綠色發(fā)展角度大環(huán)境下的生態(tài)用地建設(shè)

袁嘉誠(chéng)

摘 要：近年來(lái)，隨著中國(guó)城市化工業(yè)化推進(jìn)，我國(guó)生態(tài)用地出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。如何跟著黨在十八屆五中全會(huì)提出的環(huán)境經(jīng)濟(jì)新思路，用綠色發(fā)展的眼光做好生態(tài)用地建設(shè)成了當(dāng)務(wù)之急，依照國(guó)家土地管理法來(lái)實(shí)施宏觀把控，通過(guò)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變和政府監(jiān)督職能入手，對(duì)如何做好生態(tài)文明建設(shè)提出建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)用地;生態(tài)土地;環(huán)境污染;人與自然

中圖分類號(hào)：F2???? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.15.010

1 我國(guó)生態(tài)建設(shè)用地發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢(shì)

近數(shù)十年來(lái)，由于中國(guó)城市化與工業(yè)化的進(jìn)程，人與地沖突日趨加劇，導(dǎo)致了大量直接效益較差且對(duì)生態(tài)服務(wù)功能十分重要的生態(tài)用地不但數(shù)量在總量上大幅下降，同時(shí)品質(zhì)也明顯降低。這不但損害了整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的平衡，而且使得整個(gè)生態(tài)環(huán)境從總體上呈惡化趨勢(shì)，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)發(fā)展的嚴(yán)重不平衡。因此，人類對(duì)土地的生態(tài)功能愈加關(guān)注。國(guó)家為了維護(hù)國(guó)土的生態(tài)建設(shè)安全，已制定了各種生態(tài)建設(shè)土地使用的相關(guān)政策措施。目前生態(tài)用地規(guī)劃問(wèn)題已經(jīng)成為全省國(guó)土使用總體規(guī)劃中一個(gè)新的焦點(diǎn)，深入研究生態(tài)建設(shè)國(guó)土變動(dòng)的基本規(guī)律與機(jī)理對(duì)保障地區(qū)生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展有著重大意義。

區(qū)域內(nèi)的各種生產(chǎn)、生活活動(dòng)最終都要落實(shí)到一定的空間形式上，從而直接或間接引起生態(tài)用地網(wǎng)絡(luò)的變化。而生態(tài)用地網(wǎng)絡(luò)在一定程度上決定了土地生態(tài)功能的發(fā)揮，其演變與區(qū)域發(fā)展進(jìn)程有緊密聯(lián)系。深入研究生態(tài)用地演變的基本規(guī)律與機(jī)理有利于保障地區(qū)自然環(huán)境，對(duì)于推動(dòng)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展有著意義。深入研究中國(guó)的生態(tài)土地功能和分類規(guī)律，從形態(tài)學(xué)空間視角解析生態(tài)土地網(wǎng)絡(luò)，是中國(guó)生態(tài)土地的最大面積與合理結(jié)構(gòu)的保證，為生態(tài)用地規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線規(guī)劃和有關(guān)政策法規(guī)制訂提出了可靠的理論依據(jù)，能為中國(guó)國(guó)土生態(tài)安全布局的形成提出了新途徑，從而有效促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的改善。

總體而言，面向?qū)嶋H的生態(tài)土地內(nèi)涵和多維度分類系統(tǒng)的研究，可以增強(qiáng)生態(tài)土地研究間的橫向?qū)Ρ刃浴⒔徊娼梃b性。同時(shí)，掌握和明確生態(tài)用地的構(gòu)成、空間分布格局，對(duì)于推進(jìn)當(dāng)前我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)極為關(guān)鍵，在此基礎(chǔ)上，從形態(tài)學(xué)空間角度分析生態(tài)用地網(wǎng)絡(luò)，能夠?yàn)椤叭珖?guó)一盤棋”與“生態(tài)保護(hù)紅線”等國(guó)土空間優(yōu)化模式與相關(guān)政策的制定提供新角度參考。為預(yù)防和減輕干旱地區(qū)土壤荒漠化的蔓延，生態(tài)用地首次提出了有機(jī)土地作為緩沖區(qū)的概念，隨后許多學(xué)者從不同的階段和研究目標(biāo)出發(fā)，對(duì)有機(jī)土壤的定義和分類提出了不同的方案。從空間角度對(duì)生態(tài)土地進(jìn)行分類，并結(jié)合自然生態(tài)要素進(jìn)行分類。根據(jù)國(guó)際土地利用劃分系統(tǒng)，有研究者提出認(rèn)為生態(tài)土地應(yīng)當(dāng)分為除一般農(nóng)用地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地之外的其他土地利用類別。按照個(gè)人對(duì)生態(tài)土地的影響程度，把生態(tài)土地區(qū)分為人工型生態(tài)土地和天然型生態(tài)土地。也有人提出，生態(tài)土地是指為了使生態(tài)系統(tǒng)保持到某種水平上所必需的土壤，并按功用將之劃分為服務(wù)型生態(tài)土地和功能型生態(tài)土地?？傮w來(lái)說(shuō)，生態(tài)用地的內(nèi)涵界定與分類眾多，尚未統(tǒng)一。

王世東等從生態(tài)敏感性與服務(wù)功能兩個(gè)方面選取評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)研究區(qū)內(nèi)限制發(fā)展生態(tài)工業(yè)用地、限制發(fā)展生態(tài)工業(yè)用地、可適當(dāng)發(fā)展生態(tài)工業(yè)用地作出了量化評(píng)估，并提出了相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)措施。景觀銜接性是體現(xiàn)城市景觀功用和結(jié)構(gòu)關(guān)系的主要指標(biāo)，學(xué)者吳健生等人結(jié)合了深圳市的基本生態(tài)控制線，對(duì)城市生態(tài)用地景觀銜接性作出了動(dòng)態(tài)評(píng)估，而根據(jù)城市生態(tài)系統(tǒng)的管理業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)研究區(qū)內(nèi)生態(tài)土地結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)也作出了分析，為城市生態(tài)系統(tǒng)的管理服務(wù)強(qiáng)化、城市土地利用規(guī)范和管理工作，提出了科學(xué)方案和決策依據(jù)。

根據(jù)城市景觀生態(tài)，科學(xué)布局城市生態(tài)用地以優(yōu)化實(shí)現(xiàn)一定范圍內(nèi)生態(tài)功能和保持環(huán)境生態(tài)平衡，是城市生態(tài)土地研究的重點(diǎn)內(nèi)容。所以，對(duì)生態(tài)用地的研究不僅要重視其數(shù)量，還要注重其空間布局。國(guó)內(nèi)大多使用生態(tài)因子閾值法。張穎中等用碳—氧平衡法，估計(jì)了鄭州市的2010年區(qū)域生態(tài)用地供應(yīng)量。歐陽(yáng)志云研究規(guī)劃了保障北京市生態(tài)安全的七類生態(tài)用地并明確各類面積及比例，在此基礎(chǔ)上探討了生態(tài)用地規(guī)劃與保護(hù)方法與措施。俞孔堅(jiān)等則主張根據(jù)城市景觀與生態(tài)機(jī)理，通過(guò)研究在不同環(huán)境安全狀況下的生態(tài)用地比例，為調(diào)整土地規(guī)劃與城市規(guī)劃提出了有利途徑。

生態(tài)用地規(guī)劃格局研究中，發(fā)揮著基礎(chǔ)性保障作用的關(guān)鍵性生態(tài)用地的識(shí)別與構(gòu)建是生態(tài)安全實(shí)現(xiàn)的有效途徑。周銳等人結(jié)合了GIS技術(shù)，運(yùn)用最小的累積阻力模式構(gòu)建規(guī)劃了研究區(qū)內(nèi)生態(tài)用地的安全布局。另有研究結(jié)合景觀格局理論，關(guān)小克等在全面剖析了生態(tài)服務(wù)功能、城市景觀結(jié)構(gòu)等基礎(chǔ)上，提出了北京市的生態(tài)服務(wù)用地布局，從而達(dá)到了“效率”與“安全”雙贏的良性城市空間布局。董雅文等人提出了生態(tài)斑塊與生態(tài)廊道相結(jié)合的生態(tài)用地優(yōu)化布局模式，致力于解決城市化帶來(lái)的生態(tài)問(wèn)題。李曉麗教授等人建立了應(yīng)用于突變級(jí)數(shù)法的層次構(gòu)成指標(biāo)，對(duì)湖南省2007年生態(tài)用地規(guī)劃的狀況做出了綜合分析和評(píng)估，并提出了生態(tài)用地布局的不合理之以增加生態(tài)建設(shè)效果。恢復(fù)環(huán)境建設(shè)用地分類制度，建立科學(xué)的城市化模式、農(nóng)業(yè)發(fā)展模式和環(huán)境安全模式。提出生態(tài)用地與農(nóng)用地、建設(shè)用地并重，保護(hù)生態(tài)用地與耕地。生態(tài)土地屬公有土地，根據(jù)國(guó)家的需要進(jìn)行所有權(quán)登記，一般采用政府劃撥方式管理提供。

2 經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變需踐行綠色發(fā)展

黨的十八屆五中全會(huì)上第一次明確提出了環(huán)境經(jīng)濟(jì)的新思路，將發(fā)展生產(chǎn)、豐富生活和良好生態(tài)放到了同樣重要的地位。同時(shí)，也要建立科學(xué)的城鎮(zhèn)化、農(nóng)村發(fā)展與環(huán)境安全管理新模式。根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院辦公廳共同出臺(tái)的《我國(guó)體制改革總計(jì)劃》，規(guī)定了統(tǒng)一的農(nóng)村土地使用劃分規(guī)范，明確劃分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、住房與環(huán)境空間的邊界，明確確定農(nóng)村城市化發(fā)展、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與居民點(diǎn)的管理邊界，明確保障農(nóng)村土地、森林、牧場(chǎng)、江河湖泊和濕地，完善土地利用控制制度。把使用控制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)區(qū)，明確和嚴(yán)格遵守生態(tài)紅線，明確登記自然資源在環(huán)境空間的權(quán)利。所以，為適應(yīng)城市環(huán)境發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)的需求，構(gòu)建合理的土地利用分類制度就成為當(dāng)務(wù)之急。建議更新了土地利用劃分規(guī)定，把土地細(xì)分成農(nóng)村土地、城市建設(shè)項(xiàng)目用地和環(huán)境生態(tài)土地。

按照國(guó)家的《土地管理法》第四條，在我國(guó)實(shí)施土地利用控制制度，建立國(guó)家農(nóng)田用地總計(jì)劃，確定了農(nóng)村土地使用范圍，把國(guó)土分成農(nóng)業(yè)地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地和尚未使用的耕地，從嚴(yán)限制農(nóng)業(yè)地轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)建設(shè)用地，建設(shè)用地規(guī)模，并對(duì)處理后的耕地進(jìn)行了特別保護(hù)。在建用地是指在建用地和已建設(shè)用地，而尚未使用耕地則是指農(nóng)用地和在建用地之外的用地，根據(jù)國(guó)土利用現(xiàn)狀劃分，將三種國(guó)土法定使用劃入了契約式戰(zhàn)略聯(lián)盟十二種中，即農(nóng)用地、園藝用地、林地和牧場(chǎng)。這一分類制度對(duì)保護(hù)新城鎮(zhèn)化模式下的農(nóng)田建設(shè)，維持農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的土地模式，適應(yīng)人類社會(huì)在生產(chǎn)空間和住房方面的需要，推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，都有著積極的意義。

然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)向新的模式發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐迅速轉(zhuǎn)變，特別是綠色發(fā)展的概念，這一概念顯然不適應(yīng)新的模式的需要。“湖南省和長(zhǎng)沙地區(qū)碳固存和煤炭沉積技術(shù)”項(xiàng)目是一個(gè)典型的生態(tài)項(xiàng)目。不可能根據(jù)法律獲得土地特許權(quán)或購(gòu)置權(quán)，因?yàn)榕鷾?zhǔn)建設(shè)性土地不符合土地建設(shè)的特點(diǎn)和土地使用總計(jì)劃的要求，既不符合成本效益，也不符合成本效益，但是，由于土地使用的生態(tài)和生態(tài)價(jià)值，建議重新建立土地使用分類制度，將土地劃分為土地、建設(shè)性土地和有機(jī)土地，統(tǒng)一土地使用的分類標(biāo)準(zhǔn)，并確保生產(chǎn)區(qū)之間的協(xié)調(diào)，環(huán)境和生態(tài)空間，適應(yīng)環(huán)境發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的需要。促進(jìn)將受污染土地轉(zhuǎn)化為有機(jī)土地，特別保護(hù)有機(jī)土地。

3 對(duì)綠色發(fā)展政策的建議

人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展不僅必須農(nóng)業(yè)用地，尤其是農(nóng)田，以適應(yīng)人民的生活需求和克服人類資源飽和問(wèn)題，而且還需要生物用地來(lái)滿足日常生活的需要。目前的霧霾和環(huán)境變暖的影響已經(jīng)對(duì)人民的生存和發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅，如果我們不密切監(jiān)測(cè)和處理這些影響，我們將面臨災(zāi)難的危險(xiǎn)，因此我們建議，生態(tài)用地應(yīng)當(dāng)是農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)性地用地。而由于人類農(nóng)村社會(huì)向工業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，部分農(nóng)用地已遭到嚴(yán)重污染，農(nóng)業(yè)因素也在這一區(qū)域不可避免，這部分農(nóng)田所生產(chǎn)出來(lái)的農(nóng)作物已無(wú)法食用，失去了農(nóng)用地的主要生產(chǎn)用途。今天，城鎮(zhèn)化所形成的建設(shè)土地因?yàn)橹卮髤^(qū)域調(diào)控和資源匱乏等因素被拋棄，失去了建筑土地功能，但這些土地都不會(huì)失去生態(tài)功效。我們要把被污染和廢棄的農(nóng)田變成有機(jī)土壤，為生態(tài)環(huán)境創(chuàng)造一個(gè)特殊的保護(hù)。

建議采用生態(tài)土壤管理方法，重點(diǎn)研究利用土壤發(fā)展綠色的過(guò)程。政府應(yīng)制定生態(tài)土地管理措施，以重點(diǎn)破解綠色發(fā)展的土地管理難題處理下面的一些問(wèn)題：一是明確界定了生態(tài)建設(shè)工業(yè)用地的定義和范疇。二是通過(guò)修改了現(xiàn)有的《農(nóng)村土地管理法》和《土地使用狀況劃分》，把現(xiàn)有的耕地分為農(nóng)業(yè)地、工程建設(shè)使用土地和未利用地修改為新耕地分為農(nóng)業(yè)地、工程建設(shè)使用土地和生態(tài)建設(shè)耕地，為生態(tài)建設(shè)土地管理工作提出了法律保證。三是結(jié)合自然資源與生態(tài)空間的統(tǒng)一確權(quán)登記管理工作，對(duì)生態(tài)建設(shè)地塊進(jìn)行了規(guī)劃、研究與評(píng)估，補(bǔ)充和完善了國(guó)土資源開發(fā)利用總體規(guī)劃中生態(tài)用地規(guī)劃的基本內(nèi)涵，并對(duì)生態(tài)建設(shè)地塊監(jiān)督管理作出了專項(xiàng)規(guī)劃。四是明確明晰對(duì)生態(tài)建設(shè)地塊的保護(hù)、扶持、審批等的有關(guān)優(yōu)惠政策。

社會(huì)主義生態(tài)社會(huì)文明建設(shè)工程與污染防控攻堅(jiān)戰(zhàn)全民共同參與的政治行動(dòng)觀。也就是說(shuō)，我們生態(tài)文明建設(shè)環(huán)境污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)單靠黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)是行不通的，更需要企業(yè)也需要整個(gè)社會(huì)的廣泛積極參與，如此才能搞好生態(tài)文明建設(shè)，打贏環(huán)境污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)。參與世界環(huán)境治理，共建世界生態(tài)化文明建設(shè)的共贏世界觀。這一點(diǎn)，是對(duì)我們習(xí)近平總書記提出來(lái)的建立人與自然命運(yùn)共同體的政治理想，對(duì)全球生態(tài)文明建設(shè)，對(duì)全球可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)非常重大的政治思想貢獻(xiàn)。也是把一個(gè)大國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)都要放在全球的布局當(dāng)中去思考，就當(dāng)前而言，比如在像氣候的保護(hù)、氣候變化等這些事情上，我們都要去參與。加速構(gòu)建社會(huì)主義生態(tài)文明體制，進(jìn)一步改革自然資源機(jī)制，這也是屬于社會(huì)主義上層建筑基礎(chǔ)。體制的建立是一個(gè)非常復(fù)雜的體系，涉及生脫文明的社會(huì)體制、經(jīng)濟(jì)文明體制等方面，這在習(xí)近平總書記重要講話里也提出一些要求。當(dāng)然生態(tài)文明體制改革這只不過(guò)是起步，還有許多的工作要做好，比如對(duì)于我們生態(tài)文明污染治理攻堅(jiān)賽整個(gè)綜合的監(jiān)督管理，對(duì)于這種制度如何去改革，這些方面都有許多工作，很長(zhǎng)的道路去走。

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