基層財政“三保”壓力:歷史演進、現(xiàn)實癥結與長效機制構建

摘要：支持基層政府?；久裆⒈９べY、保運轉，是保障群眾切身利益的基本要求，也是推動政府履職和各項政策實施的基礎條件。近年來，我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，各級財政保障能力不斷增強，在預算安排上能夠滿足基層“三?！毙枰Ｈ！敝С鲫P系黨的事業(yè)發(fā)展和基層政權鞏固，關系社會穩(wěn)定發(fā)展的大局，是保障群眾切身利益的基本要求，是推動政府履職和各項政策實施的基礎條件，各級黨委、政府歷來高度重視此項工作。基于地方層面長期累存的“三?！敝С鰤毫Φ目陀^存在，有必要進行系統(tǒng)梳理和分析總結。本文基于多視角分析基層“三保”支出壓力的緣起、演進過程與形成機理，選擇縣級人均一般公共預算支出對縣級“三保”財政支付能力進行量化評估，得出“中等地區(qū)”現(xiàn)象的基本判定，并研究提出緩解地方財政困難的對策建議。

關鍵詞：基層財政“三保”;剛性支出;財政

當下基層財政運行之所以相對平穩(wěn)，大都緣于上級轉移支付資金的提前下達和一些應支未支項目資金的展期，這種應急性舉措不具有可持續(xù)性。目前，學術界對于地方財政壓力的關注度越來越高，在研究地方財政壓力產(chǎn)生原因、引致風險以及財政壓力下地方政府行為選擇等方面取得了豐碩成果。

1 基層“三?！敝С鰤毫Φ木壠稹⒀葸M及其形成機理

分稅制財政管理體制的成功實施，較好明確了地方財政地位，實現(xiàn)了從概念到實踐的重大轉換，但由于這一體制模式局限于進行省以下的體制選擇形式多種多樣，而事權與財權不匹配的基本矛盾一直延續(xù)至縣鄉(xiāng)層面，分稅制后不久基層財政困難問題就開始顯現(xiàn)，基層“三?！敝С鰤毫Τ蔀榱?0 多年來在實踐和理論層面一直沒有很好解決的跨世紀難題。通過梳理基層“三保”支出壓力的緣起與演進，可將分稅制以來基層“三?！敝С鰤毫?，每個階段具有各自的表現(xiàn)形式和特征。

1.1 分級管理，基層“三?！敝С鰤毫χ鸩斤@現(xiàn)階段

分稅制實施初期，基層“三?！敝С鰤毫Φ谋憩F(xiàn)形式就是欠發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公教人員工資，在部分經(jīng)濟脆弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度出現(xiàn)了農(nóng)村教師、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員和事業(yè)單位人員工資欠發(fā)、滯發(fā)、降低標準現(xiàn)象，以“三提五統(tǒng)”維系的農(nóng)村公共品供給不足現(xiàn)象開始顯現(xiàn)，引起人們對縣鄉(xiāng)實行分稅制財政體制的諸多“擔憂”。這一現(xiàn)象大約于2000 年達到高峰，并逐步引起國務院、財政部的重視，《國務院辦公廳關于完善農(nóng)村義務教育管理體制的通知》明確提出農(nóng)村中小學教職工工資上收到縣集中管理等，“以縣為主”發(fā)放機制的確立基本上杜絕了拖欠鄉(xiāng)村教師工資現(xiàn)象。但對其時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，通過上劃收入至縣級的形式確保教師工資發(fā)放的同時，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難留下了“硬缺口”，作為一種“倒逼”機制可供選擇的路徑就是將這一矛盾向下“轉嫁”至農(nóng)民身上，形成了當時廣為詬病的亂收費、亂罰款、亂攤派等“三亂”現(xiàn)象。面對鄉(xiāng)村“三亂”與拖欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)供養(yǎng)人員工資現(xiàn)象的雙重壓力，其時開出的“藥方”大體上是規(guī)范國家與農(nóng)民的稅費關系，著力解決“三亂”問題。這項改革前后持續(xù)了五六年，出臺了《中共中央、國務院關于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》、《國務院關于進一步做好農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》著力進行農(nóng)村稅費改革試點，并設計了一套在現(xiàn)在看來仍不落伍的“正稅+ 附加”的農(nóng)村稅費制度，這項農(nóng)村稅費改革試點工作因取消農(nóng)業(yè)稅而“中斷”，直接“廢除”，省卻了“落地”的過程。此時，因農(nóng)業(yè)稅及其“搭便車”的“三亂”問題也就迎刃而解。

1.2 以縣為主，獎補結合緩解基層“三?！敝С鰤毫﹄A段

財政部印發(fā)《關于切實緩解縣鄉(xiāng)財政困難的意見》引入“三獎一補”①激勵約束機制，推行“省直管縣”“鄉(xiāng)財縣管”管理方式改革試點，在緩解縣鄉(xiāng)財政困難上進行一系列改革，再加上《農(nóng)業(yè)稅條例》廢止，使得縣級財政支出責任得以明確。此階段較好落實了“以縣為主”的農(nóng)村教師工資發(fā)放機制，在土地財政和招商引資、融資舉債和縣級基本財力保障機制等共同作用下，基層財政困難現(xiàn)象有所改觀，特別是拖欠財政供養(yǎng)人員工資現(xiàn)象少有發(fā)生，但保運轉“缺口”壓力尚未改觀，而快速成長的各類民生事項也開始對基層財政收支平衡產(chǎn)生巨大壓力，?；久裆怀渥闵踔痢叭笨凇爆F(xiàn)象開始顯現(xiàn)，其時的基層“三?！敝С鰤毫Σ糠帧稗D嫁”為地方政府債務、國庫應付款的“占用”等。需要強調的是，此階段全面推廣“鄉(xiāng)財縣管”改革，基層財政壓力更多體現(xiàn)的是縣級財政壓力，以縣為主，基層“三?！敝С鰤毫s等于縣級“三保”支出壓力，市轄區(qū)“三?！敝С鰤毫栴}少有發(fā)生，且鑒于數(shù)據(jù)的連續(xù)性和可獲得性，后文分析中主要采用縣級“三?！敝С鰯?shù)據(jù)和標準進行詳細分析。取消農(nóng)業(yè)稅改革使得農(nóng)村稅費改革試點過程中所構想的大體上滿足鄉(xiāng)村治理基本財力保障的物質基礎不復存在，作為取消農(nóng)業(yè)稅的補償。②，尚未形成有效的動態(tài)增長機制，期初構想的“一事一議”形式也因種種原因難以有效運行，鄉(xiāng)村公共品有效供給問題一直沒能解決。特別是伴隨著財政公共化運動的逐步深入，基層財政又增加了保障民生支出“配套”壓力，名目繁多且不斷提標擴面的各類民生工程加劇了基層財政困難。

2 基層財政“三?！敝С鰤毫栴}及原因分析

受主觀認識、其他剛性支出壓力及財力地區(qū)間分布不均衡等影響，部分縣區(qū)存在“三保”支出保障不到位的問題，大部分縣區(qū)保工資存在困難。

2.1 主觀認識不到位，對“三?！敝匾暡粔?/p>

部分縣區(qū)沒有落實自身的主體責任，沒有把“三?！敝С霎斪骶S護政權穩(wěn)定、防范運行風險的第一要務進行保障。由于主觀認識不到位、重視程度不夠，在保障養(yǎng)老、償還債務等支出壓力較大的情況，縣區(qū)選擇性執(zhí)行國家規(guī)定的“三保”支出政策。個別地區(qū)存在著政績觀偏差、“新官不理舊賬”的問題，在“三?！敝С霰Ｕ喜坏轿坏那闆r下，仍然騰挪財力或占用資金用于保障非必保項目，導致國家“三保”政策規(guī)定落實打折扣，產(chǎn)生了拖欠問題。

2.2 可用財力不足，綜合保障能力弱

存在“三?！敝С鐾锨返目h區(qū)，不同程度存在著經(jīng)濟結構不合理、新舊動能轉換緩慢、自身“造血”能力不足的問題，加之受減稅降費等因素影響，經(jīng)濟增長結構性放緩，導致縣區(qū)“三?！敝С鲐斄Σ蛔恪Ｌ貏e是國家實施的更大規(guī)模的減稅降費政策，短期內對全市特別基層財政收入影響較大，使一些縣區(qū)本已緊張的“三?！笨捎秘斄Ω幼浇笠娭?。據(jù)稅務部門測算，2019年，落實國家各項減稅降費政策將影響地方級財政收入4.9 億元，加之養(yǎng)老、債務、消化國庫暫付款等其他剛性支出影響，導致縣區(qū)“三?！敝С霰Ｕ铣霈F(xiàn)了問題。

2.3 監(jiān)控手段缺失，工作機制不健全

對于“三?！敝С鋈狈θ?、系統(tǒng)、動態(tài)、有效的監(jiān)控手段和獎懲等工作機制，實際工作中顧此失彼，疲于應付?；鶎尤舜髮Α叭！敝С鲱A算監(jiān)督審查不嚴、不細，對“三保”支出保障不到位的預算仍能通過?；鶎诱疀]有建立起組織、人社和相關民生主管部門協(xié)調聯(lián)動的工作機制，責任不清，未形成合力。處理問題時多采取督促檢查和查漏補缺的方法，應對不及時，措施缺乏預見性、系統(tǒng)性和針對性。獎懲措施不明確，不利于鼓勵先進、鞭策落后、調動基層工作的積極性，特別是對工作不力的相關責任單位和相關責任人處罰手段較為弱化。

2.4 預算安排不到位，執(zhí)行約束力不強

在安排預算時，部分縣區(qū)沒有嚴格貫徹落實“先生活、后生產(chǎn)”原則，沒有把“三?！敝С龇旁谪斦С鰞?yōu)先保障的順序，沒有把規(guī)定的“三?！敝С龇旁凇叭！敝С鰞?yōu)先保障的順序，將缺口甩在執(zhí)行中解決。執(zhí)行中既存在未及時足額下達資金，也存在個別部門執(zhí)行政策存在偏差等問題。此外，基層人員素質參差不齊，也影響了政策的執(zhí)行力。

3 確?！叭！敝С霾扇〉闹饕胧?/p>

3.1 成立工作領導小組，統(tǒng)籌推進各項工作

各級財政部門將確?；鶎印叭！辈怀鰡栴}作為落實市政府“重強抓”專項行動的重點任務，推動落實。市、縣兩級財政部門均成立了工作領導小組，“一把手”任組長，統(tǒng)籌推進各項工作。

3.2 堅持立行立改，及時解決拖欠工資問題

采取有效措施解決工資拖欠問題，取得了良好成效：一是在省財政的幫助下，市縣兩級政府的共同努力。二是涉及歷史拖欠的縣區(qū)，均制定了消化歷史拖欠解決方案。三是用近時間對縣區(qū)開展了拉網(wǎng)式核查，全面核實了縣區(qū)“三?！鼻闆r，通過邊查邊改，截止目前全市未發(fā)生新的拖欠工資問題。

3.3 強化制度建設，建立工作機制

一是建立了運行調度制度，各級財政部門設立了“三保”支出專項工作聯(lián)絡員，通過省與市、市與縣之間“點對點”的調度方式，對縣區(qū)“三?！敝С霰Ｕ锨闆r實行旬調度，及時掌握“三保”支出預算安排和執(zhí)行情況。二是建立了“定期報告”，對各縣區(qū)“三?！敝С霰Ｕ锨闆r、預算執(zhí)行情況、新增支出政策落實情況進行動態(tài)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題，積極應對。三是建立了緊急救助機制，各縣區(qū)提前對未來1-3個月“三?！辟Y金保障進行評估研判，發(fā)現(xiàn)問題，立足自身全力解決。市級財政部門制定了應急處置方案，對縣區(qū)確實無力解決的“三?！敝С鰡栴}，要盡力通過財力補助、適當加快資金調度等方式幫助渡過難關。對市縣已盡最大努力仍無法解決的風險，將按有關程序報請省政府和省財政廳。

4 做好“三?！敝С霰Ｕ系膶Σ呓ㄗh

4.1 層層壓實工作責任

縣區(qū)財政部門對“三保”負有主體責任，要立足自身努力發(fā)展經(jīng)濟，積極培育稅源，合理增加財政收入，克服“等靠要”的思想，增強自我保障能力，全面落實好“三?！钡戎С龅谋Ｕ县熑巍Ｊ屑壺斦块T要進一步完善相關轉移支付辦法，加大財力下沉，合理確定市以下財政事權與支出責任，提高縣級“三?！敝С霰Ｕ夏芰退?。省級財政應按照“縣級責任、省級兜底”的原則，完善頂層設計和政策措施，加大對縣區(qū)發(fā)展經(jīng)濟、強化管理的支持和指導力度。構建財力支撐、資金調度、運行監(jiān)控、監(jiān)督考核、激勵問責等全方位、全過程政策體系和工作機制;完善政策制度，加大對困難地區(qū)“三?！敝С鲋С至Χ?，增強縣區(qū)“三?！碧貏e是保工資政策執(zhí)行能力。

4.2 建立工作機制

一是建立預算編制事前審核和備案審查機制。從編制2020 年預算起，市對縣要建立“三?！碧貏e是保工資預算安排事前審核機制，在縣級政府預算草案初步方案提交同級人大初步審查前，對按照國家保障范圍和標準確定的工資等縣級“三?！鳖A算安排情況進行審核，發(fā)現(xiàn)問題要指導和督促糾正?？h級財政部門依法逐級向上報送備案預算時，要重點說明“三保”支出預算安排情況。對未按要求落實“三保”責任的，采取通報批評、督促調整預算等方式整改。二是建立清單管理制度。聯(lián)合組織、人社等部門按國家政策制定“三?！鼻鍐?，明確保障范圍，設定保障標準，并下發(fā)執(zhí)行。對列入清單范圍的“三?！敝С?，縣區(qū)要集中財力進行保障，嚴禁超范圍、超能力執(zhí)行保障政策。三是建立完善“定期報告”的動態(tài)監(jiān)控。通過信息化技術手段建立動態(tài)監(jiān)控與預警，對各縣區(qū)“三保”支出保障情況、預算執(zhí)行情況、新增支出政策落實情況、國庫庫款保障水平和債務等其他可能影響“三?！敝С鲆蛩氐冗M行實時監(jiān)督。四是建立“重點關注名單制”，市級財政應將收支矛盾突出、“三?！敝С霰Ｕ蠅毫Υ蟆鶆诊L險高、暫付款規(guī)模大、庫款水平低的縣區(qū)列入重點關注名單，實行重點監(jiān)控，“一縣一策”提出化解風險的措施。五是建立考核問責機制。對“三保”工作落實不到位，歷史拖欠工資解決不力或新發(fā)生拖欠的地區(qū)，市級財政部門要進行約談并通報批評;對因此造成嚴重影響群眾切身利益、能解決而不及時解決的責任人，按照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等有關規(guī)定，由相關部門給予相應處分。

4.3 積極防范各類風險

一是積極應對減稅降費影響。面對巨大的預算收支平衡壓力，各級財政部門要立足自身，多措并舉，通過采取壓減財政支出、動用預算穩(wěn)定調節(jié)基金、收回結轉結余資金、盤活政府存量資產(chǎn)上繳國庫收入、國有資本經(jīng)營預算調入資金、統(tǒng)籌政府性基金、財力性轉移支付增量等措施，制定應對方案，努力彌補預算收支缺口，保障財政收支平衡。二是防范養(yǎng)老金支付風險。利用好上級補助資金、中央調劑金和省級調劑金，督促各縣區(qū)加強保費征管，提高征繳率水平，嚴格控制基金支出，努力縮小基金缺口，同時，要求各縣區(qū)做實養(yǎng)老保險基金預算，足額保障預算資金，確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。三是防范債務風險。完善全口徑債務“閉環(huán)”管理，堵塞風險漏洞。動態(tài)統(tǒng)計監(jiān)測債務信息，對風險進行預警評估和應急處置。積極推進建制縣試點化債工作。堅決遏制隱性債務增量，對違規(guī)舉債融資行為，堅決查處問責。

4.4 加強部門間協(xié)調聯(lián)動

做好“三?！笔且豁椌C合性工作，要加強部門間協(xié)調聯(lián)動，合力做好“三?！碧貏e是保工資工作。市政府將“三?！碧貏e是保工資工作納入“重強抓”重點工作監(jiān)督評價內容，將落實結果與縣黨委、政府領導班子和領導干部年度考核掛鉤。組織和人社等部門對工資實行清單管理，明確規(guī)范工資津貼補貼有關政策，指導和督促機關事業(yè)單位嚴格按國家政策規(guī)定執(zhí)行。編制部門要加強機構編制和實名制管理，按期完成控制財政供養(yǎng)人員編制任務。各級人社、編制部門加強對機關事業(yè)單位編外人員規(guī)范管理。審計部門要加強對“三?！敝С龅膶彶楹捅O(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時提出，并督促相關地區(qū)和部門立即整改。

近年來，為全面貫徹落實黨中央、國務院有關精神和要求，督促地方加快預算執(zhí)行支出進度，提高財政資金使用效益，更好促進經(jīng)濟社會高質量發(fā)展，財政部采取了一系列行政考核措施來加快地方預算支出進度、盤活存量資金，梳理近些年督促地方政府。

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作者簡介：張艷玉，（1975.11-），女，吉林省梅河口市，本科，高級經(jīng)濟師，研究方向：財政部門預算。