險(xiǎn)與“管理與控制”風(fēng)險(xiǎn)區(qū)分為前提。其中， “固有”

風(fēng)險(xiǎn)著眼于站點(diǎn)或活動的內(nèi)在危險(xiǎn)性。譬如，化學(xué)品的危險(xiǎn)程度，工廠是否靠近水道，等等。

而“管理和控制”風(fēng)險(xiǎn)則同被監(jiān)管對象自身通過影響危害發(fā)生的可能性來減輕或加劇風(fēng)險(xiǎn)的傾向有關(guān)。[30]簡言之，“管理和控制”風(fēng)險(xiǎn)就是同被監(jiān)管對象的合規(guī)歷史、能力以及意愿等緊密相關(guān)。

第二，設(shè)定合適的風(fēng)險(xiǎn)容忍度。設(shè)計(jì)和運(yùn)用基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管框架的基礎(chǔ)性的問題就是要搞清楚監(jiān)管機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備承受多大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在系統(tǒng)審視監(jiān)管目標(biāo)的基礎(chǔ)之上，設(shè)定合適的風(fēng)險(xiǎn)包容度就成為基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管運(yùn)行第二環(huán)節(jié)的關(guān)鍵問題。這是因?yàn)榛陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管并不強(qiáng)調(diào)對所有級別的風(fēng)險(xiǎn)奉行零風(fēng)險(xiǎn)政策，而是主張根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)高低進(jìn)行差異化的監(jiān)管資源配置。在這種監(jiān)管運(yùn)行思路和邏輯之下，設(shè)定恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)口味（riskappetite）和合適的風(fēng)險(xiǎn)容忍度———即“準(zhǔn)備在何種水平上包容何種風(fēng)險(xiǎn)”[31]———就成為有序有效開展監(jiān)管工作的重要環(huán)節(jié)。

那么，現(xiàn)實(shí)中哪些因素影響監(jiān)管者的風(fēng)險(xiǎn)容忍度呢？ 借鑒約翰·金登提出的多源流模型[32]，有助于更好理解風(fēng)險(xiǎn)包容度的設(shè)定規(guī)律。依據(jù)該框架，風(fēng)險(xiǎn)包容度受到三個(gè)方面的因素影響：首先，政治流。即各種能夠?qū)ΡO(jiān)管注意力分配施加壓力的政治信號或形勢、領(lǐng)導(dǎo)重視程度、群眾民意結(jié)構(gòu)以及偶發(fā)事件等綜合因素。在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，監(jiān)管主體的風(fēng)險(xiǎn)包容程度的高低根本性地受到政治情境的驅(qū)動。而且， “在實(shí)踐中，往往存在錯(cuò)位，監(jiān)管者受到政治和社會環(huán)境變化的驅(qū)動，以應(yīng)對本來可能被視為低優(yōu)先級的風(fēng)險(xiǎn)?！盵33]其次，問題流。即風(fēng)險(xiǎn)的種類、屬性、危害、問題的敏感度以及風(fēng)險(xiǎn)的社會建構(gòu)或社會放大強(qiáng)度等將深刻影響監(jiān)管注意力分配和風(fēng)險(xiǎn)包容度。最后，方案流。即風(fēng)險(xiǎn)包容度同應(yīng)對特定風(fēng)險(xiǎn)的方案成熟度、資源充分度等呈現(xiàn)正相關(guān)。換言之，倘若資源緊張且方案不成熟，則只能被動接受更大的風(fēng)險(xiǎn)包容度。

第三，風(fēng)險(xiǎn)識別與確認(rèn)。基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方法運(yùn)用的基礎(chǔ)是它所關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)種類即風(fēng)險(xiǎn)確認(rèn)?；陲L(fēng)險(xiǎn)的框架涉及對危險(xiǎn)或不利事件及其發(fā)生可能性的評估[34]，其表達(dá)式為“風(fēng)險(xiǎn)=危害×概率”。運(yùn)用這個(gè)等式需要區(qū)分兩種情況：一種是專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)確認(rèn)，即根據(jù)特定風(fēng)險(xiǎn)的高低來進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評級;一種是復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)確認(rèn)，即根據(jù)多種風(fēng)險(xiǎn)的綜合加權(quán)來進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評級。

在具體運(yùn)行中，風(fēng)險(xiǎn)識別和確認(rèn)需要關(guān)注以下三個(gè)方面的問題：首先，危害問題。在政府監(jiān)管領(lǐng)域，可能發(fā)生的問題之危害程度有高有低。對于一種高危害性的事故或者事件，無論其發(fā)生概率高與低，都需要引起重視，即“寧可十防九空，不可失防萬一”。對于僅具有較低危害性的活動或行為，則可給予較低注意力分配。譬如，當(dāng)前上海、北京、江蘇等地出臺的“市場輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰清單”就是基于風(fēng)險(xiǎn)包容而在風(fēng)險(xiǎn)確認(rèn)上進(jìn)行的一個(gè)重要舉措。因此，危害問題既是一個(gè)“度”的問題，也是認(rèn)知的問題。其次，概率問題。特定危害的發(fā)生概率是風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵的構(gòu)成要素?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管引入了評估矩陣，不僅側(cè)重于經(jīng)濟(jì)成本和收益，而且側(cè)重于不確定性、影響和概率[35]。賀雪峰講道：“只有當(dāng)上級部門能對極小概率事件和苗頭性的大概率事件進(jìn)行甄別，整個(gè)社會才有能力將寶貴而有限的治理資源用于常規(guī)治理和防范真正應(yīng)急情況?！盵36]最后，權(quán)重問題?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管往往需要以監(jiān)管對象為中心來歸集數(shù)據(jù)?；跀?shù)據(jù)歸集，政府監(jiān)管部門可以進(jìn)行“專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)”確認(rèn)評價(jià)和“復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)”確認(rèn)評價(jià)。當(dāng)進(jìn)行復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)之時(shí)，就存在一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)的問題，也就是不同類別的風(fēng)險(xiǎn)在最終風(fēng)險(xiǎn)確認(rèn)中的權(quán)重分配問題。在此情形中，風(fēng)險(xiǎn)識別和確認(rèn)的表達(dá)式為“Y （風(fēng)險(xiǎn)）=f （危害1×概率1×權(quán)重1+危害2×概率2×權(quán)重2+……危害n×概率n×權(quán)重n）”。

總體上，風(fēng)險(xiǎn)確認(rèn)乃是風(fēng)險(xiǎn)包容度設(shè)定的反向過程，二者相輔相成。因此，兩者在影響因素方面也具有類似性。鮑德溫和布萊克認(rèn)為，當(dāng)監(jiān)管者試圖確定需要優(yōu)先注意的問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)關(guān)注三種相互強(qiáng)化或彼此沖突的因素：思考風(fēng)險(xiǎn)或問題的方式，尤其是理論或意識形態(tài)觀點(diǎn);業(yè)務(wù)限制，特別是現(xiàn)有資源;以及政治、溝通或聲譽(yù)因素，源于監(jiān)管機(jī)構(gòu)在政治監(jiān)督方和廣大公眾眼中維護(hù)其聲譽(yù)和合法性的需要。[37]第四，風(fēng)險(xiǎn)評級及其調(diào)整。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)類別確定之后，對監(jiān)管對象從專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)或者復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)的角度予以準(zhǔn)確評級就構(gòu)成了基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管的關(guān)鍵問題。風(fēng)險(xiǎn)評分系統(tǒng)（risk-scoringsystem）往往也構(gòu)成基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管決策框架和程序的核心部件或者程序。在此環(huán)節(jié)，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管運(yùn)行涉及三個(gè)基本問題：首先，評估方法問題。風(fēng)險(xiǎn)評級可以是量化或者定性的，可以采取集權(quán)風(fēng)格或協(xié)商風(fēng)格，可以參考?xì)v史評級或忽視之。然而通常來講，對于監(jiān)管對象的風(fēng)險(xiǎn)評級需要兼顧定量與定性兩種方式，需要參考合規(guī)的歷史數(shù)據(jù)，需要采取更具協(xié)商性質(zhì)的評級風(fēng)格。其次，評估指標(biāo)問題。評估指標(biāo)設(shè)計(jì)要兼顧風(fēng)險(xiǎn)結(jié)晶的誘因指標(biāo)、監(jiān)管對象合規(guī)的歷史指標(biāo)以及監(jiān)管機(jī)關(guān)職能定位等基本方面。其中，風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)是可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)結(jié)晶[38]———即監(jiān)管機(jī)構(gòu)試圖防止的不良事件（譬如，安全事故、食品污染以及財(cái)務(wù)問題等）實(shí)際發(fā)生———的因素或維度。譬如市場主體的合規(guī)的意愿、能力以及現(xiàn)狀。而合規(guī)的歷史指標(biāo)則涉及被監(jiān)管對象往年的信用評級、違規(guī)情況等數(shù)據(jù)或信息。此外，指標(biāo)設(shè)計(jì)及其選定應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)且嚴(yán)格限制在監(jiān)管機(jī)關(guān)自身的職能權(quán)限以及監(jiān)管目標(biāo)范圍之內(nèi)。在此基礎(chǔ)上，“堅(jiān)持客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)相結(jié)合，以客觀指標(biāo)為主，兼顧監(jiān)管人員的經(jīng)驗(yàn)判斷。”[39]最后，級別評定與評級調(diào)整問題。這涉及監(jiān)管對象風(fēng)險(xiǎn)級別等次設(shè)定和級別間的比例設(shè)定兩個(gè)緊密相關(guān)的問題。風(fēng)險(xiǎn)級別數(shù)量可以采取五級制、四級制、三級制抑或其他，這需兼顧行業(yè)特點(diǎn)和監(jiān)管需要;級別間的比例確定是指不同強(qiáng)度或級別的監(jiān)管對象的數(shù)量比例關(guān)系。譬如，“一般強(qiáng)度監(jiān)管類別的監(jiān)管對象數(shù)量，應(yīng)大于較高強(qiáng)度監(jiān)管類別和較低強(qiáng)度監(jiān)管類別的監(jiān)管對象數(shù)量之和”[40]。當(dāng)然，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方法的使用，要為被監(jiān)管對象通過努力來降低風(fēng)險(xiǎn)評級或者對于事實(shí)確鑿的錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)評級進(jìn)行糾正提供暢通的渠道和機(jī)制。D931089D-E4DB-4488-9FA4-FEED2E495A91

第五，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管響應(yīng)。在傳統(tǒng)監(jiān)管模式下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)傾向于對所有監(jiān)管對象平均用力，這樣不僅導(dǎo)致政府的監(jiān)管成本高昂，而且也導(dǎo)致市場主體壓力大、受干擾多以及合規(guī)成本高等問題。相對來講，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管響應(yīng)旨在將監(jiān)管部署與風(fēng)險(xiǎn)評級關(guān)聯(lián)起來[41]，根據(jù)監(jiān)管對象的風(fēng)險(xiǎn)高低來分配監(jiān)管注意力和設(shè)置監(jiān)管議程，相應(yīng)地牽引政府監(jiān)管部門的檢查執(zhí)法資源向高風(fēng)險(xiǎn)潛在監(jiān)管對象聚焦?？傮w上，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管響應(yīng)具有三個(gè)特點(diǎn)：首先，主動性。基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管響應(yīng)屬于預(yù)防性措施，它根據(jù)系統(tǒng)收集的數(shù)據(jù)或者信息提前介入具有更高風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管對象活動、行為以及場地，而非事后補(bǔ)救性質(zhì)的監(jiān)管響應(yīng)。其次，靈活性?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管響應(yīng)根據(jù)監(jiān)管對象風(fēng)險(xiǎn)高低靈活配置檢查執(zhí)法資源，實(shí)行差異化監(jiān)管。依據(jù)《上海市分類監(jiān)管管理辦法》（滬府規(guī)〔2018〕13號），監(jiān)管措施的差異性主要體現(xiàn)在監(jiān)管資源分配、監(jiān)管方法、監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管頻次等方面。“以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制按照市場主體信用狀況采取差異化的監(jiān)管措施。對信用好、風(fēng)險(xiǎn)低的市場主體，降低抽查比例和頻次。對違法失信、風(fēng)險(xiǎn)較高的市場主體，適當(dāng)提高抽查比例和頻次，列入重點(diǎn)信用監(jiān)管范圍……”[42]。最后，精準(zhǔn)性?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管遵循政府監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新方法論中的“除法”[43]，即通過風(fēng)險(xiǎn)視角篩選出重點(diǎn)監(jiān)管對象，將有限的監(jiān)管資源和注意力精準(zhǔn)指向高風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管對象。而且從整體上講，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管更加講求合符比例原則尤其是最小侵害原則的監(jiān)管響應(yīng)，因此更具精準(zhǔn)度?？傮w上，無論是從主動性、靈活性還是從精準(zhǔn)性的角度，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方法都能夠更加有效地配置稀缺的監(jiān)管資源，從而有助于緩解監(jiān)管資源有限和監(jiān)管業(yè)務(wù)無限之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。

五、基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管模式的潛在運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)：一項(xiàng)辯證關(guān)聯(lián)的分析

基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管具有理性化、靈活化、差異化以及精準(zhǔn)化等基本優(yōu)勢。新冠疫情暴發(fā)，更是進(jìn)一步增強(qiáng)了各國政府對于基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方法的依賴性[44]。然而，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管在世界范圍內(nèi)的普遍采用，掩蓋其所具有的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)[45]。這可以從以下四種關(guān)系層面予以理解：

其一，制度風(fēng)險(xiǎn)與社會風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管者的首要挑戰(zhàn)就是及時(shí)準(zhǔn)確研判、識別和確認(rèn)對監(jiān)管機(jī)構(gòu)所欲實(shí)現(xiàn)之目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)所在。風(fēng)險(xiǎn)識別越發(fā)精準(zhǔn)及時(shí)有效，則基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方法和程序運(yùn)行則越發(fā)有效。[46]基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管決策最需要警惕的就是“風(fēng)險(xiǎn)分配的風(fēng)險(xiǎn)”[47]。在基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管中，風(fēng)險(xiǎn)分配的風(fēng)險(xiǎn)主要有三種情形，即風(fēng)險(xiǎn)識別不及時(shí)或時(shí)間上的滯后、風(fēng)險(xiǎn)評級失誤（譬如，“高評低”或“低評高”）以及系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)失準(zhǔn)。其中，風(fēng)險(xiǎn)評級失誤比較容易理解，所謂“高評低”就是指將原本具有高風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管對象評級為低風(fēng)險(xiǎn)， “低評高”則反之。那么，何為系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)失準(zhǔn)呢？ 為了更好理解風(fēng)險(xiǎn)失準(zhǔn)現(xiàn)象，需要借助于上文關(guān)于社會風(fēng)險(xiǎn)與制度性風(fēng)險(xiǎn)所做的區(qū)分，具體考察兩種風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系（見表1）。在現(xiàn)代國家治理中，二者多數(shù)情況下應(yīng)當(dāng)是一致的。也就是說，政府部門將那些對社會構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)的行為或活動視為制度風(fēng)險(xiǎn)并納入有效監(jiān)管，即類型Ⅰ和Ⅳ的狀態(tài)。然而，由于各種原因，現(xiàn)實(shí)中Ⅱ和Ⅲ兩種情形也是存在的。換言之，現(xiàn)實(shí)中存在兩種風(fēng)險(xiǎn)失準(zhǔn)的情形：一種是“高—低”情形（類型Ⅱ）即社會性風(fēng)險(xiǎn)高而制度性風(fēng)險(xiǎn)低;另一種是“低—高”（類型Ⅲ）即社會性風(fēng)險(xiǎn)低而制度性風(fēng)險(xiǎn)高。由此來看，所謂風(fēng)險(xiǎn)失準(zhǔn)是指沒有在制度性風(fēng)險(xiǎn)與社會性風(fēng)險(xiǎn)之間建立緊密有機(jī)的關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致政府監(jiān)管部門無法有效回應(yīng)社會的利益關(guān)切。[48]作為其影響，無論是風(fēng)險(xiǎn)識別上的滯后性、風(fēng)險(xiǎn)評級失誤中的“高評低”還是風(fēng)險(xiǎn)失準(zhǔn)中的“高—低”情形，其結(jié)果都將是監(jiān)管漏洞和監(jiān)管失敗;而無論是風(fēng)險(xiǎn)評級失誤中的“低評高”還是風(fēng)險(xiǎn)失準(zhǔn)中的“低—高”情形，都容易導(dǎo)致監(jiān)管資源過度使用而違背基于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方法的初衷?？偠灾?，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管的確有可能提高政府監(jiān)管能力，但它也可能產(chǎn)生意想不到的后果，即將政策注意力集中在監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為具有高風(fēng)險(xiǎn)的問題上，而犧牲那些對社會具有高風(fēng)險(xiǎn)的問題。

其二，監(jiān)管科學(xué)與監(jiān)管政治的關(guān)系?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管乃是“風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)化”[49]在政府監(jiān)管領(lǐng)域的一個(gè)彰顯。相較于命令控制型監(jiān)管而言，數(shù)據(jù)驅(qū)動的風(fēng)險(xiǎn)評級使得基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管資源配置和注意力分配具更為顯著的科學(xué)化優(yōu)勢。然而，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管實(shí)踐并不屬于一種純粹的科學(xué)化監(jiān)管行動。有學(xué)者講道：“風(fēng)險(xiǎn)評估能否在‘無政治區(qū)域進(jìn)行，值得懷疑?！盵50]從監(jiān)管政治層面觀察，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)之一就在于低估甚至忽略監(jiān)管運(yùn)行中的政治問題?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管運(yùn)行中的政治主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管運(yùn)行充滿政治色彩的選擇?；陲L(fēng)險(xiǎn)的框架不是中立的技術(shù)工具，其運(yùn)行涉及復(fù)雜的政治權(quán)衡。譬如，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要從政治的角度決定它準(zhǔn)備接受的風(fēng)險(xiǎn)或失敗程度，將重點(diǎn)關(guān)注哪些風(fēng)險(xiǎn)，使用哪些指標(biāo)和方法來評估這些風(fēng)險(xiǎn)，以及處理被評級為“低風(fēng)險(xiǎn)”類別的多數(shù)監(jiān)管對象，等等。另一方面，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管議程設(shè)置和優(yōu)先級的設(shè)定充滿政治屬性。議程設(shè)置的過程既是一個(gè)問題演化過程，也是方案設(shè)計(jì)或者資源籌措過程，更是一個(gè)政治考量和博弈的過程。在此過程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能特別容易受到其政治環(huán)境的影響，譬如某種監(jiān)管相關(guān)的突發(fā)事件將顯著降低中央政府或者民眾對于特定風(fēng)險(xiǎn)的包容度。而且，監(jiān)管機(jī)構(gòu)如果要對某種行業(yè)、低端經(jīng)營活動或某家大型公司采取強(qiáng)有力的監(jiān)管行動，也需要較強(qiáng)的政治支持。此外，當(dāng)監(jiān)管部門根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)設(shè)定的優(yōu)先事項(xiàng)與政治和公眾的期望相沖突時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)亦很可能遭遇政治麻煩。[51]故此，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管體系構(gòu)建及其運(yùn)行需要充分考量監(jiān)管科學(xué)與監(jiān)管政治之間的辯證關(guān)系。

其三，理性計(jì)算與經(jīng)驗(yàn)法則的關(guān)系。這對關(guān)系部分地可以理解為風(fēng)險(xiǎn)分級過程中定量證據(jù)與定性感知的關(guān)系。這關(guān)系到監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于監(jiān)管對象進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評級的準(zhǔn)確性?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管的發(fā)展意味著“從非正式和定性的標(biāo)準(zhǔn)制定和監(jiān)測轉(zhuǎn)向以更具計(jì)算性和正規(guī)化的方法來調(diào)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)”[52]。但是，對于有效的政府監(jiān)管而言，量化方式和正規(guī)性不能截然替代定性方式和非正規(guī)性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對經(jīng)過測試的風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)的使用并不能完全取代基于經(jīng)驗(yàn)的定性判斷。格爾德·吉仁澤認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)社會中存在兩種基本的決策思維和工具：一種是計(jì)算思維?！叭绻L(fēng)險(xiǎn)是已知的，想要做出明智的決策，你需要的就是邏輯思維和統(tǒng)計(jì)學(xué)思維?！绷硪环N是經(jīng)驗(yàn)法則。“如果有些風(fēng)險(xiǎn)是未知的，想要做出明智的決策，你需要直接和睿智的經(jīng)驗(yàn)法則?！盵53]這種區(qū)分對于更好地理解和運(yùn)用基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方法具有啟發(fā)意義?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方法不宜忽略經(jīng)驗(yàn)法則、經(jīng)驗(yàn)智慧尤其是基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)或監(jiān)管人員在實(shí)踐中長期摸索中積累的經(jīng)驗(yàn)、靈感或者默認(rèn)知識在風(fēng)險(xiǎn)識別研判中的作用。在當(dāng)前知識界，越來越多的風(fēng)險(xiǎn)研究學(xué)者開始呼吁降低對于基于“客觀”指標(biāo)、定量數(shù)據(jù)、技術(shù)專家收集和處理的“硬”概率的依賴程度，并呼吁在風(fēng)險(xiǎn)評估和管理中納入“主觀”指標(biāo)、定性數(shù)據(jù)和外行知識。在這種話語中，將風(fēng)險(xiǎn)定義為“傷害的客觀概率乘以傷害的客觀影響”的做法，已迅速失去其神話地位。[54]D931089D-E4DB-4488-9FA4-FEED2E495A91

最后，重點(diǎn)監(jiān)管與無縫監(jiān)管的關(guān)系。伴隨著基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管發(fā)展和創(chuàng)新擴(kuò)散，各方始終在爭論或者討論，即將那些對監(jiān)管機(jī)構(gòu)目標(biāo)構(gòu)成最大風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)、場所或活動放在優(yōu)先注意的位置之上是否真的有效。實(shí)際上，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管運(yùn)行必然導(dǎo)致某種形式的重點(diǎn)監(jiān)管。重點(diǎn)監(jiān)管意味著有所側(cè)重、選擇以及忽略，操作不慎就會導(dǎo)致監(jiān)管體系出現(xiàn)制度性的監(jiān)管縫隙?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管在運(yùn)行中容易人為制造出“在雷達(dá)之下飛行”或者“聚光燈之外”的被系統(tǒng)遺忘的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。基于風(fēng)險(xiǎn)的評級系統(tǒng)中被評級為低風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管對象一般有兩種情況：一種是風(fēng)險(xiǎn)種類的危害性居中且自身的合規(guī)歷史數(shù)據(jù)、意愿和能力都較好;一種是風(fēng)險(xiǎn)種類的危害低，即使發(fā)生故障也僅僅是“輕微違法”。對于前者，除非有相應(yīng)的健全配套措施，否則容易造成監(jiān)管漏洞并誘發(fā)出系統(tǒng)性的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。其顧慮在于：基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管運(yùn)行是否會引發(fā)處于低風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管空間中的被監(jiān)管對象采取逆向的策略行動？ 也就是說，那些風(fēng)險(xiǎn)評級低的監(jiān)管對象在一定限度或者范圍內(nèi)如何給予自我規(guī)制和主體責(zé)任的履行更低的關(guān)注而又不至于顯著抬升風(fēng)險(xiǎn)評級？ 這是一個(gè)有待進(jìn)一步進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)觀察和檢驗(yàn)的方面?？紤]到這種潛在的風(fēng)險(xiǎn)，對于那些風(fēng)險(xiǎn)評級處于低風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)、活動以及產(chǎn)品等，要有行之有效的低成本運(yùn)作但高效率風(fēng)險(xiǎn)識別的監(jiān)管系統(tǒng)。“然而，大部分受監(jiān)管的場所和運(yùn)營往往風(fēng)險(xiǎn)水平較低，大多數(shù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要以某種方式處理較低的風(fēng)險(xiǎn)?！盵55]換言之，這就要求使用基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方法的政府部門按照重點(diǎn)監(jiān)管與無縫隙監(jiān)管相結(jié)合的思路，構(gòu)建政府監(jiān)管體系和機(jī)制。

六、結(jié)論與討論：對于當(dāng)前我國分級分類監(jiān)管體系設(shè)計(jì)及其運(yùn)行的啟示

基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管的興起意味著政府監(jiān)管部門試圖扭轉(zhuǎn)基于經(jīng)驗(yàn)的、平均主義的以及命令控制型的監(jiān)管資源配置方法，轉(zhuǎn)向更為系統(tǒng)、科學(xué)、講求比例以及差異化的監(jiān)管資源配置方法?！胺旨壏诸惐O(jiān)管”是具有中國特色的基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管，為了推動其更好創(chuàng)新和運(yùn)行，需要進(jìn)一步關(guān)注兩個(gè)基礎(chǔ)問題：

（一）分級分類監(jiān)管運(yùn)行的均衡機(jī)制設(shè)計(jì)

基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管蘊(yùn)含著以監(jiān)管對象的風(fēng)險(xiǎn)高低來配置有限的政府監(jiān)管資源的理念。那么，需要反思的地方在于，在采用風(fēng)險(xiǎn)線索來配置監(jiān)管資源之外，還有其他重要的配置方式嗎？ 實(shí)際上，政府監(jiān)管資源配置總是處于多重線索的競爭互動當(dāng)中。在相對客觀的風(fēng)險(xiǎn)線索之外，政府監(jiān)管資源配置還可以根據(jù)自上而下的任務(wù)或通知、自下而上的事件或民意、相對主觀的直覺或偏好以及其他線索做出?？傮w上，政府監(jiān)管議程設(shè)置和監(jiān)管資源配置乃是一個(gè)科學(xué)化與政治化、自上而下與自下而上、數(shù)據(jù)驅(qū)動與任務(wù)驅(qū)動、基于風(fēng)險(xiǎn)與基于需求、主觀主義與客觀主義以及經(jīng)驗(yàn)主義與理性主義等密切關(guān)聯(lián)與動態(tài)關(guān)聯(lián)的過程，不可偏廢。而且，有效的基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管運(yùn)行需要處理好制度性風(fēng)險(xiǎn)與社會風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系、監(jiān)管科學(xué)與監(jiān)管政治的關(guān)系、理性計(jì)算與經(jīng)驗(yàn)法則的關(guān)系以及重點(diǎn)監(jiān)管與無縫監(jiān)管的關(guān)系。此外，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管屬于以問題為中心的一種。然而，正如斯帕羅所言，政府監(jiān)管應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“以問題為中心”和“以程序?yàn)橹行摹毕嘟Y(jié)合，不可偏廢，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要找到合適的組合或平衡方式，將這兩種方法整合到實(shí)踐中。[56]正如有學(xué)者所言，“基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管也許最好不被視為監(jiān)管干預(yù)的獨(dú)立和技術(shù)指南，而是構(gòu)建監(jiān)管議程的一種特殊方式，以及一種控制戰(zhàn)略，必須以不同背景和監(jiān)管任務(wù)的不同（而且往往有爭議的）方式與其他控制戰(zhàn)略相結(jié)合?！盵57]一言以蔽之，為了更好創(chuàng)新和實(shí)施分級分類監(jiān)管，有必要從要素均衡的角度系統(tǒng)進(jìn)行運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)。此外，依據(jù)監(jiān)管遞送理論，一項(xiàng)成功的監(jiān)管遞送涉及治理框架、問責(zé)、文化、基于風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)先級、干預(yù)選擇以及結(jié)果測量等六種基本要素。[58]基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管是更大的“監(jiān)管遞送理論”框架———將監(jiān)管視為一種“服務(wù)”以恰當(dāng)方式提送至恰當(dāng)領(lǐng)域———中的一個(gè)核心要素，而監(jiān)管遞送又是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管不可忽略的一種理念。為了推進(jìn)監(jiān)管優(yōu)化，有必要重視基于風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)先級安排與監(jiān)管遞送模型中其他要素之間的動態(tài)關(guān)系。譬如，進(jìn)一步培育適應(yīng)新的不確定性政治的理性的監(jiān)管問責(zé)文化，加強(qiáng)監(jiān)管容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)。

（二）分級分類監(jiān)管運(yùn)行的基礎(chǔ)能力準(zhǔn)備

當(dāng)前，我國積極探索分級分類監(jiān)管的過程就是從命令控制型監(jiān)管模式轉(zhuǎn)向更具經(jīng)濟(jì)色彩和數(shù)字化的基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管模式的過程。在新的模式之下，政府監(jiān)管部門需要具備三個(gè)板塊的新型能力。首先，甄別能力?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方法并不放之四海而皆準(zhǔn)?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管更適合某些特定領(lǐng)域而不是其他。那么，哪些領(lǐng)域比較適合實(shí)行分級分類監(jiān)管，具有怎樣特征的領(lǐng)域不太適合？ 監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能將基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管視為能夠應(yīng)用于所有領(lǐng)域的監(jiān)管方法。譬如，對于那些無法準(zhǔn)確和穩(wěn)定進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評級的系統(tǒng)、場所以及活動，就不適合使用這種方法。其次，運(yùn)維能力?！盎陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管有自己的邏輯———風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)的邏輯?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管從確定要管理的風(fēng)險(xiǎn)開始，而不是要遵守的規(guī)則。風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)果的邏輯可以跨越合規(guī)的邏輯?！盵59]從傳統(tǒng)方案轉(zhuǎn)向基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管，需要對監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管隊(duì)伍的觀念和能力進(jìn)行更新提升。要改變監(jiān)管執(zhí)法人員的文化和技能;在結(jié)果導(dǎo)向和合規(guī)導(dǎo)向之間尋求適度平衡;找到單一制結(jié)構(gòu)中應(yīng)用基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管的適應(yīng)性機(jī)制和經(jīng)驗(yàn);掌握同基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管運(yùn)行相適應(yīng)的績效評估經(jīng)驗(yàn)和能力，等等。最后，兜底能力?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管將注意力和監(jiān)管資源引向高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，進(jìn)而實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管。那么，當(dāng)出現(xiàn)上文所講的“風(fēng)險(xiǎn)分配的風(fēng)險(xiǎn)”之時(shí)，或者針對那些被基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管系統(tǒng)視為低風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管對象之時(shí)，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)就需要具備有效的兜底監(jiān)管能力。D931089D-E4DB-4488-9FA4-FEED2E495A91