基于政策工具的我國中醫(yī)藥健康服務(wù)政策分析

夏 昉 張 兵 赫玉芳

長春中醫(yī)藥大學(xué)健康管理學(xué)院，吉林長春 130117

中醫(yī)藥健康服務(wù)是運用中醫(yī)理念、方法、技術(shù)維護和增進人民群眾身心健康的健康活動，對于保障人民的身體健康，推進健康中國的建設(shè)有著至關(guān)重要的作用[1]。自2015 年國務(wù)院出臺了《中醫(yī)藥健康服務(wù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2020 年）》之后，國務(wù)院各部委及國家中醫(yī)藥管理局為加快促進中醫(yī)藥健康服務(wù)發(fā)展出臺了一系列政策文件，但目前利用政策工具對中醫(yī)藥健康服務(wù)政策內(nèi)容進行綜合分析的研究較少。內(nèi)容分析法是基于文本內(nèi)容的定性研究方法，將政策文本內(nèi)容進行量化分析，用統(tǒng)計數(shù)字將結(jié)果呈現(xiàn)出來[2]。本文基于政策工具視角對我國中醫(yī)藥健康服務(wù)政策進行分析，為后續(xù)完善中醫(yī)藥健康服務(wù)政策提供借鑒。

1 資料與方法

1.1 資料來源

本文選取國家層面發(fā)布的能直接體現(xiàn)中醫(yī)藥健康服務(wù)主題的政策文件，時間為2013 年1 月—2021 年3 月，共收集到15 份政策文本。見表1。

表1 中醫(yī)藥健康服務(wù)政策文件匯總

1.2 研究方法

本文依照政策工具X 維度中的具體分類條目，對歸納進來的15 份中醫(yī)藥健康服務(wù)文件文本進行了分類編碼。將文件按照“政策文件編號-1 級標題-2 級標題……”進行編碼，共得到443 個分析單元，具體編碼（部分）如表2 所示。

表2 政策文本內(nèi)容分析單元編碼（部分）

1.3 中醫(yī)藥健康服務(wù)政策分析框架的構(gòu)建

1.3.1 X 維度：基本政策工具 政策工具就是指在執(zhí)行政策過程中，政府實現(xiàn)政策目標的具體方式、手段和途徑[3]。國內(nèi)外很多學(xué)者按照多維標準，對政策供給進行了不同分類，本文以Rothwell 和Zegveld 的政策工具分類思想為基礎(chǔ)，將與中醫(yī)藥健康服務(wù)相關(guān)的政策工具劃分為供給型、需求型、環(huán)境型3 種類型[4]。

對于政策工具的具體分類，筆者是經(jīng)過仔細研讀上述的15 份文件和參考相關(guān)文獻總結(jié)歸納出來的[5]。供給型政策工具是指政府通過政策對中醫(yī)藥健康服務(wù)發(fā)展提供直接的推動力，包括基礎(chǔ)設(shè)施、科技信息、資金投入、人才培養(yǎng)和醫(yī)療服務(wù)等措施。需求型政策工具是指政府通過激發(fā)市場需求對中醫(yī)藥健康服務(wù)發(fā)展形成的間接拉動力，具體表現(xiàn)為國際交流、組織協(xié)同、試點項目等措施。環(huán)境政策工具是指政府通過改善中醫(yī)藥健康服務(wù)發(fā)展的外部環(huán)境，間接促進其發(fā)展的影響力，可細分為法規(guī)管制、目標規(guī)劃、文化宣傳、金融投資、策略措施、質(zhì)量評估和醫(yī)保支持。

1.3.2 Y 維度：中醫(yī)藥健康服務(wù)體系 僅從政策工具的角度分析中醫(yī)藥健康服務(wù)的政策文本，不能深刻的解讀政策規(guī)律，因此有必要再增加一個中醫(yī)藥健康服務(wù)體系的Y 維度進行二維的透視研究。本文根據(jù)《中醫(yī)藥健康服務(wù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2020 年）》中對中醫(yī)藥健康服務(wù)目標的劃分，將中醫(yī)藥健康服務(wù)體系分為提升服務(wù)能力、創(chuàng)新服務(wù)技術(shù)、豐富服務(wù)產(chǎn)品和優(yōu)化服務(wù)環(huán)境4 個方面。以此為基準，構(gòu)建了以基本政策工具為X 軸，中醫(yī)藥健康服務(wù)體系為Y 軸的二維分析框架。見圖1。

圖1 中醫(yī)藥健康服務(wù)的二維分析框架

2 結(jié)果

2.1 政策工具維度分布情況

中醫(yī)藥健康服務(wù)的政策文本綜合運用供給型、需求型和環(huán)境型政策工具，但是這3 種政策工具使用的頻數(shù)還存在著差異，供給型政策工具使用最頻繁，占47.63%；其次是環(huán)境型政策工具，占31.83%；需求型政策工具使用最少，僅占20.54%。此外，3 類政策的具體政策工具使用也各有不同。

從基本政策工具內(nèi)部分布看，供給型政策工具中，基礎(chǔ)設(shè)施最多（14.90%）、其次是科技信息（13.09%）、醫(yī)療服務(wù)（11.74%）、人才培養(yǎng)（7.22%）、資金投入是最少的，僅占0.68%；需求型政策工具中，國際交流（4.51%）、組織協(xié)同（4.51%）、產(chǎn)業(yè)塑造（7.90%）、試點項目（3.62%），4 項政策工具的使用較為均衡；環(huán)境型政策工具中，法規(guī)管制（12.42%）、目標規(guī)劃（1.58%）、文化宣傳（4.29%）、金融投資（1.58%）、策略措施（6.55%）、質(zhì)量評估（4.06%）和醫(yī)保支持（1.35%），7 項政策工具的使用差異較大。見表3。

表3 政策工具分布情況

2.2 中醫(yī)藥健康服務(wù)維度分布情況

中醫(yī)藥健康服務(wù)維度中，提升服務(wù)能力運用的政策工具最多179 條（40.41%），其中供給型政策最多，為119 條；其次是優(yōu)化服務(wù)環(huán)境121 條（27.31%），其中環(huán)境型政策最多，為88 條；再次是創(chuàng)新服務(wù)技術(shù)86 條（19.41%），其中供給型政策最多，為56 條；豐富服務(wù)產(chǎn)品使用政策工具最少57 條（12.87%），其中需求型政策最多，為29 條。見圖2。

圖2 中醫(yī)藥健康服務(wù)政策工具二維分布

3 討論

我國現(xiàn)階段中醫(yī)藥健康服務(wù)體系正處于起步階段，政策與服務(wù)體系之間尚未呈現(xiàn)出較強的相關(guān)性，但具體政策的分布上出現(xiàn)了一些差異，本文主要對具體政策工具的使用進行了分布矩陣討論。

3.1 供給型政策工具使用較多，但內(nèi)部分布不均

供給型政策工具使用占比最高，主要集中在科技信息和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但卻忽略了資金和人力資源的投入。我國目前中醫(yī)藥健康服務(wù)發(fā)展重心是加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，依靠科技信息提供全方位的醫(yī)療服務(wù)，進一步推動醫(yī)藥實施傳承創(chuàng)新工程，讓全民享受中醫(yī)藥健康服務(wù)[6-7]。資金短缺和人才供給不足可能會影響中醫(yī)藥事業(yè)的長期發(fā)展[8]。國家發(fā)展中醫(yī)藥健康服務(wù)在立足于實際，完善基礎(chǔ)設(shè)施和信息化建設(shè)的同時，還需考慮加大資金投入和人才培養(yǎng)等政策工具的使用[9]。

3.2 需求型政策工具使用不足，要增加使用力度

需求型政策工具使用最少，特別是國際交流、組織協(xié)同和試點項目政策工具。產(chǎn)業(yè)塑造政策工具使用的頻數(shù)最高，在供給側(cè)改革背景下，通過依托互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、研發(fā)新產(chǎn)品等能夠激發(fā)人們對中醫(yī)藥健康服務(wù)的需求力[10-11]。但弱化國際交流等政策使用可能會導(dǎo)致中醫(yī)藥健康服務(wù)發(fā)展空間受限、市場開放程度不夠，從而缺乏必要需求拉動力[12]。中醫(yī)藥健康服務(wù)政策的制定時可以考慮增加需求型政策工具，如讓中醫(yī)藥全面參與“一帶一路”建設(shè)，增加中醫(yī)藥健康養(yǎng)老示范區(qū)等項目建設(shè)等措施[13]。

3.3 環(huán)境型政策工具結(jié)構(gòu)失衡，要調(diào)整使用比例

環(huán)境型政策工具的法規(guī)管制、策略措施等約束性政策工具使用較多，而金融投資和醫(yī)保支持等激勵性政策工具使用較少[14]。這可能是因為目前中醫(yī)藥正處于蓬勃發(fā)展階段，需要通過規(guī)范性法規(guī)發(fā)揮監(jiān)督及管制作用創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境[15]，同時也需要通過策略性措施和文化宣傳加強對個人、家庭和社會的倡導(dǎo)與引領(lǐng)，調(diào)動各方力量促進中醫(yī)藥健康服務(wù)的發(fā)展[16]。然而金融投資較少和醫(yī)保支持力度不夠，可能導(dǎo)致各項政策無法取得明顯的成效。國家在政策制定中可能要調(diào)整環(huán)境型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，減少法律法規(guī)的約束，增加金融投資等激勵性政策工具的使用[17]。

3.4 調(diào)整政策工具結(jié)構(gòu)以充分發(fā)揮政策合力

政策工具中的供給型政策占比過高，需求型政策使用頻率較低，結(jié)構(gòu)不合理會影響政策整體效力的發(fā)揮，因此要根據(jù)政策目標合理調(diào)整政策工具分布，充分發(fā)揮政策合力[18-19]。在制定中醫(yī)藥健康服務(wù)政策時，一是要均衡3 類政策工具的使用，形成供給推力、需求拉力和環(huán)境影響力的平穩(wěn)發(fā)展模式。二是增強政策工具間的有效互動，例如使用需求型政策工具的試點項目時，要充分利用供給型和環(huán)境型政策工具中的資金投入和金融支持，三方形成合力共同推進中醫(yī)藥健康服務(wù)的良性發(fā)展[20]。

3.5 注重政策工具和中醫(yī)藥健康服務(wù)體系的耦合作用

在政策制定過程中要注重政策的整體性和系統(tǒng)性，也要考慮不同環(huán)境和不同政策工具對中醫(yī)藥健康服務(wù)發(fā)展各方面的影響[21]。

政策工具在中醫(yī)藥健康服務(wù)維度的各個方面使用并不均衡，主要側(cè)重于提升中醫(yī)藥健康服務(wù)能力和優(yōu)化服務(wù)環(huán)境，而豐富服務(wù)產(chǎn)品和創(chuàng)新服務(wù)技術(shù)方面使用的政策較少。政府在制定政策時需要促進中醫(yī)藥健康服務(wù)體系的各方面目標協(xié)同發(fā)展，如在深度推進中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新工程，創(chuàng)新健康服務(wù)技術(shù)，完善中醫(yī)藥健康服務(wù)保障機制的同時，還要鼓勵企業(yè)加大科研經(jīng)費投入，支持研發(fā)和應(yīng)用健康服務(wù)新產(chǎn)品[22-25]。

在促進中醫(yī)藥健康服務(wù)體系各方面的發(fā)展中，側(cè)重使用的具體政策工具又有所不同。供給型政策工具主要集中于提升中醫(yī)藥服務(wù)能力和創(chuàng)新服務(wù)技術(shù)方面；豐富服務(wù)產(chǎn)品應(yīng)用最多的是需求型政策工具；優(yōu)化服務(wù)環(huán)境方面主要是依靠環(huán)境型政策工具。整體來看，政策工具呈現(xiàn)出“單面傾斜、整體失衡”的分布，這不利于中醫(yī)藥健康服務(wù)的良性發(fā)展[26]。因此，制定中醫(yī)藥健康服務(wù)政策時需要考慮均衡3 類基本政策工具在服務(wù)體系的使用，增加供給型和需求型政策工具對優(yōu)化服務(wù)環(huán)境提供拉力和推力，豐富服務(wù)產(chǎn)品和創(chuàng)新技術(shù)目標則需要從環(huán)境型政策工具上給予強化、支持。注重各類政策工具在中醫(yī)藥健康服務(wù)體系的整體使用，充分發(fā)揮政策工具和中醫(yī)藥健康服務(wù)體系的耦合作用，從而促進中醫(yī)藥健康服務(wù)穩(wěn)定、有序發(fā)展[27]。