提升檢委會(huì)決策質(zhì)量的路徑探究

竇國(guó)慶+沙帥

摘 要 檢委會(huì)作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部決策機(jī)構(gòu)，對(duì)本院重大疑難案件和重要檢察工作進(jìn)行決策和指導(dǎo)，其決策質(zhì)量受到多種因素的響，如檢委會(huì)專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立情況及其作用發(fā)揮如何，檢委會(huì)各流程進(jìn)行是否順暢，決策結(jié)果能否充分反映委員意見(jiàn)等，面對(duì)檢察工作中大量涌現(xiàn)出來(lái)的新情況新問(wèn)題，如何進(jìn)一步強(qiáng)化各項(xiàng)措施，有效提升基層檢委會(huì)決策質(zhì)量，推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督能力不斷增強(qiáng)，就成為擺在我們面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。

關(guān)鍵詞 檢委會(huì) 決策質(zhì)量 工作職能

作者簡(jiǎn)介：竇國(guó)慶、沙帥，天津市東麗區(qū)人民檢察院法律政策研究室主任。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.092

一、提升檢委會(huì)決策質(zhì)量的原因分析

檢委會(huì)在其職權(quán)范圍內(nèi)，通過(guò)不斷改進(jìn)工作方式，提升決策質(zhì)量，能夠有效推動(dòng)檢察權(quán)依法運(yùn)行，維護(hù)憲法、法律的有效實(shí)施，為維護(hù)司法公正和社會(huì)公平正義保駕護(hù)航，同時(shí)，這亦是檢委會(huì)自身不斷自我完善，推動(dòng)我國(guó)檢察事業(yè)和社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)向前發(fā)展的必然要求。

（一）我國(guó)檢委會(huì)制度不斷強(qiáng)化自身建設(shè)的內(nèi)在要求

權(quán)利義務(wù)始終是相伴相隨的，當(dāng)某一部門依法享有某項(xiàng)職權(quán)的同時(shí)，自然也對(duì)應(yīng)著相應(yīng)的職責(zé)和義務(wù)，這種義務(wù)首先就是體現(xiàn)在對(duì)能力的要求上。具備與權(quán)力相匹配的能力，是確保權(quán)力正確行使，真正為人民謀利益的一項(xiàng)前提。檢委會(huì)作為檢察部門決策機(jī)構(gòu)，掌握著一定的決策權(quán)，同樣要求檢委會(huì)委員具備相應(yīng)的能力，確保決策的質(zhì)量與水準(zhǔn)，唯如此才能使檢委會(huì)自身職能得到充分發(fā)揮。因此，為確保檢委會(huì)決策質(zhì)量，正確行使決策權(quán)，就要不斷響應(yīng)黨的十八大對(duì)提升司法實(shí)踐工作能力的要求，積極加強(qiáng)檢委會(huì)委員決策能力建設(shè)和檢委會(huì)自身建設(shè)，在實(shí)踐中不斷增強(qiáng)法律監(jiān)督能力和自身監(jiān)督能力，努力構(gòu)建起和諧安定的社會(huì)環(huán)境和 公正執(zhí)法的法治環(huán)境。

（二）維護(hù)司法公正，體現(xiàn)公平正義的必然之選

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為具有中國(guó)特色的法律監(jiān)督部門，唯有切實(shí)提升自身工作水平，增強(qiáng)執(zhí)法能力，確保執(zhí)法質(zhì)量，從而不斷具備起與社會(huì)需求相吻合的司法能力和水準(zhǔn)，才能在實(shí)踐中確保憲法和法律的貫徹與落實(shí)，推動(dòng)司法公正和社會(huì)公平正義由理念轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，根據(jù)這一要求，檢委會(huì)工作同樣需要扎根于實(shí)踐，不斷增強(qiáng)自身決策能力與質(zhì)量，充分發(fā)揮對(duì)檢察工作的決策與指導(dǎo)功能，唯如此，才能真正契合憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位，契合檢察工作的自身規(guī)律，有效發(fā)揮檢察部門自身監(jiān)督職能，真正為保障司法公正和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義發(fā)揮應(yīng)有之用。

（三）實(shí)現(xiàn)檢察事業(yè)進(jìn)步、社會(huì)向前發(fā)展的應(yīng)有之義

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜多元，這一方面體現(xiàn)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，同時(shí)，也造成各種新情況新問(wèn)題的不斷涌現(xiàn)，在這種大的環(huán)境背景下，我國(guó)檢察事業(yè)同時(shí)面臨著挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存的局面。為了更好地貫徹科學(xué)發(fā)展理念，推動(dòng)檢察工作出成績(jī)、上水平，為建設(shè)平安社會(huì)保駕護(hù)航，就必須切實(shí)樹(shù)立服務(wù)大局觀念，積極融入社會(huì)建設(shè)全局，推動(dòng)法律監(jiān)督水平在實(shí)踐中不斷提升。檢委會(huì)在履行工作職能、做出各項(xiàng)決策部署時(shí)，要力求提升決策水準(zhǔn)，確保決策質(zhì)量，唯有如此，才能充分發(fā)揮自身職能，在新形勢(shì)下推動(dòng)各項(xiàng)檢察工作不斷上水平，真正為嚴(yán)懲犯罪，確保建立安定有序的大環(huán)境奉獻(xiàn)力量；為化解矛盾，調(diào)節(jié)節(jié)分，推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)奉獻(xiàn)力量；為懲治職務(wù)犯罪，推進(jìn)公正廉潔執(zhí)法奉獻(xiàn)力量。

二、影響檢委會(huì)決策質(zhì)量提升的因素探究

檢委會(huì)工作的重要性日趨凸顯，近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)在檢委會(huì)工作機(jī)構(gòu)設(shè)置、隊(duì)伍素質(zhì)調(diào)整和工作流程規(guī)范等各環(huán)節(jié)都進(jìn)行了著力改進(jìn)和完善，推動(dòng)檢委會(huì)決策質(zhì)量不斷上升，但同時(shí)應(yīng)看到，檢委會(huì)工作中仍然存在著一些問(wèn)題，阻礙著其決策職能的進(jìn)一步發(fā)揮。

（一）檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)立不夠健全

為及時(shí)優(yōu)質(zhì)地服務(wù)檢委會(huì)日常工作，檢委會(huì)辦公室的設(shè)立應(yīng)當(dāng)是一種必然性的要求，然而，實(shí)踐中檢委會(huì)辦公室往往掛是掛靠其他科室而設(shè)立，檢委會(huì)日常工作反倒成了“兼職”性質(zhì)，更有甚者，在某些檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，甚至根本就沒(méi)有設(shè)立相應(yīng)的檢委會(huì)辦公室，由于上述因素，導(dǎo)致缺乏足夠的人員配置從事專門檢委會(huì)日常服務(wù)工作，導(dǎo)致檢委會(huì)提交議題缺乏充分的會(huì)前審查和過(guò)濾，無(wú)形中增加了檢委會(huì)的決策負(fù)擔(dān)，影響了決策質(zhì)量，同時(shí)，因缺乏專門的辦事機(jī)構(gòu)和工作人員，檢委會(huì)在實(shí)踐操作中還面臨著一些其他問(wèn)題，如檢委會(huì)決議不能有效滴被督促和落實(shí)，導(dǎo)致流于形式，再者，受人員力量所限，檢察工作中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題無(wú)法及時(shí)向檢委會(huì)委員進(jìn)行反饋，可能導(dǎo)致檢委會(huì)決策不能吻合實(shí)際，影響決策效果，同時(shí)，檢委會(huì)委員需要不斷學(xué)習(xí)和研究最新的國(guó)家法律政策、司法解釋和其他業(yè)務(wù)性材料，確保知識(shí)理論的及時(shí)跟進(jìn)，但此時(shí)，在對(duì)相關(guān)材料的整理收集上就顯得力不從心。

（二）審議權(quán)限和審議范圍有待進(jìn)一步明確

檢委會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)對(duì)權(quán)限內(nèi)各類議題進(jìn)行全面審議，以有效履行、發(fā)揮自身職能，但實(shí)踐中，檢委會(huì)在審議范圍上多偏重于案件類議題的審議，對(duì)事項(xiàng)類議題審議較少，且對(duì)案件的審議也多集中在一些程序性案件上，對(duì)一些真正疑難復(fù)雜的案件審議較少，上述問(wèn)題的產(chǎn)生固然有逃避責(zé)任之嫌，但也與檢委會(huì)權(quán)限劃分不清，與院黨組、檢察長(zhǎng)辦公會(huì)和院務(wù)會(huì)之間存在職能交叉有關(guān)。同時(shí)，對(duì)提交檢委會(huì)審議的案件，標(biāo)準(zhǔn)也尚未完全明確，《人民檢察院組織法》和《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》都曾規(guī)定，重大案件和其他重大問(wèn)題應(yīng)交由檢察委員會(huì)討論決定，但就“重大案件”而言，《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》將之規(guī)定為“重大社會(huì)影響、重大意見(jiàn)分歧、抗訴類、復(fù)議類等案件”，在對(duì)部分案件的鑒別指導(dǎo)上仍顯模糊，導(dǎo)致界定上存在一定困難，同樣，在對(duì)“其他重大問(wèn)題”的規(guī)范上，2009 年 《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》第3條概括為九個(gè)方面，基本涵蓋了檢察工作面臨的所有重大問(wèn)題，但因院黨組、院務(wù)會(huì)等部門與檢委會(huì)權(quán)限區(qū)分不明，并逐漸將規(guī)定中涉及全局性和一般性的事務(wù)劃歸己管，也在一定程度上縮小了檢委會(huì)的決策范圍。

（三）決策結(jié)果不能充分反映委員意見(jiàn)

為避免檢察長(zhǎng)因先行陳辭而對(duì)其他委員獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)產(chǎn)生負(fù)面影響，《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》第18條對(duì)委員就議題表決發(fā)言的順序進(jìn)行了明確規(guī)范，這對(duì)委員充分表達(dá)自身看法，推動(dòng)決議更好體現(xiàn)集體智慧和工作成果提供了有力保障，但盡管如此，該規(guī)定仍有不夠完善之處，首先，在按次序發(fā)表意見(jiàn)的表決方式中，集體討論難以充分展開(kāi)，尤其在對(duì)復(fù)雜疑難案件或重大問(wèn)題進(jìn)行研究時(shí)，各委員之間可能無(wú)法形成一致認(rèn)識(shí)，由于每位委員只有一次發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，若意見(jiàn)發(fā)表在前的委員其意見(jiàn)被后面的委員所否定，則沒(méi)有機(jī)會(huì)再次陳述和辯解。其次，在這種按次序進(jìn)行的表決方式下，很難形成體現(xiàn)檢委會(huì)整體意志的最終決議。在實(shí)際工作中，檢委會(huì)對(duì)重大疑難案件展開(kāi)討論時(shí)，委員們往往只對(duì)案件本身存在的部分疑點(diǎn)和分歧表達(dá)看法，對(duì)全案從整體上如何處理則很少有意見(jiàn)提出，這種結(jié)果導(dǎo)致檢察長(zhǎng)在最后就全案進(jìn)行總結(jié)性發(fā)言時(shí)，其所提決議反映的可能僅僅只是少數(shù)委員的意見(jiàn)。在對(duì)規(guī)范性文件的表決上，由于委員們?cè)谶M(jìn)行審議時(shí)往往只對(duì)文件的必要性或其中某項(xiàng)條款的設(shè)置、內(nèi)容乃至用語(yǔ)表達(dá)發(fā)表看法，因此就文件本身而言，無(wú)論最終是否被通過(guò)都難稱得上是集體的決議，尤其當(dāng)文件會(huì)后再交由制定部門修改時(shí)，因缺乏對(duì)委員的意見(jiàn)征求程序，導(dǎo)致其內(nèi)容可能和委員所提意見(jiàn)不相符合甚至截然相反，體現(xiàn)不出集體決策的效果。

三、完善檢委會(huì)決策質(zhì)量的路徑探討

只有立足檢察工作實(shí)際，在充分發(fā)揚(yáng)檢委會(huì)工作優(yōu)越性的同時(shí)，針對(duì)性地采取各項(xiàng)措施，解決好檢委會(huì)在實(shí)際決策工作中存在的種種問(wèn)題，推動(dòng)檢委會(huì)決策體制、機(jī)制不斷走向創(chuàng)新，才能不斷推進(jìn)檢委會(huì)工作更加科學(xué)規(guī)范，提升其在檢察機(jī)關(guān)中的地位與作用。

（一）推動(dòng)檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)設(shè)立并賦予其明確職能

檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)立有助于推動(dòng)檢委會(huì)各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展，在具體配置上，辦事機(jī)構(gòu)可隸屬于法律政策研究室或辦公室，以便于管理和開(kāi)展工作，在人員安排上，應(yīng)積極充實(shí)一批思想覺(jué)悟好、理論水平高、工作能力強(qiáng)的干警人員。在履行職責(zé)方面，檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)要積極做好組織協(xié)調(diào)工作，同時(shí)，對(duì)上會(huì)議題認(rèn)真做好會(huì)前把關(guān)，對(duì)某些案情簡(jiǎn)單，無(wú)討論價(jià)值的議題進(jìn)行過(guò)濾，對(duì)最終提交上會(huì)的議題做好疑難點(diǎn)分析、提煉，擬定審查意見(jiàn)，為會(huì)議決策提供借鑒，同時(shí)，為保障委員們?cè)谧龀鰶Q策時(shí)充分了解案情，正確運(yùn)用相關(guān)法律法規(guī)，還應(yīng)于會(huì)議召開(kāi)前3到5日內(nèi)及時(shí)將有其中有參考價(jià)值的資料提交給委員，為委員決策提供充分翔實(shí)的第一手資料。檢委會(huì)辦公室在檢委會(huì)對(duì)議題做出決策后，要嚴(yán)格做好執(zhí)行監(jiān)督工作，加大對(duì)執(zhí)行部門督辦力度，要求其及時(shí)提交執(zhí)行情況反饋并定期向檢委會(huì)進(jìn)行報(bào)告。在督辦檢查過(guò)程中一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)第一時(shí)間向檢委會(huì)做出匯報(bào)，待其做出決定后即通知相關(guān)部門加以整改，整改不力者還應(yīng)制定相應(yīng)的責(zé)懲措施。

（二）對(duì)檢委會(huì)議題審議范圍和工作權(quán)限作進(jìn)一步明確和劃分

為充分利用司法資源，集中有效發(fā)揮檢委會(huì)審議決策職能，檢委會(huì)在案件審議方面，可僅將重大案件納入討論范圍， 重大案件又分為普通重大案件和有重大社會(huì)影響力的案件兩類，普通重大案件的界定是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，應(yīng)結(jié)合相關(guān)法律，立足檢察實(shí)踐明確其范疇；重大社會(huì)影響力的案件，其范圍主要包括涉眾案件、黑社會(huì)性質(zhì)案件、危害國(guó)家犯罪案件、涉外涉港澳臺(tái)人員犯罪案件等，對(duì)此類案件進(jìn)行界定時(shí)尤其要注意兩點(diǎn)，一是案件性質(zhì)是否嚴(yán)重，二是產(chǎn)生的影響重大與否。由于這類案件慣常具有的強(qiáng)大影響力，往往會(huì)涉及到轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題，故需引起高度重視，及時(shí)提交檢委會(huì)進(jìn)行研究和處理。在檢委會(huì)權(quán)限劃分上，要明確其與院黨組、檢察長(zhǎng)辦公會(huì)、院務(wù)會(huì)在職能上的區(qū)分，與這些機(jī)構(gòu)相比，檢委會(huì)更側(cè)重于檢察業(yè)務(wù)決策和指導(dǎo)方面的工作，委員一般由檢察長(zhǎng)等院領(lǐng)導(dǎo)、專委和其他部分業(yè)務(wù)骨干人員組成，所議議題往往涉及檢察機(jī)關(guān)發(fā)展全局，對(duì)檢察工作有著長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響力。只有嚴(yán)格區(qū)分檢委會(huì)與其他決策機(jī)構(gòu)的權(quán)能界限，做到并行不悖，才能真正明確檢委會(huì)決策范圍，提升決策質(zhì)量，使其工作職能得到充分發(fā)揮。

（三）通過(guò)規(guī)范決策過(guò)程推動(dòng)檢委會(huì)決策真正體現(xiàn)委員意志

為便于議題被充分吸收、理解，在審議流程上課分為討論、表決兩項(xiàng)環(huán)節(jié)，在討論階段，委員可就議題展開(kāi)充分探討，提出問(wèn)題、發(fā)表看法，必要時(shí)還可展開(kāi)辯論，發(fā)言過(guò)程不受職位高低和先后次序的限制。委員若對(duì)議題存在疑問(wèn)可及時(shí)向案件承辦人或起草人進(jìn)行詢問(wèn)并獲得答復(fù)。需注意的是，在討論過(guò)程中檢察長(zhǎng)應(yīng)避免發(fā)表表態(tài)性看法，以防止對(duì)其他委員意見(jiàn)產(chǎn)生影響。在表決環(huán)節(jié)，對(duì)議題的主要方面要逐一表決，使決策更加全面、科學(xué)。對(duì)重大案件的表決，應(yīng)對(duì)案件涉及的主要問(wèn)題，如犯罪事實(shí)認(rèn)定、觸犯何種罪名、當(dāng)事人有無(wú)加重減輕情節(jié)等等，一一做出決定，確保最終決議符合案情實(shí)際。對(duì)規(guī)范性文件的表決亦是如此，先討論制定的必要性和可操作性，若委員基本對(duì)此持肯定態(tài)度，接下來(lái)再對(duì)文件條款逐個(gè)研究、表態(tài)。如果文件原則上獲得通過(guò)，但委員同時(shí)又對(duì)其中某些條款提出修改意見(jiàn)的，主持人可據(jù)此提出新方案，由委員再次研究決定。如果方案暫時(shí)無(wú)法在會(huì)議期間提出，可將委員意見(jiàn)作為保留，會(huì)后由檢委會(huì)辦公室協(xié)同承辦部門再行制定，待檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后，再次送交檢委會(huì)審議，直至最后滿意為止。