豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的思考

◎盧久進 柳 昇

（信陽職業(yè)技術(shù)學院a.商學院；b.財務處，河南 信陽 464000）

我國區(qū)域發(fā)展不均衡已成為普遍關(guān)注的問題。新中國成立至今在歷史發(fā)展不同階段對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展采取不同策略：在計劃經(jīng)濟時代，國家對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展采取“小而全”無差別化發(fā)展策略，各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差別不大；在市場經(jīng)濟時代，國家對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展采取“東中西”有差別化發(fā)展策略，極大的調(diào)動人的積極性，中國人均GDP連續(xù)多年維持高位運行，經(jīng)濟大發(fā)展帶來的“東中西”區(qū)域經(jīng)濟差異化格局日漸顯現(xiàn)?！秶窠?jīng)濟與社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》頒布之后，有關(guān)空間發(fā)展和統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的議題得到了越來越多的關(guān)注，“重點生態(tài)功能區(qū)”的相關(guān)研究也逐漸成為熱點。在研究成果中，不同領(lǐng)域的專家學者從不同的角度對生態(tài)功能區(qū)劃分標準、協(xié)調(diào)評價、政策保障等方面進行了探討。這些研究大多建立在對中央關(guān)于“十一五”規(guī)劃建設的解讀中，有些也依托了某地域的具體情況進行了分析，但是往往忽略了生態(tài)功能區(qū)劃分之后出現(xiàn)新矛盾的可能性以及解決辦法的探討，影響了生態(tài)功能區(qū)劃方案出臺之后的區(qū)域均衡發(fā)展的模式選擇與政策制定。[1]

國家重點生態(tài)功能區(qū)是在我國快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展時期及各種發(fā)展問題日益突出背景下提出的新的空間發(fā)展與管制理念，其通過針對不同地區(qū)的資源環(huán)境承載能力、開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿Γ_立不同的經(jīng)濟發(fā)展模式，采取差異性的政策導向，形成各具特質(zhì)的生態(tài)功能區(qū)，以切實促進區(qū)域統(tǒng)籌與科學發(fā)展。1978年以前，我國主要采取的是均衡發(fā)展戰(zhàn)略，力圖在整個國土空間均衡地進行生產(chǎn)力尤其是工業(yè)生產(chǎn)力的布局，導致了較慢的經(jīng)濟增速，整體發(fā)展效果欠佳。1978年以來，我國開始實施改革開放，黨中央決定實施非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，國家的投資生產(chǎn)布局向沿海地區(qū)傾斜，同時給予沿海地區(qū)更多的政策優(yōu)惠，達到東部地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，先富帶后富，最終實現(xiàn)共同富裕。[2]黨的十七大后，將生態(tài)文明建設提升到國家戰(zhàn)略層面，實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與國家重點生態(tài)功能區(qū)建設互動發(fā)展，根據(jù)國土空間最新布局及創(chuàng)新國土空間開發(fā)管理，是我國在發(fā)展過程中保護和改善生態(tài)環(huán)境成果，對推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有深遠的指導和現(xiàn)實意義。

一、豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)的概況

豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)位于淮河上游流域，其生態(tài)系統(tǒng)關(guān)乎豫、皖、蘇、魯4 省生態(tài)安全。豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)涵蓋新縣、商城、羅山、光山、浉河等“四縣一區(qū)”，功能區(qū)國土面積9431 平方千米，人口341 萬，功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方面實現(xiàn)脫貧[3]，功能區(qū)生態(tài)保護方面政府高度重視、民眾支持度較高，但不科學發(fā)展造成植被破壞嚴重。研究豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)，推進豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)科學發(fā)展是建設美麗中國的內(nèi)在要求、也是國家綜合治理淮河決策的需要、更是提升各級政府和民眾對生態(tài)功能區(qū)建設重要性認識的需要。

圖1 豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)地圖

筆者以國家賦予豫東南新縣、商城、羅山、光山、浉河等“四縣一區(qū)”的重點生態(tài)功能區(qū)職責和使命為研究對象，引導本區(qū)域經(jīng)濟布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應，通過制定實施有針對性的政策措施，保證豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)既要發(fā)揮主體生態(tài)功能，又要減輕中央財政生態(tài)補償負擔；以發(fā)展適宜的生態(tài)經(jīng)濟為途徑真正解決生態(tài)功能區(qū)的民生福祉和經(jīng)濟發(fā)展，切實提高本區(qū)域人民群眾的“獲得感”，做到“發(fā)展與保護”兼顧，從而實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展。

二、研究豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的時代意義

生態(tài)文明建設是中國特色社會主義道路的理論創(chuàng)新，國家重點生態(tài)功能區(qū)建設是21 世紀以來我國在地域空間規(guī)劃方面的一次重大實踐創(chuàng)新，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟是深化習近平新時代中國特色社會主義思想和推進公共部門實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的緊迫需求。

（一）實現(xiàn)豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)化經(jīng)濟發(fā)展是建設美麗中國的內(nèi)在要求。

生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)載體，良好的生態(tài)環(huán)境是新時代對社會進步提出的新要求，已成為人民群眾的新期盼。但長期的開發(fā)歷史、巨大的人口壓力和脆弱的生態(tài)環(huán)境條件，導致豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化嚴重，生態(tài)服務功能下降，生態(tài)安全受到嚴重威脅。這些問題給人民群眾的身體健康和生活質(zhì)量帶來損害。為此，豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)在發(fā)展方式上要實現(xiàn)新轉(zhuǎn)變、要有新作為，尤其在經(jīng)濟發(fā)展方向上應由傳統(tǒng)粗放型發(fā)展向集約高效循環(huán)轉(zhuǎn)變，為美麗中國建設做出應有的貢獻。

（二）實現(xiàn)豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)化經(jīng)濟發(fā)展是國家綜合治理淮河的需要。

豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)是淮河上游流域的重要生態(tài)屏障，超長期過度開發(fā)導致區(qū)域水污染、水土流失嚴重，高強度的人類活動帶來的環(huán)境脅迫將成為豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)當前和未來一段時間內(nèi)突出的環(huán)境問題。[4]筆者試圖對該生態(tài)區(qū)土壤侵蝕原因、水源涵養(yǎng)破壞原因展開調(diào)查，為國家綜合治理淮河，盡快改善淮河上游流域生態(tài)環(huán)境狀況提供重要的決策參考。

（三）實現(xiàn)豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)化經(jīng)濟發(fā)展是提升市、縣、鄉(xiāng)三級政府對國家重點生態(tài)功能區(qū)建設重要性認識。

黨的十九大報告指出：“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，完善主體功能區(qū)配套政策”。貫徹落實黨中央生態(tài)環(huán)保決定，必須要建立健全國家重點生態(tài)功能區(qū)建設的科學評價與政府考核體系，從制度層面和操作層面促使各方尤其地方政府自覺地遵循永續(xù)發(fā)展原則，方可促進國家重點生態(tài)功能區(qū)建設科學、有序推進。

三、當前豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展面臨的困境

國土空間是寶貴資源，是我們賴以生存和發(fā)展的家園。按照國家重點生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃界定，國土空間是指國家主權(quán)和主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間，包括陸地、陸上水域、內(nèi)水、領(lǐng)海、領(lǐng)空等。改革開放40 多年來，豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展取得了巨大成就，但也存在人口—資源—環(huán)境矛盾沖突，國土開發(fā)空間利用過程中也暴露出耕地減少速度過快、生態(tài)損害嚴重與生態(tài)系統(tǒng)功能退化、環(huán)境問題突出、資源開發(fā)利用率低等一系列突出矛盾和問題。

（一）生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展間尚未形成協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系。

新中國成立以來，解決溫飽問題、建設小康社會一直是我國面臨的主要問題，因此，大力發(fā)展經(jīng)濟成為國家宏觀政策的必然選擇。改革開放后，“一個中心、兩個基本點”成為國家發(fā)展的基本方針，由此我國迎來了經(jīng)濟發(fā)展高速期。所謂“一個中心”，就是以經(jīng)濟建設為中心。正是因為一切以經(jīng)濟建設為中心，在經(jīng)濟發(fā)展中無法做到尊重生態(tài)規(guī)律和保護環(huán)境，必然忽視發(fā)展經(jīng)濟所帶來的負面影響——環(huán)境污染和生態(tài)破壞。所以，伴隨中國經(jīng)濟高速發(fā)展而來的是嚴重的生態(tài)問題。隨著國際環(huán)境治理行動的推進以及我國生態(tài)治理壓力的劇增，20 世紀末，我國將可持續(xù)發(fā)展作為國家發(fā)展戰(zhàn)略，開始重視政策的生態(tài)化。1994年3月，我國發(fā)布了《中國21 世紀議程——中國21 世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，確立了我國21 世紀可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略框架和各個領(lǐng)域的主要目標。1996年我國將可持續(xù)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略并全面推進實施。當年3月經(jīng)全國人大批準的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，把可持續(xù)發(fā)展作為一條重要的指導方針和戰(zhàn)略目標，明確了我國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重大決策。我國“十五”計劃還具體提出了可持續(xù)發(fā)展各領(lǐng)域的主要目標，并專門編制和組織實施了生態(tài)建設和環(huán)境保護重點專項規(guī)劃，將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求全面地體現(xiàn)在社會和經(jīng)濟的其他領(lǐng)域中。進入21 世紀，我國進一步深化對可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵的認識，在國家發(fā)展戰(zhàn)略層面，先后提出了科學發(fā)展觀、生態(tài)文明等發(fā)展理念和發(fā)展戰(zhàn)略，并將其貫徹到國家宏觀政策和發(fā)展規(guī)劃中。尤其是黨的十八大后，我國相繼出臺了一系列生態(tài)化的發(fā)展政策和規(guī)劃, 如2015年5月5日，《中共中央 國務院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》；2015年9月11日，經(jīng)中央政治局會議審議通過發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》；2015年10月，加強生態(tài)文明建設首次被寫入國家五年規(guī)劃。由于長期以來以經(jīng)濟建設為中心的政策導向，豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)的“四縣一區(qū)”在制定本區(qū)域社會發(fā)展規(guī)劃和決策中，在具體的建設工程、開發(fā)項目立項建設中，都有意或無意地忽視了環(huán)境保護。地方政府行為的非生態(tài)化，為區(qū)域生態(tài)問題埋下了隱患。[5]

（二）生態(tài)文明體制中的市場機制改革滯后。

國外生態(tài)功能區(qū)建設經(jīng)驗表明，提供生態(tài)產(chǎn)品和服務是引領(lǐng)生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的新引擎，而我國重點生態(tài)功能區(qū)在提供生態(tài)產(chǎn)品和服務上缺乏完善的市場交易機制，這在一定程度上進一步拉大了重點生態(tài)功能區(qū)與其他區(qū)域在經(jīng)濟社會發(fā)展方面的差距，影響了公眾參與區(qū)域環(huán)保的積極性。[6]

（三）生態(tài)功能區(qū)基礎(chǔ)設施和公共發(fā)展相對滯后。

豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)社會事業(yè)發(fā)展整體滯后，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、不協(xié)調(diào)的矛盾較突出。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，基礎(chǔ)設施建設步伐有所加快，面貌顯著改觀。但由于“四縣一區(qū)”山多地少人口密度大，歷史欠賬多，財政能力有限，長期投入不足，各項基礎(chǔ)設施和公共服務發(fā)展滯后，區(qū)域民眾享受的基本公共服務低于本省其他縣區(qū)平均水平。豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)文明教育一直是個薄弱環(huán)節(jié)，生態(tài)文明教育與本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的新時代需求不相適應，制約影響豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。

四、推動豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟良性發(fā)展的路徑選擇

生態(tài)經(jīng)濟是豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)建設的重要支撐點。截至目前，豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會建設已取得重大進展，生態(tài)經(jīng)濟布局基本形成，資源循環(huán)利用體系初步建立。但從國家設立重點生態(tài)功能區(qū)戰(zhàn)略目標高度上講，實現(xiàn)豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟生態(tài)化發(fā)展仍需五策并舉。

（一）用生態(tài)文明統(tǒng)領(lǐng)豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展。

生態(tài)文明建設是中國特色社會主義事業(yè)建設中“五位一體”有機組成部分，習近平總書記在不同場合多次強調(diào)生態(tài)文明建設的重要性。豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，要遵循習近平新時代中國特色社會主義生態(tài)觀路理要求，要突顯豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)建設特色。堅持“三農(nóng)”向“三生”轉(zhuǎn)型的新理念，主要是指“農(nóng)村”“農(nóng)業(yè)”“農(nóng)民”在生態(tài)功能區(qū)建設規(guī)劃框架下向“生態(tài)城鎮(zhèn)”“生態(tài)產(chǎn)業(yè)”“生態(tài)居民”的轉(zhuǎn)化。此理念應為豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)建設的新抓手，為破解豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)“三農(nóng)問題”提供了路徑，而“三農(nóng)”問題破解的關(guān)鍵是在本生態(tài)功能區(qū)大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟。

（二）創(chuàng)新對豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償逐年遞增機制。

生態(tài)補償是協(xié)調(diào)區(qū)域均衡發(fā)展的重要手段，縱觀我國現(xiàn)狀，生態(tài)受益的地區(qū)往往是經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，因生態(tài)保護而付出的地區(qū)往往是貧困落后的地區(qū)。國家通過生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟手段對豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的意義。目前，生態(tài)補償在我國已有很多的嘗試，特別是廣西、浙江等地區(qū)均已探索出很好的經(jīng)驗，豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)的“四縣一區(qū)”也在水源地保護、山區(qū)公益林等方面開展了生態(tài)補償機制建設的積極探索。筆者通過對豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、物價水平、生態(tài)服務價值等指標考察，根據(jù)資源市場價值和生態(tài)環(huán)境維護成本，建議豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償要按實際情況劃分等級，實行動態(tài)分等級的多元補償機制。[7]

（三）完善豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)產(chǎn)品和服務的維育路徑與機制。

豫東南“四縣一區(qū)”之所以建設國家重點生態(tài)功能區(qū)，首先由于近些年在科學研究中，驗證了豫東南“四縣一區(qū)”的自然生態(tài)系統(tǒng)對于我國重要流域淮河的水源涵養(yǎng)和重要山脈大別山的土壤侵蝕有著直接影響，可以說，豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)是中原地區(qū)的一道天然屏障，其生態(tài)價值已經(jīng)無法用經(jīng)濟價值來衡量；其次由于豫東南“四縣一區(qū)”長期高強度開發(fā)，森林生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)及水生態(tài)系統(tǒng)均受到不同程度的人為破壞，進而造成原有豐富的生態(tài)產(chǎn)品驟減；最后，建立豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)既是國家宏觀的發(fā)展要求，也是豫東南“四縣一區(qū)”民眾的共同期盼。

（四）提高豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)基礎(chǔ)設施和公共服務水平。

基礎(chǔ)設施是豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)建設的基礎(chǔ)，公共服務水平是豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟的新引擎。豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟離不開“綠色”的基礎(chǔ)設施和高水平的“綠色”公共服務，而完善的生態(tài)經(jīng)濟體系又能夠反促豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)基礎(chǔ)設施的完善和公共服務水平的提升。豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路：首先，農(nóng)業(yè)要生態(tài)化。豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)是國家糧食重要產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)必須走環(huán)保化道路，即利用農(nóng)業(yè)改善生態(tài)環(huán)境。其次，工業(yè)要生態(tài)化。隨著豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟總量的不斷提升，污染物排放總量有逐年增加的趨勢，只有實現(xiàn)工業(yè)生態(tài)化，才能減少污染物。最后，第三產(chǎn)業(yè)也要生態(tài)化。豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)實現(xiàn)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，離不開第三產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化，采用先進的技術(shù)、降低能耗與資源使用量，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要以生態(tài)閾值為底線。[8]

（五）培養(yǎng)生態(tài)科學人才以及強化區(qū)域民眾生態(tài)參與。

我國法律法規(guī)明確規(guī)定，鼓勵、保護民眾參與環(huán)境保護。如《憲法》規(guī)定人民有權(quán)依法管理社會事務，這為民眾參與環(huán)境管理提供了憲法依據(jù)；《環(huán)境保護法》也專門作出公眾參與環(huán)保規(guī)定；行政法規(guī)《國務院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》提出建立公眾參與機制；部門規(guī)章原國家環(huán)?？偩种贫ǖ摹董h(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》也鼓勵公眾參與環(huán)境治理。公眾廣泛參與是馬克思主義關(guān)于人民群眾是歷史創(chuàng)造者基本原理在環(huán)境保護中的具體應用，是習近平新時代中國特色社會主義思想“人類命運共同體”的具體體現(xiàn)。民眾生態(tài)觀的建立以及生產(chǎn)生活的生態(tài)化，都離不開生態(tài)科學人才，也離不開宣傳教育導向和民眾的熱情參與。[9]