內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀、問題及對策

劉辛辛

摘? 要：作為重要的生育配套政策，0-3歲嬰幼兒托育工作既是內(nèi)蒙古解決生育后顧之憂，落實(shí)全面兩孩、三孩政策的重要保障，也是完善內(nèi)蒙古公共服務(wù)體系建設(shè)、促進(jìn)民生發(fā)展的重要內(nèi)容。托育機(jī)構(gòu)作為幼兒照護(hù)服務(wù)最重要的載體應(yīng)該受到高度重視。當(dāng)前內(nèi)蒙古托育機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨運(yùn)營成本高、監(jiān)管體系不完善、專業(yè)人員不足、服務(wù)質(zhì)量有待提升等現(xiàn)實(shí)問題，需要從政策支持、完善監(jiān)管、人員隊(duì)伍建設(shè)及加強(qiáng)創(chuàng)新幾個(gè)層面著手推動托育機(jī)構(gòu)乃至行業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：嬰幼兒? ? ?照護(hù)服務(wù)? ? ?托育機(jī)構(gòu)? ? ?問題? ? ?對策

內(nèi)蒙古自治區(qū)“十四五”規(guī)劃與發(fā)展綱要中明確提出，加強(qiáng)生育服務(wù)和家庭發(fā)展支持體系建設(shè);加強(qiáng)3歲以下嬰幼兒照護(hù)，提升兒童早期教育和發(fā)展水平。這是內(nèi)蒙古首次將0-3歲嬰幼兒照護(hù)工作納入規(guī)劃，可以說開啟了自治區(qū)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)元年。嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)作為呵護(hù)0-3歲最柔軟群體的重要載體，其良好發(fā)展是高質(zhì)量嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的關(guān)鍵一環(huán)，必須對嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展給予高度重視。

一、內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）托位供給總量少，且區(qū)域間不均衡

1. 0-3歲嬰幼兒托位缺口龐大

2019年全國人口與家庭動態(tài)監(jiān)測調(diào)查中，1600個(gè)受訪內(nèi)蒙古女性中，242人有0-3歲孩子，其中有5人有兩個(gè)嬰幼兒。受訪的內(nèi)蒙古的母親們最想獲得的社會支持中，27.48%的母親們選擇“便捷的托育服務(wù)”，可見近三成母親需要便捷的托育服務(wù)。但現(xiàn)有托育服務(wù)供給遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求。最新調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，內(nèi)蒙古托育服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的總托位數(shù)2萬多個(gè)，按照近3年來的出生人口數(shù)量估計(jì)，內(nèi)蒙古3歲以下嬰幼兒數(shù)量約為66萬人，現(xiàn)有托位僅可為約3%的嬰幼兒提供托育服務(wù)。①

2.托位供給分布區(qū)域間差異大

自治區(qū)內(nèi)現(xiàn)有托育機(jī)構(gòu)托位供給呈現(xiàn)明顯的區(qū)域差異，目前部分盟市每千人托位比高于全國平均水平，如鄂爾多斯和興安盟每千人托位比分別達(dá)到了2.58和2.06;其他盟市千人托位比低于全國平均水平2.1，其中巴彥淖爾和通遼市千人托位比達(dá)到約1.3，其他盟市則更低。②

（二）私營托育機(jī)構(gòu)占比高，公辦托育機(jī)構(gòu)數(shù)量少

目前區(qū)內(nèi)現(xiàn)有托位供給絕大部分來自于私營托育機(jī)構(gòu)，公辦托位供給服務(wù)能力薄弱。在現(xiàn)有私營托育機(jī)構(gòu)中，專門提供0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的機(jī)構(gòu)數(shù)量不多，大部分私營機(jī)構(gòu)為早教與幼托結(jié)合的服務(wù)模式。

（三）人員配置較為齊全，設(shè)施配置較為合理

托育機(jī)構(gòu)中，配備的托育人員和保育員與嬰幼兒的比例稱為師幼比，國家標(biāo)準(zhǔn)線為乳兒班1：3，小托班為1：5，大托班為1：7。當(dāng)前內(nèi)蒙古托育機(jī)構(gòu)師幼比分別為乳兒班1：1.4，小托班1：3.58，大托班1：5.44，都高于國家標(biāo)準(zhǔn)要求。③從托育機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)施配置來看，當(dāng)前內(nèi)蒙古的托育機(jī)構(gòu)基本都能夠做到教室、廚房等功能分區(qū)完整設(shè)置，但是也存在部分托育機(jī)構(gòu)內(nèi)功能區(qū)域混用以及戶外活動場地不足等問題。

二、內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)面臨的困境

（一）運(yùn)營成本高、服務(wù)價(jià)格高，生源不足

當(dāng)前大部分民辦托育機(jī)構(gòu)普遍存在生源不足問題。造成生源不足的原因包括機(jī)構(gòu)地理位置是否合理、托育服務(wù)種類是否多元等，但根本性原因在于托育機(jī)構(gòu)服務(wù)的價(jià)格。以呼和浩特為例，該市民辦托育機(jī)構(gòu)托位費(fèi)用（含餐費(fèi)）為平均每月3500--4000元，與普通幼兒家庭父親或者母親的月收入持平甚至要高，造成有托育需求的家庭“送不起”的現(xiàn)實(shí)情況;鄂爾多斯市某優(yōu)秀知名托兒所收費(fèi)為每月2400元，依然存在招生不足問題，主要原因?yàn)榧议L們認(rèn)為托育費(fèi)用較高，難以接受。受訪托育家庭表示，其能夠接受的托育費(fèi)用價(jià)格區(qū)間在1000—2000元/每月，1500元/每月是家長們的最多選擇。

造成民辦托育機(jī)構(gòu)價(jià)格高的主要原因是運(yùn)營成本較高。主要體現(xiàn)在絕大部分民辦托育機(jī)構(gòu)處在商街地帶，租金高;師資隊(duì)伍穩(wěn)定性弱，保教人員流動帶來的人力成本增加;無論托位多少，安保、保教、餐食、醫(yī)療保健及管理人員必須配備齊全，人力成本較高。

近兩年來民辦托育機(jī)構(gòu)運(yùn)營發(fā)展受到疫情的嚴(yán)重影響。雖然國家出臺相關(guān)支持政策，降低托育機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本，但對民辦托育機(jī)構(gòu)的政策支持體系建設(shè)還不健全、不成熟，對于內(nèi)蒙古而言更為突出。主要表現(xiàn)在財(cái)政支持力度不足，稅收優(yōu)惠政策不完善，以及缺少差異化的支持政策及現(xiàn)有政策落地難等。地方衛(wèi)健委工作人員表示，由于缺少上級詳細(xì)文件，部分支持托育機(jī)構(gòu)的資金無法直接撥付，“不知如何使用”。此外，現(xiàn)有支持政策落地生效難，如2019年自治區(qū)印發(fā)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見》中，已經(jīng)明確托育機(jī)構(gòu)用電、用水、用氣、用熱全部按居民生活類價(jià)格執(zhí)行（此政策出臺前以商業(yè)用度繳費(fèi)），但截至目前依然有大部分民辦托育機(jī)構(gòu)因?yàn)椤安恢椤倍鴽]有享受到該優(yōu)惠政策。

（二）監(jiān)督管理體系不完善，監(jiān)管效果有限

托育機(jī)構(gòu)監(jiān)管存在主體不足、責(zé)任不明晰問題。托育機(jī)構(gòu)監(jiān)管應(yīng)該是工商、教育、衛(wèi)生健康、應(yīng)急等多部門協(xié)同工作，但是目前自治區(qū)對托育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主要由衛(wèi)健委負(fù)責(zé)，其他部門參與意識不足。在盟市的托育機(jī)構(gòu)監(jiān)管中，雖然有個(gè)別地方多部門合作監(jiān)管，也存在權(quán)責(zé)不明、責(zé)任推諉問題，比如幼兒園延伸托班管理，教育局與衛(wèi)健委都認(rèn)為監(jiān)管責(zé)任在對方。

監(jiān)管條規(guī)不足主要表現(xiàn)在對托育機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、考核評價(jià)體系等缺乏一定的考核標(biāo)準(zhǔn)。如對“家庭式育兒點(diǎn)”的監(jiān)管上，目前從自治區(qū)到各盟市都缺乏準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和考核細(xì)則等，造成對此類托育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管漏洞，容易帶來安全隱患。另外由于自治區(qū)缺少一致的備案監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，造成目前全區(qū)很多托育機(jī)構(gòu)向國家申請備案失敗，依然處于“無證”經(jīng)營狀態(tài)。

監(jiān)管權(quán)力不足主要表現(xiàn)在監(jiān)管主體的監(jiān)管權(quán)力有限，造成對托育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管效果欠佳。如衛(wèi)健委對托育機(jī)構(gòu)有監(jiān)督測評權(quán)，但是沒有懲處的權(quán)力，造成對托育機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力度和管理時(shí)效受限。

監(jiān)管流程不規(guī)范主要表現(xiàn)在托育機(jī)構(gòu)在注冊登記過程中缺少規(guī)范意識，部分機(jī)構(gòu)未在營業(yè)范圍中標(biāo)注“托育服務(wù)”業(yè)務(wù)。同時(shí)部分托育機(jī)構(gòu)把早教、親子課等作為開展托育服務(wù)的依據(jù)，將早教與托育混淆。

（三）專業(yè)托育人員嚴(yán)重不足，從業(yè)人員缺乏職業(yè)認(rèn)可和職業(yè)歸屬

雖然近年來內(nèi)蒙古托育機(jī)構(gòu)發(fā)展速度較快，但是師資隊(duì)伍專業(yè)化問題成為當(dāng)前制約機(jī)構(gòu)發(fā)展的瓶頸。專業(yè)托育人員嚴(yán)重不足是當(dāng)前內(nèi)蒙古各類托育機(jī)構(gòu)面臨的共同難題。由于我國缺少對專業(yè)托育人才的規(guī)劃和培養(yǎng)，造成當(dāng)前托育行業(yè)人才急缺。目前內(nèi)蒙古托育機(jī)構(gòu)的師資隊(duì)伍主要來自高校學(xué)前教育專業(yè)、幼兒健康與發(fā)展專業(yè)的學(xué)生，其中學(xué)前教育專業(yè)人員占大多數(shù)，甚至部分托育機(jī)構(gòu)中存在部分保教人員沒有教師資格證、育嬰證的情況。但是0-3歲嬰幼兒與3-6歲幼童教育服務(wù)存在很大差異，目前以幼教類專業(yè)為主的師資隊(duì)伍與托育服務(wù)需求不符，無法滿足當(dāng)前嬰幼兒照護(hù)的需要。

由于對托育的認(rèn)識起步較晚，社會對托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的印象存在認(rèn)知偏差，認(rèn)為保教類工作屬于臟活累活且收入低，造成托育從業(yè)人員嚴(yán)重缺乏職業(yè)認(rèn)可。同時(shí)也缺少職業(yè)資格認(rèn)可和職業(yè)晉升渠道，造成從業(yè)人員缺少職業(yè)歸屬感，人員流動頻繁流失嚴(yán)重。

（四）服務(wù)質(zhì)量整體不高，產(chǎn)品創(chuàng)新不足

家長們對嬰幼兒托育的要求不僅要幼有所托，同時(shí)也要求“幼有所育”。高質(zhì)量的照護(hù)服務(wù)依賴于專業(yè)的托育人才隊(duì)伍，高質(zhì)量的育兒服務(wù)依賴于好的育兒產(chǎn)品。目前內(nèi)蒙古嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)總體質(zhì)量不高：“托”的層面，由于缺少專業(yè)從業(yè)人員，造成照護(hù)嬰幼兒工作專業(yè)性、科學(xué)性不足?！坝钡膶用?，托育機(jī)構(gòu)缺乏對托育行業(yè)的深入研究，缺少符合0-3歲嬰幼兒育兒方向的產(chǎn)品，難以滿足市場需求。比如，部分托育機(jī)構(gòu)的育兒服務(wù)借鑒幼兒園保教工作、延續(xù)月子中心的服務(wù)，缺乏專業(yè)性和科學(xué)性。同時(shí)，很多以早教和親子互動為依托的托育機(jī)構(gòu)，提供的育兒服務(wù)大多引進(jìn)海外早教課程、或者掛名外國品牌，缺少本土創(chuàng)新，未能創(chuàng)造出更適合內(nèi)蒙古0-3歲嬰幼兒育兒服務(wù)的產(chǎn)品。

三、促進(jìn)嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)良好發(fā)展的對策建議

（一）完善政策支持體系，降低托育機(jī)構(gòu)成本

1.加快完善、細(xì)化支持政策，緩解托育機(jī)構(gòu)成本壓力

首先自治區(qū)應(yīng)加快構(gòu)建托育機(jī)構(gòu)發(fā)展政策支持體系，包括出臺積極必要的財(cái)政支持政策、出臺托育機(jī)構(gòu)差別化支持政策等。比如自治區(qū)政府每年劃撥專項(xiàng)資金，用于向托育機(jī)構(gòu)現(xiàn)金補(bǔ)貼、減免租金、購買服務(wù)等;對托育機(jī)構(gòu)的差別化支持可以以托育機(jī)構(gòu)的類型為基礎(chǔ)進(jìn)行設(shè)計(jì)。（1）保教費(fèi)返還。幼兒園延伸開辦托兒班的保教費(fèi)免于上繳，或者上繳后再返還。（2）稅收減免。民辦托育機(jī)構(gòu)除了可以享受水、電、暖、燃?xì)獍凑站用駜r(jià)格使用外，同時(shí)也要進(jìn)行稅收減免。（3）以獎代投。建立考核測評體系，對托育機(jī)構(gòu)評分劃檔，由各級衛(wèi)健委撥付相應(yīng)資金獎勵。其次要細(xì)化支持政策和方案，確保政策落實(shí)有據(jù)可依。按照“誰收費(fèi)誰宣傳”的原則，由衛(wèi)健委聯(lián)合當(dāng)?shù)毓┧?、供電、供氣、供暖企業(yè)應(yīng)做好政策宣傳工作，各地托育服務(wù)管理機(jī)構(gòu)制定實(shí)施細(xì)則，待托育機(jī)構(gòu)提出申請后由相關(guān)企業(yè)核實(shí)辦理。

2.加強(qiáng)政策落實(shí)監(jiān)督，提升政策時(shí)效

為避免政策停留在“最后一公里”，建議進(jìn)行政策落實(shí)監(jiān)督考核工作。由自治區(qū)衛(wèi)健委為督查主體，建立各級衛(wèi)健委主任負(fù)責(zé)制，每年定期進(jìn)行督查相關(guān)政策落實(shí)情況和效果，并將政策落實(shí)情況納入各地衛(wèi)健委主任履職考核內(nèi)容。

（二）完善監(jiān)督管理體系，營造良好托育服務(wù)共識

1.完善托育機(jī)構(gòu)管理主體及職能劃分，提升管理主體擔(dān)責(zé)意識

建議自治區(qū)盡快明晰托育服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理主體及責(zé)任，各部門要分工明確、權(quán)責(zé)明晰。地方落實(shí)過程中，按照屬地管理和分工負(fù)責(zé)的原則，避免互相推諉責(zé)任的情況出現(xiàn)。比如在對幼兒園延伸托兒班的監(jiān)管上，盡快聯(lián)合衛(wèi)健部門和教育部門共同議定監(jiān)督責(zé)任分工，并下達(dá)至基層落地實(shí)施。

2.加快完善出臺監(jiān)督管理?xiàng)l規(guī)

國家已經(jīng)出臺3歲以下嬰幼兒照護(hù)發(fā)展意見、托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范（試行）等6個(gè)相關(guān)文件，目前內(nèi)蒙古僅對部分文件制定了實(shí)施細(xì)則。要盡快研制出臺實(shí)施細(xì)則和具體辦法，加強(qiáng)對區(qū)內(nèi)托育機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理;盡快制定和出臺“家庭式托育點(diǎn)”準(zhǔn)入和評價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把控其照護(hù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量。

3.強(qiáng)化政府監(jiān)管部門的監(jiān)督權(quán)力

提升衛(wèi)健委的監(jiān)督權(quán)力，賦予衛(wèi)健委一定的行政處罰權(quán)，比如責(zé)令停業(yè)改進(jìn)，再達(dá)標(biāo)后即可運(yùn)營;對于存在問題的托育機(jī)構(gòu)適當(dāng)處罰，如取消評優(yōu)獎勵資格，收回相應(yīng)政府支持政策等。

（三）加強(qiáng)托育從業(yè)人員培育，提升從業(yè)人員職業(yè)歸屬

1.提高認(rèn)識，加大本地托育機(jī)構(gòu)人才隊(duì)伍培育

托育專業(yè)人才急缺是當(dāng)前我國托育行業(yè)面臨的突出難題。解決內(nèi)蒙古托育人才問題需依托自治區(qū)高校人才優(yōu)勢，由教育廳、衛(wèi)健委與高職院校相關(guān)專業(yè)對接，推進(jìn)師范類院校、職業(yè)院校嘗試開辟嬰幼兒照護(hù)方向人才培養(yǎng)。此外，可以由衛(wèi)健委牽頭，加強(qiáng)托育行業(yè)協(xié)會和師范類院校合作，建立相關(guān)專業(yè)學(xué)生畢業(yè)實(shí)習(xí)幫扶合作機(jī)制，選取有意向的畢業(yè)生到私立托育機(jī)構(gòu)實(shí)習(xí)。從當(dāng)前我國人口發(fā)展形勢來看，托育行業(yè)作為重要生育配套舉措發(fā)展勢頭強(qiáng)勁，自治區(qū)要有前瞻性，應(yīng)盡早將托育行業(yè)人才培養(yǎng)納入自治區(qū)發(fā)展規(guī)劃，完善托育行業(yè)人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。

2.加快推進(jìn)托育從業(yè)人員職業(yè)資格認(rèn)定和建設(shè)職業(yè)晉升渠道

人力資源和衛(wèi)健委、教育等相關(guān)部門聯(lián)合，應(yīng)加快研制出臺托育行業(yè)從業(yè)人員職業(yè)資格認(rèn)定文件，建立職業(yè)資格認(rèn)定機(jī)制;參照中小學(xué)教師標(biāo)準(zhǔn)，健全托育人才的社會保障機(jī)制，建立科學(xué)合理的薪酬待遇和晉升制度，提升托育從業(yè)人員的職業(yè)榮譽(yù)和職業(yè)歸屬感。

（四）以產(chǎn)品和專業(yè)化服務(wù)為抓手，提升托育機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量

1.加強(qiáng)從業(yè)人員專業(yè)素養(yǎng)建設(shè)，提升托育服務(wù)專業(yè)化水平

針對當(dāng)前區(qū)內(nèi)托育機(jī)構(gòu)師資以學(xué)前教育專業(yè)為主的情況，要加強(qiáng)對現(xiàn)有保育人員的技能培訓(xùn)，提升嬰幼兒照護(hù)和教育技能。盡快研發(fā)出臺《內(nèi)蒙古托育服務(wù)從業(yè)人員研訓(xùn)一體化方案》，建立從業(yè)人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)制度。培訓(xùn)對象上，對托育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和保育人員分別制定培訓(xùn)方案內(nèi)容;培訓(xùn)途徑可通過托育行業(yè)協(xié)會或者依托高職院校每年對托育從業(yè)人員開展職業(yè)道德、專業(yè)技能培訓(xùn);培訓(xùn)類型需設(shè)置崗前技能培訓(xùn)和考核、平時(shí)技能培訓(xùn)和考核。

2.加強(qiáng)托育服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量把控和創(chuàng)新

加快內(nèi)蒙古托育機(jī)構(gòu)課程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，以此為依據(jù)嚴(yán)格把控托育機(jī)構(gòu)育兒服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量;推動本土托育產(chǎn)品研發(fā)，推動本土托育品牌培育，促進(jìn)本土托育產(chǎn)品多元化、科學(xué)化發(fā)展，滿足內(nèi)蒙古育兒家庭需求。

參考文獻(xiàn)：

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[2]楊菊華. 嬰幼兒托育服務(wù)人才供給困境與對策[N].中國人口報(bào)，2021-1-11.

（作者單位：內(nèi)蒙古黨校）

責(zé)任編輯：張莉莉