甘青寧民族地區(qū)返貧風(fēng)險調(diào)查及“阻斷”策略研究

姚慶榮 張鈴玲

摘? 要：本研究重點選取甘肅省臨夏回族自治州、青海省樂都縣和寧夏回族自治區(qū)固原市的部分建檔立卡戶為研究對象，通過問卷調(diào)查和入戶訪談等方式考察該地區(qū)返貧風(fēng)險狀況。在全面掌握和深刻分析的基礎(chǔ)上，從宏觀、中觀、微觀三個維度提出“阻斷”甘青寧民族地區(qū)返貧風(fēng)險治理策略和破解方案，以期為其進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果，接續(xù)推動脫貧地區(qū)發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興，促進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接提供科學(xué)依據(jù)和政策參考。

關(guān)鍵詞：甘青寧民族地區(qū)? ? ?返貧風(fēng)險? ? ?阻斷

一、研究緣起及問題的提出

2020年我國徹底消除了絕對貧困，農(nóng)村貧困人口全部脫貧，全國貧困縣全部摘帽，貧困村全部退出。目前，我國正處于鞏固脫貧攻堅成果、防止貧困戶返貧、解決相對貧困的關(guān)鍵時期。甘青寧民族地區(qū)曾是我國深度貧困集中區(qū)，也是少數(shù)民族主要聚居區(qū)。由于自身發(fā)展動力不足和抗風(fēng)險能力較弱等問題，該地區(qū)的脫貧人口和邊緣人口依然面臨返貧和致貧的潛在風(fēng)險。因此，在鞏固脫貧攻堅戰(zhàn)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中，如何阻斷返貧風(fēng)險是當(dāng)前各級政府最現(xiàn)實和最緊迫的任務(wù)。

本研究重點選取甘青寧部分建檔立卡戶為研究對象，通過問卷調(diào)查和入戶訪談等方式考察該地區(qū)返貧風(fēng)險現(xiàn)狀，在對基本特征和發(fā)生機制進行全面掌握和深刻分析的基礎(chǔ)上，從國家層面、社會層面以及個人層面提出“阻斷”甘青寧民族地區(qū)貧困代際傳遞的治理策略和破解方案，以期為其進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果，接續(xù)推動脫貧地區(qū)發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興，促進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接提供科學(xué)依據(jù)和政策參考。

二、樣本總體概況及數(shù)據(jù)采集

（一）樣本總體概況

甘青寧三?。▍^(qū)）位于我國西北部，當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境相對惡劣，整體經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r相對落后。當(dāng)?shù)胤植贾?6個民族，其中有10個民族人數(shù)總量已經(jīng)超過了2000人，比如回族、哈薩克族、東鄉(xiāng)族等，不同的民族構(gòu)成了不同的聚居區(qū)。就分布詳情來看，寧夏、甘肅和青?；刈逅急戎胤謩e達41%、20%、17%;藏族主要分布在兩個地區(qū)：青海約有80%，甘肅約有20%。

（二）樣本選擇及數(shù)據(jù)來源

基于研究策略考慮，本文抽取甘肅省的臨夏回族自治州、青海省的樂都縣和寧夏回族自治區(qū)的固原市為調(diào)研樣本。之所以如此選擇，其因主要在于這三地與其它地方相比，既有共性又有個性，具有典型代表性。其調(diào)研對象主要是該地區(qū)的區(qū)域性脫貧狀況和所屬建檔立卡戶中（子輩、父輩和祖輩）三代人的返貧風(fēng)險。

三、甘青寧民族地區(qū)返貧風(fēng)險現(xiàn)狀考察

在中國西部12個?。ㄗ灾螀^(qū)/直轄市）中，甘青寧三省在經(jīng)濟社會發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)等方面具有相似性和典型性。就甘肅而言，少數(shù)民族人口總量占全省總?cè)丝诘?.43%，共計241.05萬人。在寧夏回族自治區(qū)，少數(shù)民族的人口數(shù)量為245.99萬，占比為36.89%。在青海，有46.98%的人口屬于少數(shù)民族，共計264.32萬。整個片區(qū)少數(shù)民族人口數(shù)量多，易返貧人群占比大，鞏固脫貧攻堅成果難度高。

（一）甘肅省臨夏州脫貧攻堅現(xiàn)狀

甘肅臨夏回族自治州地處青藏高原和黃土高原過渡地帶，地形復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境相對脆弱，受到國家重點扶持。這些年，臨夏州委、州政府通過采取優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技扶貧等一系列措施，使得當(dāng)?shù)厣a(chǎn)總值不斷上升，旅游業(yè)發(fā)展成效顯著，農(nóng)民增渠道拓寬，食品以及少數(shù)民族特需用品生產(chǎn)加工業(yè)產(chǎn)值以及綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)增加值大幅度提高，貧困人口數(shù)量持續(xù)下降。2020年底，全州實現(xiàn)全面脫貧。

（二）青海省樂都區(qū)脫貧攻堅現(xiàn)狀

青海省海東市樂都區(qū)地處青海省東北部，區(qū)內(nèi)地形主要為平原和丘陵，是青海省的主要農(nóng)業(yè)區(qū)。自脫貧攻堅工作開展以來，樂都區(qū)分別從教育扶貧、健康扶貧、就業(yè)扶貧、技能培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、易地扶貧搬遷等方面全方位開展脫貧攻堅工作。在教育領(lǐng)域聯(lián)控聯(lián)保，嚴(yán)密監(jiān)控學(xué)生流失情況，控綴保學(xué);在醫(yī)療扶貧方面，加強配備農(nóng)村地區(qū)衛(wèi)生所基礎(chǔ)設(shè)施，并提出“六減”“先住院后結(jié)算”等農(nóng)村貧困人員就醫(yī)政策，極大地解決了農(nóng)村貧困人員看病難、治病難的問題;就業(yè)扶貧方面，設(shè)置公益崗、實施技能培訓(xùn)，并通過勞務(wù)輸出，逐漸打造“高原電建”“蒲臺水暖工”等勞務(wù)品牌。在基礎(chǔ)設(shè)施扶貧方面，安全住房、易地扶貧搬遷等重要政策和扶持資金等都向深度貧困地區(qū)重點傾斜。2021年，區(qū)內(nèi)貧困戶和貧困村實現(xiàn)全部脫貧。

（三）寧夏回族自治區(qū)固原市脫貧攻堅現(xiàn)狀

寧夏固原市處于六盤山山區(qū)，干旱少雨，地表覆蓋率較低，可取生活資源較少，生態(tài)體系脆弱，生存條件、交通條件均較差，是寧夏唯一一個全域貧困市，匯集了區(qū)內(nèi)50%的貧困人口，是打贏脫貧攻堅的主戰(zhàn)場。這些年，全市在脫貧攻堅工作機制上狠下功夫，出臺了“四查四補”方案，動態(tài)管理貧困人口收入、教育、醫(yī)療健康、貸款等方面工作，檢測貧困人口收入問題，預(yù)警貧困人口教育、醫(yī)療致貧等重大風(fēng)險問題，動態(tài)幫扶出現(xiàn)較大致貧風(fēng)險的貧困人口。截至2021年，固原市624個貧困村全部出列，10萬戶39萬貧困人口脫貧，貧困洼地終于邁向大發(fā)展。

四、甘青寧民族地區(qū)返貧誘因分析

（一）受教育程度較低

1.父代教育水平存在代際傳遞情況

根據(jù)中國營養(yǎng)健康調(diào)查數(shù)據(jù)庫（簡稱“CHNS”），子代貧困的可能性與子代學(xué)歷的高低呈負相關(guān)關(guān)系。當(dāng)子代學(xué)歷為小學(xué)時，有57.69%的個體為低收入水平;隨著教育水平提高，子代陷入相對貧困的比例逐漸降低，當(dāng)子代學(xué)歷為研究生時，有60%的個體收入為高收入水平，分別有6.67%、6.67%的個體為低收入及較低收入水平。

父代的受教育水平大致與子代的受教育水平正相關(guān)。一般情況下，擁有較高學(xué)歷水平父代的子代受教育水平較高，擁有較低學(xué)歷水平父代的子代受教育程度一般較低。據(jù)CHNS數(shù)據(jù)，當(dāng)父代的學(xué)歷為研究生及本科時，80%的子代擁有本科以上學(xué)歷水平;當(dāng)父代的學(xué)歷為高中時，60%的子代擁有本科以上學(xué)歷水平;當(dāng)父代的學(xué)歷為初中時，僅有20%的子代擁有本科以上學(xué)歷水平;當(dāng)父代的學(xué)歷為小學(xué)及以下時，僅有不到10%的子代擁有本科以上學(xué)歷水平。其中，值得注意的是，當(dāng)父代的學(xué)歷為小學(xué)及以下時，其中有3%的子代擁有研究生以上學(xué)歷水平，這也體現(xiàn)出部分貧困家庭想通過提高子代學(xué)歷走出貧困的想法。

2.財政教育經(jīng)費較低

自脫貧攻堅開展以來，甘肅省、青海省、寧夏教育經(jīng)費逐年增加，其中甘肅省教育經(jīng)費支出最多，青海省次之，寧夏最少，與廣東等教育經(jīng)費投入較大的省（區(qū)）相比，甘青寧三省（區(qū)）教育經(jīng)費投入明顯較低。經(jīng)走訪發(fā)現(xiàn)，甘青寧三?。▍^(qū)）農(nóng)村教育普遍存在村小學(xué)教師資源少、流動性大，硬件設(shè)施差，撤校合并導(dǎo)致上學(xué)路途遠等問題。

（二）基礎(chǔ)條件薄弱

臨夏州、固原市、海東區(qū)均地處中國西北內(nèi)陸，水土流失面積大，土地沙漠化嚴(yán)重，森林覆蓋率低，農(nóng)村居民居住環(huán)境壓力持續(xù)增大，自然災(zāi)害頻發(fā)，且分布范圍較廣;耕地資源總量不足，質(zhì)量不高，大量優(yōu)質(zhì)耕地被占用;水資源總量嚴(yán)重短缺，時空分布不均衡，開發(fā)利用潛力有限。走訪中發(fā)現(xiàn)，三地農(nóng)民擁有的自然資源較差，大部分田地都是山地，山地貧瘠、澆水灌溉等諸多不便，只能“靠天吃飯”，其山地坡度較大，大部分是15度以上的地，存水不易。由于投入不足、管理粗放，農(nóng)作物產(chǎn)量低而不穩(wěn)定，形成“廣種薄收”傳統(tǒng)耕作方式，加之農(nóng)用物資價格上漲，有時會增產(chǎn)不增收。同時，群眾居住、交通、飲水等條件差。

（三）因病返貧

走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，因病返貧是導(dǎo)致返貧風(fēng)險出現(xiàn)的主要原因。由于健康管理的觀念意識不強，農(nóng)村居民突遇重大健康風(fēng)險的可能性較高。同時重大健康風(fēng)險導(dǎo)致農(nóng)村居民突然承受災(zāi)難性醫(yī)療支出，嚴(yán)重超出農(nóng)村家庭的經(jīng)濟負擔(dān)能力。農(nóng)村家庭中，每個家庭成員都存在一定的勞務(wù)付出，重大災(zāi)難性疾病的出現(xiàn)，導(dǎo)致家庭勞動力缺乏，災(zāi)難性醫(yī)療支出加之勞動力缺乏，更加重了農(nóng)村家庭的貧困。

（四）因災(zāi)返貧

干旱、暴雨洪災(zāi)和風(fēng)災(zāi)是農(nóng)戶主要面臨的自然風(fēng)險。西部地區(qū)山多地少，資源稟賦差，自然環(huán)境較惡劣，是災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，9成以上的集中連片貧困縣遭受不同程度的自然災(zāi)害，90%以上貧困縣重復(fù)遭受自然災(zāi)害5次以上。甘肅省等地伏旱突出，氣溫高，降水少，對農(nóng)作物災(zāi)害影響嚴(yán)重，其中甘肅省受災(zāi)面積是其他省區(qū)的兩倍以上。

五、甘青寧民族地區(qū)返貧風(fēng)險“阻斷”對策

（一）加大基礎(chǔ)設(shè)施投入力度

加大農(nóng)村教育扶貧建設(shè)，把教育扶貧作為阻斷返貧風(fēng)險、推動鄉(xiāng)村振興的重要抓手，努力實現(xiàn)“人人有學(xué)上、個個有技能、家家有希望、縣縣有幫扶”。加快推進建設(shè)內(nèi)優(yōu)外聯(lián)的交通網(wǎng)絡(luò)，推動建設(shè)“四好農(nóng)村路”，加快鋪設(shè)自然村（組）硬化路。加快推進農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施配備建設(shè)，設(shè)置專用農(nóng)村醫(yī)務(wù)人員資金撥款體系，保證村村都有醫(yī)療所，都有醫(yī)療員。加大對有用農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)營銷策略、農(nóng)業(yè)電商、農(nóng)業(yè)保險等農(nóng)業(yè)技術(shù)人員的補充，全面引導(dǎo)農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營。

（二）加大易地扶貧搬遷推進力度

易地扶貧搬遷是徹底解決自然災(zāi)害危害地區(qū)、自然條件惡劣地區(qū)農(nóng)村受災(zāi)影響的一大有力武器。對臨夏州、固原市受災(zāi)嚴(yán)重的地區(qū)及自然條件無法滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)營需要的地區(qū)進行易地扶貧搬遷。做好事前充分調(diào)研、事中安排合理，事后善后妥當(dāng)。進行登記造冊，根據(jù)當(dāng)?shù)卮迕褚庠敢约笆転?zāi)嚴(yán)重程度安排搬遷順序，并結(jié)合搬遷居民意愿及相關(guān)地理環(huán)境合理選擇遷入地。保障遷入地的水、電、排污等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施配套，讓農(nóng)民“遷得來，落得下?！备拭C省的蘭州新區(qū)已有張家川易地扶貧搬遷的成功案例，可借鑒經(jīng)驗。

（三）強化宣傳，形成教育合力

充分重視脫貧群眾所持有“教育無用論”觀念的危害性，加大對輟學(xué)兒童的引導(dǎo)，對教育的宣傳。加大對醫(yī)療保險、農(nóng)業(yè)經(jīng)營性保險及“有病及時治”等觀念的宣傳引導(dǎo)。加大依法治教、依法控輟的執(zhí)行力度，建立控輟保學(xué)國家信譽體系。法定監(jiān)護人不送適齡生入學(xué)的，在辦理養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、各項政策等方面采取制約措施。制定更嚴(yán)格的措施處罰雇傭適齡兒童的企業(yè)單位和個體工商戶。積極構(gòu)建學(xué)校、家庭和社會各界廣泛參與的脫貧學(xué)生資助機制，動員鼓勵社會團體、公民個人捐資助學(xué)，幫助脫貧學(xué)生順利完成義務(wù)教育。

（四）加強對留守婦女兒童、空巢老人的關(guān)心和呵護

以政府為主導(dǎo)，充分發(fā)揮村民自治組織作用，建立“留守兒童托管中心”“留守兒童之家”“留守兒童校外輔導(dǎo)站”等，努力構(gòu)筑學(xué)校、家庭、社會相結(jié)合的教育監(jiān)護網(wǎng)絡(luò)。動員全鎮(zhèn)干部對留守兒童實行“一對一”的幫扶，聯(lián)系并教育留守兒童的父母，通過電話、書信等途徑，及時全面了解孩子的生活、學(xué)習(xí)、成長情況，加強與孩子的感情溝通。做好留守婦女“兩癌”普查和“兩癌”脫貧母親救助工作，關(guān)注留守婦女的身心健康。定期組織轄區(qū)內(nèi)的留守婦女進行刺繡、編織、月嫂、家政等培訓(xùn)，積極協(xié)調(diào)解決留守婦女的就業(yè)問題。

（五）逐步建立農(nóng)村養(yǎng)老制度，探索推行新的養(yǎng)老模式

加強老年日間照料中心建設(shè)，興辦農(nóng)村養(yǎng)老福利事業(yè)，采用“專業(yè)+志愿”的模式，為60周歲以上的空巢老人提供生活照料、醫(yī)療保健、文體娛樂、精神慰藉等多項服務(wù)，改善留守老人生活單調(diào)問題，減輕他們的寂寞感。改善村級衛(wèi)生室醫(yī)療設(shè)施條件，加強鄉(xiāng)村醫(yī)生的職業(yè)管理和技術(shù)培訓(xùn)，努力提高醫(yī)療技術(shù)水平和人員整體素質(zhì)，保證農(nóng)村留守老人“病有所治”，減輕留守老人們生活中的痛點和難點。

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（作者單位：中共甘肅省委黨校（甘肅行政學(xué)院））

責(zé)任編輯：張莉莉