國家審計影響區(qū)域創(chuàng)新能力嗎？
——基于地方政府創(chuàng)新偏好的實證研究

朱錦余，李玥螢，龍 娟

(云南財經(jīng)大學(xué) 會計學(xué)院，云南 昆明 650221)

一、 引言

加快科技創(chuàng)新是推動高質(zhì)量發(fā)展和構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵。早在2006年，提高自主創(chuàng)新能力就正式成為國家戰(zhàn)略。區(qū)域整體層面的創(chuàng)新能力受到政府治理的重大影響，政府是區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)的重要主體，地方政府的創(chuàng)新偏好對區(qū)域創(chuàng)新能力提升有重要的基礎(chǔ)性和導(dǎo)向性作用[1]。由于政府治理偏好不同，我國各地創(chuàng)新能力的差異已成為區(qū)域發(fā)展的重要表征，甚至成為影響區(qū)域競爭力和經(jīng)濟發(fā)展的核心因素[2]?，F(xiàn)有研究認為衡量地方政府創(chuàng)新偏好最好的指標是地方財政支出中的科學(xué)技術(shù)支出[3]，盡管政府創(chuàng)新偏好可能還有其他衡量方式，但各類為創(chuàng)新服務(wù)的公共產(chǎn)品均需要通過財政支出獲得，因此科技支出可以有效反映地方政府的創(chuàng)新偏好。但當(dāng)前，我國的現(xiàn)實問題是依靠創(chuàng)新獲得增長的偏好在各地區(qū)間有明顯的差異，部分地方財政支出存在“重生產(chǎn)、輕創(chuàng)新”的偏向，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新活動財政資源支持不足，成為影響地區(qū)創(chuàng)新效率提升的重要制約因素[4]。2020年9月11日科學(xué)家座談會上，習(xí)近平總書記強調(diào)“要整合財政科研投入體制，改變部門分割、小而散的狀態(tài)”。因此，深入分析影響地方政府創(chuàng)新偏好的因素，對全面提升區(qū)域創(chuàng)新能力具有重要意義。

國家審計屬于國家治理的監(jiān)督系統(tǒng)，審計機關(guān)也是黨的工作部門[5]，在提升政府治理能力方面具有突出作用。審計監(jiān)督可以完善地方財政管理，提高政府治理效率，而其中涉及的財政支出方向和規(guī)模，體現(xiàn)了地區(qū)內(nèi)各種社會事業(yè)發(fā)展的狀況。因此，自2006年提高自主創(chuàng)新能力成為國家治理的新要求后，科技創(chuàng)新領(lǐng)域的政府治理工作成為審計機關(guān)的重要工作內(nèi)容。審計署在《2006年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計工作報告》中，就單獨列示并評價了年度財政科技支出的增長情況，并認為審計工作有效支持了科技創(chuàng)新，這為地方審計機關(guān)關(guān)注財政科技投入做出了表率。隨后，各級審計機關(guān)也開始在與創(chuàng)新密切相關(guān)的國有資金、資源領(lǐng)域開展工作，如北京市審計局《關(guān)于北京市2010年市級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中就專門報告“科技資金審計情況”，其中包括“中國硅谷”中關(guān)村2007—2009年園區(qū)建設(shè)關(guān)鍵時期的財政科技資金審計結(jié)果。審計機關(guān)認為，中關(guān)村管委會圍繞國家確定的園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃合理調(diào)配資金投入方向，加大對高新技術(shù)企業(yè)的支持力度，確保了財政投入的39.5億元資金在新產(chǎn)品、新技術(shù)的研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化等方面發(fā)揮較好的引導(dǎo)與杠桿作用；審計機關(guān)也指出了存在的問題，推動了科技資金合規(guī)高效運用(1)具體工作細節(jié)見北京市審計局局長李穎津于2011年所做的《關(guān)于北京市2010年市級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，全文見《北京市人民代表大會常務(wù)委員會公報(2011.4)》。。同時，一些審計項目還引起了科技資金分配管理相關(guān)部門和社會的廣泛關(guān)注，如審計署在2012年審計中發(fā)現(xiàn)五所大學(xué)科研機構(gòu)中的七名教授套取國家科技重大專項資金2500多萬元的問題，引起科技部門高度重視，積極會同財政部、發(fā)改委等部門加大對科技資金的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和制度健全，確?？萍假Y金真實準確支出；隨后涉案人員在2020年被判刑事處罰時更是引起了全社會的廣泛討論(2)2014年報道見中國青年網(wǎng)：余曉潔和楊維漢，《七教授套取國家科技重大專項資金2500多萬》，http://news.youth.cn/gn/201410/t20141011_5819341.htm，2014-10-11。2020年報道見人民網(wǎng)：彭金美，《原中國工程院院士、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授李寧獲刑12年》，http://legal.people.com.cn/n1/2020/0103/c42510-31533972.html，2020-01-03。。

審計署于2016年出臺《關(guān)于審計工作更好地服務(wù)于創(chuàng)新型國家和世界科技強國建設(shè)的意見》(審政研發(fā)〔2016〕61號)，再次強調(diào)國家審計工作需要更好地服務(wù)創(chuàng)新，要求審計機關(guān)認識到國家審計推進科技創(chuàng)新的“極端重要性”，審計中要關(guān)注各級政府科技經(jīng)費預(yù)算安排，“重點揭示財政科技投入不足，資金分配‘小、散’等關(guān)鍵問題”。那么，國家審計工作是否促進了地方政府創(chuàng)新偏好的提升，確實加大了地方財政科技投入并最終提高區(qū)域創(chuàng)新能力？不同地區(qū)、不同功能發(fā)揮是否存在差異？這些問題亟須進行系統(tǒng)深入的檢驗和研究。

本文可能的貢獻主要體現(xiàn)在兩個方面：一是拓展區(qū)域創(chuàng)新能力影響因素的研究。政府創(chuàng)新能力建設(shè)需要國家治理中各組件的配合協(xié)調(diào)、互相促進?，F(xiàn)有研究認可創(chuàng)新偏好與創(chuàng)新能力之間的正向關(guān)系，本文在此基礎(chǔ)之上繼續(xù)挖掘國家審計這一財政支出持續(xù)而密切的監(jiān)督者對區(qū)域創(chuàng)新能力的影響，為區(qū)域創(chuàng)新能力的影響因素研究提供新視角。二是豐富國家審計作用的研究。已有研究強調(diào)國家審計通過監(jiān)督、威懾等強制性功能發(fā)揮作用，本文將細化其功能研究，對比國家審計揭示、處理、建議不同功能的效果，并分析不同地區(qū)的差異，為國家審計的功能發(fā)揮提供更具體的參考。

二、 文獻綜述

首先，關(guān)于國家審計和創(chuàng)新的關(guān)系，現(xiàn)有文獻主要集中在作為被審計對象的企業(yè)微觀主體層面的討論。研究普遍認為，雖然在不同創(chuàng)新產(chǎn)出種類的細分[6]、不同企業(yè)內(nèi)部控制有效性[7]方面，國家審計對創(chuàng)新的促進程度不同，但總體上對被審計企業(yè)創(chuàng)新能力提升作用效果明顯。其中，張興亮和羅紅雨的研究從微觀主體角度指出，對企業(yè)而言，財政資金能促進創(chuàng)新的前提是資金分配必須真實、合法和有效，國家審計基于對財政科技補貼分配過程“全覆蓋”的監(jiān)督威懾作用，能避免財政資源錯配，進而起到提升財政補貼對企業(yè)創(chuàng)新投入的促進作用[8]。由于區(qū)域創(chuàng)新能力最終大多由企業(yè)創(chuàng)新能力集中表現(xiàn)出來，因此這些觀點也是本文立足地方政府治理偏好，從區(qū)域視角分析國家審計對創(chuàng)新能力影響的重要基礎(chǔ)。

其次，國家審計對政府支出偏好有影響。地方政府財政支出的方向決定了政府的治理偏好[1]，由于國家審計對財政支出進行直接的、全覆蓋的監(jiān)督，因此眾多研究認為國家審計可以影響地方政府的支出偏好。例如田冠軍認為國家審計可以控制“三公”支出，抑制由尋租導(dǎo)致的行政管理支出偏好[9]。王翠琳和藺全錄實證研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟責(zé)任審計力度增大，地方政府用于環(huán)境污染治理投資、居民福利設(shè)施建設(shè)的支出明顯增加[10]。吳傳儉認為國家審計能有效推動政府資源更加合理地向醫(yī)療服務(wù)和健康扶貧等領(lǐng)域配置[11]。

最后，有關(guān)區(qū)域創(chuàng)新能力的現(xiàn)有文獻發(fā)現(xiàn)，政府的創(chuàng)新偏好有重要作用。也就是說，地方政府對創(chuàng)新的財政支持力度對區(qū)域創(chuàng)新能力提升十分重要[1]，創(chuàng)新偏好能“如愿以償”提高區(qū)域創(chuàng)新能力[3]。但是客觀存在的財政壓力、官員晉升激勵等干擾因素會導(dǎo)致地方政府不一定“偏愛”創(chuàng)新活動，它們未必有足夠的積極性調(diào)動財政資源支持創(chuàng)新。當(dāng)政府創(chuàng)新偏好被干擾或扭曲，其將難以發(fā)揮應(yīng)有的作用[12]。針對這一問題，現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新示范區(qū)表彰、官員容錯機制等治理手段在一定程度上能提升地方政府創(chuàng)新偏好[13-14]。同時這也意味著后續(xù)研究需要發(fā)掘更多治理工具，鼓勵地方政府創(chuàng)新偏好。

綜上，我們發(fā)現(xiàn)，國家審計能夠有效提升微觀被審計對象的創(chuàng)新能力，同時，也能影響政府的支出偏好；地方政府的創(chuàng)新偏好能顯著提升區(qū)域創(chuàng)新能力，但創(chuàng)新偏好需要一定的治理工具或手段持續(xù)引導(dǎo)。因此，將國家審計、地方政府創(chuàng)新偏好、區(qū)域創(chuàng)新能力放在同一框架下，深入挖掘國家審計對區(qū)域創(chuàng)新能力的影響和當(dāng)中政府創(chuàng)新偏好的中介作用，在現(xiàn)有文獻缺乏的情況下就頗具意義。

三、 理論分析與假設(shè)提出

(一) 國家審計與區(qū)域創(chuàng)新能力

國家審計在國家治理體系中發(fā)揮“經(jīng)濟體檢”的功能，通過“查病”、“治已病”和“防未病”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，服務(wù)于國家治理的工作實踐?！敖?jīng)濟體檢”理論要求國家審計工作將經(jīng)濟社會發(fā)展視為一個有機體，對其進行全方位、全過程、定期或不定期持續(xù)檢查，從而全面掌握存在的問題，查缺糾錯、強弱補短，更進一步地還需要提前研判發(fā)展中潛在的運行風(fēng)險，提出處理建議，促進經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展[15]?？萍紕?chuàng)新是社會經(jīng)濟健康發(fā)展的核心驅(qū)動力，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會建設(shè)都要求以創(chuàng)新作為根本動力。創(chuàng)新能力不足除了會導(dǎo)致發(fā)展效率低下、后勁不足等“隱疾”，從整體來看對國家經(jīng)濟安全也有很大損傷[16]。因此，地方政府創(chuàng)新治理工作的開展情況和努力程度，成為國家審計“經(jīng)濟體檢”中重要的“健康指標”。

國家審計以中央的創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃和政策路徑為指導(dǎo)，服務(wù)于創(chuàng)新型國家和科技強國的建設(shè)。第一，國家審計監(jiān)督地方政府科技資金的使用和管理。國家審計一方面能夠確?？萍假Y金合規(guī)合法、及時足額地投入，杜絕地方政府在使用和管理中出現(xiàn)截留侵占、揮霍浪費、貪污私分等問題；另一方面對科技資金使用的效率和效果做出科學(xué)合理的評價，推動科技資金使用效益的提高。第二，國家審計督促地方政府為創(chuàng)新履職盡責(zé)。科技創(chuàng)新過程中涉及眾多行政事務(wù)，例如專利授權(quán)申請審批、科技資金立項分配、科技項目引進選址等工作，均需要地方政府提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)保障，做到合規(guī)、靈活地為創(chuàng)新活動保駕護航。國家審計可以科學(xué)評價地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部依法履職盡責(zé)的情況，促進相關(guān)部門轉(zhuǎn)變職能，推進科技領(lǐng)域的體制機制改革，指導(dǎo)有關(guān)部門以合規(guī)為前提減少不必要的行政審批手續(xù)，引導(dǎo)地方政府合理賦予科研主體創(chuàng)新活動的自主權(quán)、支配權(quán)，塑造地方政府履職盡責(zé)全力為創(chuàng)新服務(wù)的環(huán)境和氛圍。第三，國家審計促進地方政府落實創(chuàng)新政策措施。科技創(chuàng)新需要包括財政、稅收、金融、人才等一攬子政策的支持，尤其在“國家創(chuàng)新體系”的概念提出后，地方政府的政策落實和執(zhí)行能力對區(qū)域創(chuàng)新能力的提升至關(guān)重要。國家審計持續(xù)對中央的各項重大科技政策執(zhí)行情況、落實效果全流程監(jiān)督評價，著力反映地方政府貫徹中央政策措施不到位、配套政策不完善等問題，促進各項科技創(chuàng)新政策、措施準確高效地落實到位，切實推動地方創(chuàng)新能力的提升。綜合以上分析，本文提出如下假設(shè)：

H1：國家審計可以提高區(qū)域創(chuàng)新能力。

(二) 國家審計與地方政府創(chuàng)新偏好

參照已有研究[3]，本文將地方政府創(chuàng)新偏好界定為地方政府對本區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新活動的財政支持程度。要避免地方政府采取相對粗放但短期經(jīng)濟增效明顯的支出方式，尋求達成政績GDP的“捷徑”，在國家治理中就需要可靠的監(jiān)督機制，持續(xù)關(guān)注地方政府的財政支出方向，糾正重生產(chǎn)、輕創(chuàng)新的自利性偏好[4]。

國家審計可以發(fā)揮揭示、處理、建議功能作用于地方政府的治理行為，提高地方政府的創(chuàng)新偏好。第一，國家審計可以發(fā)揮揭示功能，發(fā)現(xiàn)各級政府科技經(jīng)費預(yù)算安排不合理，分配撥付違規(guī)、管理不規(guī)范、損失浪費、挪用擠占等問題，促進財政科技資金真實足額地順利地流向各個科研項目和主體。一方面，科技資金的支出責(zé)任由中央財政和地方財政共同承擔(dān)，中央安排各項重大科技專項后，均規(guī)定要求地方政府按照一定的比例配套資金，共同支持區(qū)域內(nèi)的創(chuàng)新活動；但實際情況卻是，地方可能沒有嚴格按照中央的規(guī)定支持創(chuàng)新，甚至實際到位的地方配套資金的比例很低。2009年審計署對18個省的專項資金審計就揭示了這一問題，審計發(fā)現(xiàn)地方配套資金到位率僅為47.98%，到位率未過半[17]。審計機關(guān)通過持續(xù)關(guān)注地方財政支出結(jié)構(gòu)，督促地方政府按照基本“底線”，在預(yù)算中為科技支出留有空間。另一方面，地方政府形成了科技預(yù)算后，由于該類資金“小而散”的特點，容易長期沉淀，或者被其他名目擠占[18]。審計機關(guān)通過對科技資金的連續(xù)監(jiān)督，跟進資金管理的全流程，能夠確保分配的剛性，及時揭示資金撥付執(zhí)行緩慢或違規(guī)改變用途的行為。國家審計的獨立性和專業(yè)性，決定了其是科技資金實際到位過程中重要的制衡機制。

第二，國家審計可以發(fā)揮處理功能，治理腐敗和尋租，提升區(qū)域創(chuàng)新偏好。政府部門是財政資金的重要分配者，如果受到寄生于其內(nèi)部的腐敗行為影響，財政資源就會向容易獲得貪腐利益的領(lǐng)域傾斜，如向資金體量大、易于隱藏貪腐金額的基礎(chǔ)設(shè)施投資[19]，或者容易獲得個人享受的行政管理支出[20]。周彬和鄔娟實證研究認為，由于科技領(lǐng)域財政腐敗機會較少，因此腐敗和財政科技資金支出之間有顯著的負相關(guān)關(guān)系[21]。也就是說基于總量有限的財政資源，腐敗導(dǎo)致的資金向“重基建”或“重三公”傾斜，硬幣的另一面，必然就是擠出政府的科技創(chuàng)新偏好。國家審計通過發(fā)揮處理功能，對腐敗和尋租進行直接、有效的處罰，震懾地方政府及有關(guān)部門人員，使其不敢以腐敗尋租為目的違背實際經(jīng)濟需求，隨意扭曲財政支出方向。

第三，國家審計可以發(fā)揮建議功能，幫助地方政府在治理過程中打破知識局限，促進區(qū)域創(chuàng)新偏好提高?？萍紕?chuàng)新活動具有高度不確定性，政府治理的“知識局限”會造成其在創(chuàng)新方面存在滯后與片面[22]。特別是各地政府政策理解能力和執(zhí)行能力不同，與創(chuàng)新相關(guān)的治理工作往往是邊試邊行，沒有可供復(fù)制的模板化行政經(jīng)驗，這就導(dǎo)致與創(chuàng)新相關(guān)的政府治理工作存在持續(xù)改進的空間。國家審計基于工作中所獲信息，向各級人大、政府提出的意見和建議既包括對財政支出結(jié)構(gòu)、方向的合理性建議，也包括對法律法規(guī)、部門規(guī)章的修訂意見。這些審計建議基于“三個區(qū)分”的基本原則，將地方政府先行先試的錯誤、探索性試驗中的失誤、推動發(fā)展中的無意過失，與違法違規(guī)行為區(qū)分開來，保護了地方政府及官員的創(chuàng)新勁頭；并且?guī)椭胤秸畢R總多方信息、突破知識經(jīng)驗瓶頸，以促進地方政府創(chuàng)新偏好的提高。綜合以上分析，本文提出如下假設(shè)：

H2：國家審計會提高地方政府創(chuàng)新偏好。

(三) 國家審計、地方政府創(chuàng)新偏好與區(qū)域創(chuàng)新能力

創(chuàng)新活動具有高風(fēng)險和不確定性，且產(chǎn)出的技術(shù)成果是準公共產(chǎn)品，因此良好的政府治理對區(qū)域創(chuàng)新能力的提升至關(guān)重要，創(chuàng)新偏好決定了政府對區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新活動的支持程度和資源傾斜。政府創(chuàng)新偏好對創(chuàng)新能力影響重大：首先，從宏觀層面分析，區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新活動的順利有序開展需要健全的創(chuàng)新系統(tǒng)支持，而創(chuàng)新系統(tǒng)的健全完善，需要政府財政支出。另外加之財政乘數(shù)效應(yīng)，政府較高的創(chuàng)新偏好可以引導(dǎo)更多的優(yōu)勢資源在創(chuàng)新方面的投入，共同完善區(qū)域創(chuàng)新體系的構(gòu)建[23]，形成各層次主體合力提高區(qū)域創(chuàng)新能力的局面。其次，從微觀主體層面分析，政府針對研發(fā)主體的創(chuàng)新補貼，可以有效緩沖創(chuàng)新失敗的高風(fēng)險，彌補個體創(chuàng)新收益小于社會收益的部分，克服純市場化難以解決卻很有可能發(fā)生的個體創(chuàng)新惰性[24]?？偟膩砜?，不論是我國各省的經(jīng)驗證據(jù)還是科技發(fā)達國家的治理經(jīng)驗都表明，政府對創(chuàng)新的偏好和財政對科技的支持，是提高這些科技領(lǐng)跑國家、省、市整體創(chuàng)新能力的重要手段[1]。但結(jié)合H1和H2的分析來看，投入更多資源支持創(chuàng)新并不是地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的必然偏好，需要國家審計發(fā)揮作用，持續(xù)引導(dǎo)和規(guī)范。綜上，本文提出如下假設(shè)：

H3：國家審計通過影響地方政府創(chuàng)新偏好，進而提高區(qū)域創(chuàng)新能力。

四、 研究設(shè)計

(一) 樣本選擇和數(shù)據(jù)來源

本文使用的數(shù)據(jù)樣本包括除西藏、港澳臺以外的30個省(自治區(qū)、直轄市)的數(shù)據(jù)。樣本期間為：解釋變量國家審計選取起點為2006年，主要是因為2006年是我國國家創(chuàng)新體系建設(shè)政策全面轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵年份，《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》《關(guān)于實施科技規(guī)劃綱要、增強自主創(chuàng)新能力的決定》等一系列國家綱領(lǐng)性文件出臺，國家審計開始有針對性地在科技領(lǐng)域開展工作；最新出版的審計年鑒為2019年，報告了2018年度數(shù)據(jù)，因此國家審計樣本截至2018年；參考已有研究，國家審計的治理效果需要一定時間發(fā)揮作用[25]，因此將國家審計的數(shù)據(jù)滯后一期。相應(yīng)地，地方政府創(chuàng)新偏好、區(qū)域創(chuàng)新能力及控制變量數(shù)據(jù)起始為2007年起，截至2019年。上述數(shù)據(jù)及控制變量來自《中國審計年鑒》、《中國區(qū)域創(chuàng)新能力報告》、國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)庫和EPS數(shù)據(jù)平臺，為避免極端值的影響，所有數(shù)據(jù)在1%水平上進行Winsor處理，數(shù)據(jù)處理和回歸分析主要運用Stata16.0軟件。

(二) 變量定義

1. 區(qū)域創(chuàng)新能力(IN)。本文研究的區(qū)域創(chuàng)新能力主要指以省(自治區(qū)、直轄市)劃分的區(qū)域科技創(chuàng)新能力。《中國區(qū)域創(chuàng)新能力報告》由中國科技發(fā)展戰(zhàn)略研究小組定期發(fā)布，綜合了知識創(chuàng)造、知識獲取、企業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新績效五大一級指標及下設(shè)的四級百余指標，是對我國各省的創(chuàng)新能力相對全面的評價，最終得分在1至100分之間，得分愈高區(qū)域創(chuàng)新能力愈強。另外，在穩(wěn)健性檢驗中使用各省專利授權(quán)量作為替代被解釋變量。

2. 國家審計(Audit)。國家審計主要通過揭示、處理、建議功能來影響政府創(chuàng)新偏好和區(qū)域創(chuàng)新能力。其中，揭示功能(Audit1)用審計查出的主要問題金額衡量，從統(tǒng)計口徑上包括了審計機關(guān)揭示的違規(guī)金額、管理不規(guī)范金額、損失浪費金額，較為全面地反映審計中發(fā)現(xiàn)的財政資金預(yù)算、分配、管理、使用等階段各種性質(zhì)不同的漏洞，涵蓋范圍廣，囊括各種程度的問題；處理功能(Audit2)用審計處理落實金額衡量，為已上繳財政金額、已經(jīng)減少財政撥款或補貼金額、已歸還原渠道金額之和，代表國家審計嚴格按照規(guī)定落實到位的處罰情況，能較好刻畫國家審計的處罰力度和對尋租腐敗的威懾作用；建議功能(Audit3)用提出審計建議條數(shù)衡量，為修改部門規(guī)定建議、修訂法律法規(guī)等建議條數(shù)求和。最后，將上述解釋變量滯后一期并取對數(shù)處理。

3. 地方政府創(chuàng)新偏好(Pf)。參照前述研究[1]，本文使用地方政府財政科技支出決算數(shù)占地方財政支出決算總數(shù)的比重衡量政府創(chuàng)新偏好。

4. 控制變量。結(jié)合已有文獻選取控制變量[1-3]，包括經(jīng)濟水平、開放程度、財政分權(quán)、人口密度、金融業(yè)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、教育水平等。各變量的具體衡量方式見表1。

表1 變量定義表

(三) 模型設(shè)定

結(jié)合假設(shè)H1、H2和H3，為檢驗國家審計促進區(qū)域創(chuàng)新能力的效果與地方政府創(chuàng)新偏好所發(fā)揮的中介效應(yīng)，本文借鑒溫忠麟中介效應(yīng)逐步檢驗法[26]，構(gòu)建三步回歸模型，見式(1)至式(3)。變量定義如前述，此外，Year為年度效應(yīng)，Province為個體效應(yīng)，β、α、λ為回歸系數(shù)，ε為誤差項。

INit=β0+β1auditit-1+β2gdpit+β3fdiit+β4fisdecit+β5pdit+β6finsizeit+β7indit+β8eduit+∑Province+∑Year+εit

(1)

PFit=α0+α1auditit-1+α2gdpit+α3fdiit+α4fisdecit+α5pdit+α6finsizeit+α7indit+α8eduit+∑Province+∑Year+εit

(2)

INit=λ0+λ1auditit-1+λ2Pfit+λ3gdpit+λ4fdiit+λ5fisdecit+λ6pdit+λ7finsizeit+λ8indit+λ9eduit+∑Province+∑Year+εit

(3)

按照中介效應(yīng)逐步檢驗法和Sobel檢驗的要求，具體研究步驟為：第一步，使用模型(1)檢驗國家審計對區(qū)域創(chuàng)新能力的影響β1是否顯著為正。第二步，使用模型(2)檢驗國家審計對創(chuàng)新偏好的影響系數(shù)α1是否顯著為正。第三步，使用模型(3)檢驗國家審計和區(qū)域創(chuàng)新偏好共同對區(qū)域創(chuàng)新能力的影響，若λ2顯著，表明中介效應(yīng)存在，其中λ1不顯著(顯著)為完全中介(部分中介)；若α1和λ2至少有一個不顯著，則可以通過Sobel檢驗確定α1與λ2的乘積是否顯著不為0，當(dāng)原假設(shè)α1×λ2=0被拒絕說明α1和λ2的聯(lián)合效應(yīng)系數(shù)顯著，存在部分中介效應(yīng)。

五、 實證結(jié)果和分析

(一) 描述性統(tǒng)計

主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果見表2。被解釋變量區(qū)域創(chuàng)新能力(IN)均值為29.19，標準差為10.44，最大值為57.58，最小值僅為16.8，說明全面實施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略以來，各地區(qū)創(chuàng)新能力普遍不高，且差異很大，需要分析導(dǎo)致差異的原因。中介變量地方政府創(chuàng)新偏好(Pf)均值為2.01，最大值為6.58，最小值僅為1.41，普遍來看地方政府創(chuàng)新偏好很低，財政科技支出均值僅為2%左右，需要刺激提高。主要解釋變量國家審計中，查出主要問題金額(Audit1)大于處理落實金額(Audit2)，與審計機關(guān)工作實際情況基本一致。上述各變量間VIF值介于1.16到7.78之間，VIF均值為4.17，可以判定各變量間不存在嚴重的多重共線性問題。

表2 主要變量描述性統(tǒng)計

(二) 回歸結(jié)果分析

我們需要選擇適合的估計方法。首先，區(qū)分各個模型是否存在個體效應(yīng)。根據(jù)F檢驗結(jié)果，各個模型均為Prob>F=0.0000，因此不使用混合回歸進行估計，而需要考慮個體效應(yīng)的存在。其次，選擇使用固定效應(yīng)模型或隨機效應(yīng)模型。將Audit1至Audit3分別代入式(1)至式(3)進行Hausman檢驗，根據(jù)wald統(tǒng)計量的結(jié)果，各個模型中Prob>chi2，最大值為0.01，因此均拒絕使用隨機效應(yīng)模型的原假設(shè)，使用固定效應(yīng)模型進行估計。最后，分別使用不同的國家審計指標Audit1至Audit3帶入三個模型進行逐步回歸，結(jié)果見表3。

表3列(1)、列(4)和列(7)回歸結(jié)果顯示，國家審計不同的治理功能均能提高區(qū)域創(chuàng)新能力，國家審計作用發(fā)揮越好，越能督促地方政府履職服務(wù)創(chuàng)新，嚴格執(zhí)行創(chuàng)新政策、高效運用財政資金，假設(shè)1得到支持。其次，列(2)、列(5)和列(8)的回歸結(jié)果檢驗了國家審計對區(qū)域創(chuàng)新偏好的作用，從系數(shù)方向及顯著性上看：國家審計的揭示功能可以顯著促進地方政府實際支出財政科技資金。國家審計的揭示功能主要反映的是各種違規(guī)、管理不規(guī)范、損失浪費問題，審計全覆蓋財政支出管理流程，通過持續(xù)揭示這些阻礙科技資金實際支出的問題，助力資金管理規(guī)范，督促地方政府及有關(guān)部門加強預(yù)算管理和執(zhí)行，強化科技資金分配使用的剛性，假設(shè)2得到支持。同時，審計建議功能對地方政府創(chuàng)新偏好的作用符號為正，但效果不顯著，需要結(jié)合Sobel檢驗結(jié)果判斷。值得注意的是，國家審計相對嚴格的處理處罰功能并不能促進創(chuàng)新偏好的提升，可能的原因是處理處罰是對地方政府嚴格執(zhí)行到位的處罰手段，包括但不限于上繳財政罰款、減少財政撥款、將資金歸還原渠道。嚴格的處罰措施一方面減少了地方本身可用的財政資源，總量資源的減少會導(dǎo)致科技支出偏好的下降；另一方面，相比于揭示功能的規(guī)范指導(dǎo)，或建議功能的明確方向，嚴格的處理處罰難以使地方政府真正“偏好”科技支出，導(dǎo)致其對區(qū)域創(chuàng)新偏好的提升作用并不明顯。

表3 回歸結(jié)果

表3的列(3)、列(6)和列(9)回歸結(jié)果顯示了國家審計、政府創(chuàng)新偏好共同對區(qū)域創(chuàng)新能力的影響，由于Audit2和Audit3依次回歸中α1不顯著，需要結(jié)合表4的Sobel檢驗判斷中介效應(yīng)是否存在。根據(jù)Sobel檢驗結(jié)果，在揭示和建議功能下，政府創(chuàng)新偏好的部分中介效應(yīng)成立，P值拒絕原假設(shè)，創(chuàng)新偏好的部分中介占比約為17%，H3得到支持，揭示和建議功能可以通過創(chuàng)新偏好的中介路徑發(fā)揮作用。但處罰功能在創(chuàng)新偏好方面的中介效應(yīng)不顯著，即該功能對區(qū)域創(chuàng)新能力的提升不是通過創(chuàng)新偏好路徑發(fā)揮作用，而可能是通過督促履職、落實政策等其他路徑發(fā)揮作用。

表4 Sobel檢驗結(jié)果

(三) 穩(wěn)健性檢驗

1. 控制內(nèi)生性問題

首先，考慮中介變量和因變量的內(nèi)生性問題。研究設(shè)計的中介變量和因變量之間可能存在一定的內(nèi)生性。區(qū)域創(chuàng)新能力較高的地區(qū)，更傾向于依靠創(chuàng)新獲得增長，因此會有較高的創(chuàng)新偏好。為了克服中介變量與因變量之間存在內(nèi)生性的缺陷，本文參考李政和楊思瑩的研究[1]，構(gòu)建聯(lián)立方程組，將創(chuàng)新偏好和創(chuàng)新能力視為方程組內(nèi)的內(nèi)生變量，進行系統(tǒng)估計。結(jié)果表明，將區(qū)域創(chuàng)新能力對地方政府創(chuàng)新偏好影響納入同一系統(tǒng)考慮后，創(chuàng)新偏好對創(chuàng)新能力有正向影響，與前述估計結(jié)果一致。(穩(wěn)健性檢驗結(jié)果未列示，留存?zhèn)渌鳎峦?

其次，考慮自變量和中介變量的內(nèi)生問題。前文使用國家審計揭示的絕對金額、國家審計提出意見數(shù)量衡量國家審計的力度，因此中介變量科技資金的投入力度與國家審計可能存在內(nèi)生性，即投入越多導(dǎo)致查處的絕對數(shù)量越多、建議越多。為了緩解這一內(nèi)生性問題，本文使用比例變量衡量國家審計的力度，將揭示能力定義為各省區(qū)市審計機關(guān)查處的主要問題金額數(shù)量與財政支出的比值，建議能力定義為提出建議條數(shù)與財政支出的比值，重新進行檢驗，結(jié)果與前文研究結(jié)論一致。

2. 更換被解釋變量及中介變量

專利授權(quán)量作為科技創(chuàng)新的重要產(chǎn)出[1]，也是區(qū)域創(chuàng)新的重要衡量指標。因此，本文在穩(wěn)健性檢驗中更換區(qū)域創(chuàng)新能力的衡量方式，使用各省專利授權(quán)數(shù)量替換被解釋變量，結(jié)果與前文一致。另外，創(chuàng)新偏好對創(chuàng)新能力的影響也可能會有滯后，因此嘗試使用滯后一期的地方政府創(chuàng)新偏好作為中介變量再進行回歸檢驗中介效應(yīng)，結(jié)果與前文分析一致。

六、 進一步分析

我國各地創(chuàng)新稟賦和創(chuàng)新環(huán)境差異較大，導(dǎo)致國家審計對區(qū)域創(chuàng)新能力提升效果不同。本文按照東、中、西部對樣本進行分組回歸，進一步對中介效應(yīng)成立的揭示功能和建議功能進行異質(zhì)性檢驗。

(一) 揭示功能的異質(zhì)性檢驗

表5報告了國家審計揭示功能在不同地區(qū)的回歸結(jié)果。首先，提升地方政府創(chuàng)新偏好方面。列(2)、列(5)和列(8)顯示，國家審計的揭示作用能顯著提升中、西部地區(qū)的政府創(chuàng)新偏好，但不能提升東部地區(qū)創(chuàng)新偏好?？赡艿脑蚴?，揭示作用主要針對的是財政資金管理中的違規(guī)、管理不規(guī)范、損失浪費等問題，東部地區(qū)既有相對飽滿的創(chuàng)新熱情，又有較為成熟完善的財政管理體制，科技財政資金投入較多、績效較高，因此單純的揭示問題雖能一定程度提高創(chuàng)新偏好，但是邊際效用不高，在統(tǒng)計學(xué)上不顯著；而在中部和西部地區(qū)，國家審計通過揭示功能發(fā)現(xiàn)財政資金中的使用、管理問題，“盯住”地方政府支出，及時糾正中部和西部地區(qū)不利于科技長期發(fā)展的支出結(jié)構(gòu)，具有較大的邊際作用，能顯著提升政府創(chuàng)新偏好。其次，提升區(qū)域創(chuàng)新能力方面。列(4)、列(6)、列(7)和列(9)顯示，雖然國家審計能提升中部和西部的創(chuàng)新偏好，但是最終通過中介效應(yīng)作用于區(qū)域創(chuàng)新能力的效果在中部更顯著。主要原因是，中部地區(qū)具有“崛起”的技術(shù)積累、人力資本和產(chǎn)業(yè)資源，通過國家審計和政府創(chuàng)新偏好的規(guī)范引導(dǎo)，促進區(qū)域創(chuàng)新能力的作用“事半功倍”，效果最為明顯；而西部區(qū)域創(chuàng)新能力存在“低水平陷阱”的制約[27]，由于技術(shù)基本面、人才積累、企業(yè)家精神等方面難以在短期內(nèi)實現(xiàn)突破，因此技術(shù)吸納和消化能力不強，國家審計的作用未能顯著發(fā)揮。但由于西部地區(qū)本身創(chuàng)新能力較低，創(chuàng)新偏好更需要刺激和引導(dǎo)，因此國家審計更應(yīng)該持續(xù)發(fā)揮揭示功能，助力西部地區(qū)的科技“厚積”，并盡快在追趕中跨越門檻，實現(xiàn)“薄發(fā)”。

表5 不同地區(qū)國家審計揭示功能對區(qū)域創(chuàng)新能力影響的差異分析

(二) 建議功能的異質(zhì)性檢驗

表6報告了國家審計建議功能在不同地區(qū)的回歸結(jié)果。結(jié)果顯示，在提升政府創(chuàng)新偏好和通過中介效應(yīng)提升區(qū)域創(chuàng)新能力方面，東部地區(qū)建議功能的效果更為顯著?？赡艿脑蚴牵阂环矫?，東部地區(qū)審計機關(guān)提出審計建議能力更強，且對于審計機關(guān)提出的建議，東部地區(qū)的采納績效高[28]，因此國家審計助力政府創(chuàng)新偏好和區(qū)域創(chuàng)新能力的提升效果好。另一方面，東部地區(qū)創(chuàng)新能力強，在創(chuàng)新中屬于領(lǐng)跑者，因此先試先行的制度多，對區(qū)域內(nèi)制度要求和政府效能要求高，審計機關(guān)通過提出審計建議，能幫助深化科技體制改革、完善創(chuàng)新制度，有效地為科技創(chuàng)新的先試先行者破除藩籬制約，提高政府的創(chuàng)新偏好并助力區(qū)域創(chuàng)新能力提升。

表6 不同地區(qū)國家審計建議功能對區(qū)域創(chuàng)新能力影響的差異分析

七、 結(jié)論性評述

本文以2006—2019年省級面板數(shù)據(jù)為研究樣本，通過中介效應(yīng)逐步回歸模型和Sobel檢驗，以地方政府創(chuàng)新偏好為視角，研究了國家審計與區(qū)域創(chuàng)新能力之間的關(guān)系及其作用機理，得出以下結(jié)論：(1)國家審計可以提高地方政府創(chuàng)新偏好；(2)國家審計的揭示功能、建議功能中介效應(yīng)顯著，通過影響地方政府創(chuàng)新偏好，進而提高區(qū)域創(chuàng)新能力；(3)我國各區(qū)域之間創(chuàng)新資源和環(huán)境條件存在差異，在現(xiàn)有創(chuàng)新能力水平下，中部地區(qū)國家審計揭示功能效果最顯著，東部地區(qū)國家審計建議功能效果最好，均可以通過提高政府創(chuàng)新偏好，進而提高區(qū)域創(chuàng)新能力。

基于以上研究結(jié)論，我們提出以下建議：(1)國家審計應(yīng)充分發(fā)揮作用，促進區(qū)域創(chuàng)新能力提升。審計機關(guān)應(yīng)該發(fā)揮好揭示、處理和建議作用，確保創(chuàng)新政策落地、政府履職盡責(zé)、資金高效使用，共同助力區(qū)域創(chuàng)新能力進步。(2)應(yīng)充分運用國家審計的揭示功能和建議功能，在規(guī)范中引導(dǎo)、在建議中激勵，促進地方政府創(chuàng)新偏好提升；在處理功能的發(fā)揮方面，注意處理、處罰的力度，兼顧好創(chuàng)新偏好的靈活性和審計處罰的原則性；力求使揭示、處理、建議功能各展所長，充分保障地方財政科技投入充足且合理，合規(guī)又有效。(3)基于我國區(qū)域差異較大的創(chuàng)新能力稟賦，審計機關(guān)需要根據(jù)區(qū)域特點有針對性地開展科技創(chuàng)新方面的支持工作。在東部地區(qū)充分尊重技術(shù)規(guī)律和市場規(guī)則，發(fā)揮好建議功能的作用，合理提出增加科技支出、優(yōu)化營商環(huán)境、規(guī)范金融市場等審計建議，為先試先行的創(chuàng)新主體保駕護航；在中部地區(qū)，繼續(xù)盯住政府創(chuàng)新偏好，助力區(qū)域內(nèi)的創(chuàng)新能力再上臺階；在西部地區(qū)更應(yīng)該持續(xù)投入審計力量和資源，與創(chuàng)新偏好一同發(fā)力，幫助西部地區(qū)早日突破技術(shù)基本面的限制，實現(xiàn)區(qū)域創(chuàng)新能力質(zhì)的進步。