鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村 相對貧困治理的長效機制研究

喬會珠 周云波

摘要：2020年我國徹底消除了絕對貧困，在新發(fā)展階段，扶貧工作的重心將轉(zhuǎn)向相對貧困。相比于絕對貧困，相對貧困具有多維性、動態(tài)性與長期性等特征，這意味著相對貧困治理需要從經(jīng)濟、教育、健康等多個維度采用可持續(xù)、常態(tài)化的措施進行長期減貧。農(nóng)村是相對貧困治理的主戰(zhàn)場。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為中國特色社會主義新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手，在宏觀上與農(nóng)村相對貧困治理有著解決發(fā)展不平衡不充分的問題的相同目標(biāo)，在具體政策上也對相對貧困各維度的治理具有積極的正效應(yīng)。新時代加速農(nóng)村相對貧困問題的緩解，要依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，精準(zhǔn)識別扶助對象，全面夯實發(fā)展基礎(chǔ)，著力促進持續(xù)增收，積極提升內(nèi)生動力，科學(xué)推進綠色發(fā)展，加快完善多重保障，構(gòu)筑起相對貧困治理的長效機制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村相對貧困;多維貧困;鄉(xiāng)村振興;長效治理機制

中圖分類號：F323.8? ? ?文獻標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2022）03-0092-12

一、引言

2021年2月，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上莊嚴(yán)宣告，我國完全消除了絕對貧困，脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利。我國的脫貧攻堅工作取得了舉世矚目的巨大成就，與此同時，習(xí)近平總書記也指出，我國當(dāng)前發(fā)展不平衡不充分的問題依然突出，脫貧摘帽不是終點，而是新發(fā)展階段奮斗的起點。2020年中央一號文件指出，脫貧攻堅任務(wù)完成后，我國扶貧工作的重心將轉(zhuǎn)向解決相對貧困。

相對貧困是一種與其他群體或區(qū)域相比，生活條件、發(fā)展機會和社會權(quán)利相對匱乏的貧困狀態(tài)，具有多維性、相對性、動態(tài)性與長期性等特性[1， 2]，這也決定了相對貧困治理的復(fù)雜性與長期性。由于我國政策等原因，資金、產(chǎn)業(yè)、科技、服務(wù)等現(xiàn)代發(fā)展要素長期向城鎮(zhèn)傾斜，農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，公共服務(wù)供給不足，人力資本缺乏，治理水平落后，成為我國當(dāng)前相對貧困治理的主戰(zhàn)場[2]。當(dāng)前，在我國擺脫絕對貧困的農(nóng)村居民中，大多數(shù)還處于相對貧困狀態(tài)[3]，農(nóng)村相對貧困治理面臨巨大挑戰(zhàn)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項統(tǒng)籌“三農(nóng)”工作的長期戰(zhàn)略，以產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效和生活富裕為目標(biāo)，從產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織等多個方面推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)。鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村相對貧困治理無論在宏觀目標(biāo)上還是具體政策上都具有明顯的共通性與相互促進作用。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，建立健全農(nóng)村相對貧困治理的長效機制，可以持續(xù)鞏固農(nóng)村脫貧攻堅成果，全方位緩解農(nóng)村的相對貧困狀況。

長效機制是一種為了解決某些長期存在或反復(fù)出現(xiàn)的問題而構(gòu)建的能夠長期穩(wěn)定運行且持續(xù)發(fā)揮預(yù)期效果進而切實完成目標(biāo)任務(wù)的制度體系。為建立緩解農(nóng)村相對貧困的長效機制，首先需要正確認(rèn)識相對貧困的特征與表現(xiàn)，精準(zhǔn)識別相對貧困人口與地區(qū)，發(fā)現(xiàn)亟須幫扶的困難問題，然后在此基礎(chǔ)上構(gòu)建有針對性的貧困治理機制以持續(xù)穩(wěn)步推進相對貧困的緩解。在對國內(nèi)外大量關(guān)于相對貧困的文獻進行梳理后，著力從多維視角分析了相對貧困的內(nèi)涵，并從全局和具體政策兩個方面深入分析了相對貧困治理與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯關(guān)系，闡明了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對農(nóng)村相對貧困治理的顯著正效應(yīng)。最后針對新發(fā)展階段我國農(nóng)村相對貧困治理面臨的挑戰(zhàn)性問題，依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為建立相對貧困治理的長效機制提出了六點對策建議。

二、多維視角下的相對貧困內(nèi)涵

對于個人或家庭而言，相對貧困是指在特定的經(jīng)濟社會發(fā)展約束下，在當(dāng)?shù)靥囟ǖ纳a(chǎn)、生活條件下，個人或家庭收入雖然可以維持家庭成員的基本生存需求，但相比于他人在享有資源和生活條件上處于一種相對匱乏的狀態(tài)，以至于無法滿足當(dāng)?shù)貤l件下的其他基本生活需求[1， 4]。對于區(qū)域而言，相對貧困則指一個區(qū)域整體上在經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境等方面落后于其他區(qū)域，致使本區(qū)域居民難以享受到與其他區(qū)域居民同等的基本生活條件、發(fā)展機會和社會權(quán)利。

相對貧困具有典型的多維性，國內(nèi)外許多學(xué)者從多維視角提出了自己對于相對貧困內(nèi)涵的見解。英國學(xué)者彼得·湯森最早明確提出了相對貧困的概念，他認(rèn)為相對貧困是指個人、家庭或群體缺乏獲得飲食、生活設(shè)施以及參與社會活動所需的資源，使其未能達(dá)到所屬社會的平均生活水平，從而被排斥在普通生活模式和活動之外[5]。阿馬蒂亞·森從權(quán)利被剝奪程度的視角出發(fā)，認(rèn)為相對貧困是指個人或家庭的權(quán)利被相對剝奪。他不僅關(guān)注貧困人口在收入上的貧困程度，還關(guān)注他們進入市場、獲得教育與醫(yī)療等經(jīng)濟社會權(quán)利的相對剝奪狀況[6]。鮑伯·鮑爾奇通過“貧困金字塔”學(xué)說形象展示了相對貧困的多維性，金字塔的每一層包含了用于解釋相對貧困的維度，塔尖僅包含個體的收入或消費水平，也即通常所說的絕對貧困。每向下一層則增加一個維度，通過更廣泛的社會視角描述相對貧困人群的脆弱性。金字塔最下層包含六個維度：個人的收入或消費水平、公共資源的可及性、國家救濟品的消費量、個人資產(chǎn)（包括人力與物力資本等）、尊嚴(yán)（指是否需要從事屈從的活動）與自主性（指選擇有益生活方式的能力）[7]。

受國外學(xué)者的啟發(fā)，國內(nèi)學(xué)者近年來也結(jié)合我國社會發(fā)展的實際情況從多維視角出發(fā)闡述了相對貧困的內(nèi)涵。邢成舉和李小云認(rèn)為，若個人或家庭在教育、醫(yī)療、住房、社會地位與發(fā)展機會等方面處于相對缺乏的處境，則為相對貧困狀態(tài)[4]。張傳洲認(rèn)為，相對貧困包含物質(zhì)貧困與精神貧困兩個方面，不僅包括由于收入低下導(dǎo)致的基本生活困難，還包括由于教育、衛(wèi)生等基本能力需要得不到滿足而產(chǎn)生的社會排斥感[8]。類似的，王璇和王卓認(rèn)為，相對貧困不僅指貧困人口收入低下和基本生活物質(zhì)缺乏，還包括公共設(shè)施與服務(wù)等其他客觀生活條件的不足，福利水平低于社會可接受的狀態(tài)以及主觀感受到的社會排斥等，是一種多維度、綜合性的貧困類型[9]。李鵬等人認(rèn)為，相對貧困的衡量不僅要涵蓋收入、衣食、住房等基本生活需求，更要包含教育、娛樂、保健和社會交往等更高層次的社會心理需要[10]。751516D1-630F-4756-80FA-8B644B93BE49

本文在國內(nèi)外現(xiàn)有文獻所提出的相對貧困維度的基礎(chǔ)上，結(jié)合《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》關(guān)于貧困人口識別標(biāo)準(zhǔn)的“四看法”①，整理了農(nóng)村相對貧困的維度與指標(biāo)，以便于全面精準(zhǔn)識別相對貧困區(qū)域和人口，進而精準(zhǔn)實施幫扶政策（見表1）。相對貧困劃分為五個維度：經(jīng)濟、教育、健康、生態(tài)環(huán)境和生活條件，并將各維度下的衡量指標(biāo)分為家庭指標(biāo)、區(qū)域指標(biāo)以及家庭和區(qū)域指標(biāo)。家庭指標(biāo)用于衡量一個家庭在基本物質(zhì)、生活條件與社會權(quán)利上的貧困狀況。區(qū)域指標(biāo)用于衡量一個村、縣或片區(qū)在廣受社會認(rèn)可的公共設(shè)施與服務(wù)上的貧困狀況。家庭和區(qū)域指標(biāo)則可同時用于兩者，以便于更精準(zhǔn)地衡量單個家庭與整個區(qū)域在某些社會公共服務(wù)上的貧困狀況（例如衡量未成年人入學(xué)困難是一個區(qū)域性貧困問題還是某些家庭面臨的難題），更好地做到因地施策或因人施策。

本文用經(jīng)濟維度代替多維貧困研究中常用的收入維度，而將收入作為經(jīng)濟維度的一個指標(biāo)。就業(yè)情況包括一個家庭的就業(yè)比例，務(wù)工人員的工作環(huán)境、工作時間，以及務(wù)農(nóng)人員的人均經(jīng)營耕地面積、種植結(jié)構(gòu)、人均占有糧食等。資產(chǎn)通常指家庭具備的耐用消費品，包括交通工具、農(nóng)機、家用電器等。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施包含的種類可根據(jù)各地區(qū)地理環(huán)境合理設(shè)置。產(chǎn)業(yè)鏈完整度可通過農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集群是否完整包含生產(chǎn)、加工、倉儲物流與銷售等關(guān)鍵環(huán)節(jié)來衡量。

在教育維度中，未成年人教育階段包括學(xué)前教育、義務(wù)教育和高中教育。學(xué)校建設(shè)情況可通過教室、宿舍、圖書館、操場等硬件基礎(chǔ)設(shè)施以及師資力量、學(xué)科設(shè)置、伙食等軟實力進行綜合衡量。

在健康維度中，一個人是否處于精神相對貧困狀態(tài)可以通過其是否對目前的生活狀況感到羞恥或內(nèi)疚，對生活前景態(tài)度消極或擔(dān)憂等來進行衡量[11]?；鶎俞t(yī)療服務(wù)機構(gòu)建設(shè)情況可通過科室設(shè)置、醫(yī)療設(shè)備、衛(wèi)生條件和醫(yī)生專業(yè)水平等指標(biāo)進行衡量。

生態(tài)環(huán)境通常會影響較大范圍內(nèi)的居民，因此只設(shè)置區(qū)域指標(biāo)。自然生態(tài)指標(biāo)可根據(jù)當(dāng)?shù)氐乩憝h(huán)境作進一步細(xì)化。農(nóng)業(yè)污染治理情況可從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)原料中污染物的含量，生產(chǎn)廢棄物處理設(shè)施與流程的完備性以及處理效果等方面進行衡量。生活污染治理情況則主要包括生活垃圾與污水等廢棄物的處理情況，相關(guān)指標(biāo)與生產(chǎn)廢棄物類似。自然災(zāi)害防治能力主要體現(xiàn)在監(jiān)測預(yù)警能力，防治工程與設(shè)施建設(shè)情況以及救災(zāi)物資與設(shè)備儲備量上。

生活條件維度涵蓋了日常起居、出行、休閑與信息獲得等多個方面。其中，公共文化服務(wù)建設(shè)情況包括服務(wù)機構(gòu)與設(shè)施的建設(shè)情況以及服務(wù)種類等。

多維相對貧困可采用由Alkire與Foster提出的多維貧困指數(shù)方法（簡稱為“A-F”方法）[12]進行測度。首先需要設(shè)定單個指標(biāo)的相對貧困閾值以計算單個維度的相對貧困程度。對于數(shù)值類指標(biāo)，相對貧困閾值通常采用該指標(biāo)中位數(shù)的一定比例來設(shè)置[13]。對于非數(shù)值類指標(biāo)，則可先將其量化而后進行計算?？缇S度的相對貧困閾值同樣可按照貧困維度占全部維度的比例來設(shè)定。例如可將任意30%以上維度的貧困認(rèn)定為多維絕對貧困，任意低于30%維度的貧困則為多維相對貧困。然后，采用“A-F”方法對各維度加總即可計算出多維相對貧困指數(shù)[14]。

三、相對貧困治理與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯關(guān)系

（一）鄉(xiāng)村振興是農(nóng)村相對貧困治理的戰(zhàn)略背景與框架

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》指出，鄉(xiāng)村興則國家興，鄉(xiāng)村衰則國家衰。全面建成小康社會和全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，必須解決“三農(nóng)”發(fā)展問題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨和國家順應(yīng)廣大農(nóng)民的美好生活需要而對“三農(nóng)”工作作出的重大決策部署，是新時代我國“三農(nóng)”工作的總抓手。從宏觀層面來看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和相對貧困治理在政策安排、實施時間和目標(biāo)主體上均具有明顯的共通性與重合性。

首先，二者在政策安排上具有共通性。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是針對我國社會主義初級階段“三農(nóng)”發(fā)展不平衡不充分的問題，為了補齊“三農(nóng)”發(fā)展短板而提出的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系。相對貧困治理是為提升發(fā)展滯后區(qū)域與群體的生活條件、發(fā)展機會和社會權(quán)利而提出的貧困治理體系。二者本質(zhì)上統(tǒng)一于社會主義國家治理體系之中，是解決新時代我國社會發(fā)展主要矛盾、實現(xiàn)全體人民共同富裕和中華民族偉大復(fù)興的必然要求。

其次，二者在實施時間上具有重合性。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在黨的十九大上首次提出，最終目標(biāo)是到2050年全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富。相對貧困治理是在2020年中央一號文件中首次提出。該文件強調(diào)相對貧困治理將是一個長期的過程，扶貧工作方式由集中作戰(zhàn)調(diào)整為常態(tài)推進。由此可見，鄉(xiāng)村振興與相對貧困治理在政策實施時間上具有重合性。

最后，二者在目標(biāo)對象上具有交叉性。顧名思義，鄉(xiāng)村振興是為解決“三農(nóng)”發(fā)展問題提出的。而對于相對貧困治理，由于我國長期實行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，各類現(xiàn)代發(fā)展要素長期向城鎮(zhèn)傾斜，致使農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后，農(nóng)民生活水平較低，農(nóng)村成為相對貧困治理的主戰(zhàn)場。這使得鄉(xiāng)村振興與相對貧困治理的目標(biāo)對象趨同。

同時，與相對貧困治理相比，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)層次更高，內(nèi)涵更豐富。依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施農(nóng)村相對貧困治理，能夠在更大范圍、更寬領(lǐng)域、更高層次上鞏固農(nóng)村脫貧攻堅成效，并利用鄉(xiāng)村振興帶來的重大機遇、資源和政策進一步提升“三農(nóng)”發(fā)展能力，實現(xiàn)長效脫貧。

（二）鄉(xiāng)村振興對農(nóng)村相對貧困治理的正效應(yīng)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)與組織五個振興和農(nóng)村民生的綜合保障。具體分析這六個方面的政策發(fā)現(xiàn)，與農(nóng)村貧困治理類似，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在解決農(nóng)村發(fā)展的短板問題時，也是以增加農(nóng)民收入，提升農(nóng)民人力資本，促進教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的發(fā)展，改善水電路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施為出發(fā)點。五個振興與民生保障政策對農(nóng)村相對貧困相關(guān)維度的治理具有積極的正效應(yīng)。

1.產(chǎn)業(yè)振興

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的重中之重，以質(zhì)量興農(nóng)、品牌強農(nóng)為宗旨，以完善利益聯(lián)結(jié)機制為核心，從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、物流、質(zhì)量控制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，集合科技、信息、資金、管理等現(xiàn)代生產(chǎn)要素，全方位提升農(nóng)業(yè)創(chuàng)新力和競爭力，打造“產(chǎn)加銷”一體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈多個環(huán)節(jié)中的利益聯(lián)結(jié)模式，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、農(nóng)民可持續(xù)增收。產(chǎn)業(yè)振興對相對貧困治理的最突出作用體現(xiàn)在經(jīng)濟維度上，能夠提升落后地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，推動電商、旅游與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，強化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)，拓展農(nóng)產(chǎn)品銷售市場，整體提升區(qū)域發(fā)展能力和小農(nóng)戶帶動能力，拓寬農(nóng)民的就業(yè)增收渠道。同時，在生態(tài)維度上，產(chǎn)業(yè)振興通過實施改善個體農(nóng)戶的生產(chǎn)設(shè)施條件、開展農(nóng)村污染防治與環(huán)境整治研究、開發(fā)鄉(xiāng)村旅游等政策，能夠增強生態(tài)環(huán)境惡劣或高風(fēng)險地區(qū)的自然災(zāi)害抵御能力，并推進改變臟亂差農(nóng)村生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好發(fā)展。751516D1-630F-4756-80FA-8B644B93BE49

2.人才振興

人才振興以強化鄉(xiāng)村振興的人才支撐為目標(biāo)，主要從培育新型農(nóng)民和培養(yǎng)吸引專業(yè)人才投身鄉(xiāng)村建設(shè)兩方面展開工作。前者面向低學(xué)歷農(nóng)民開展中高等農(nóng)業(yè)職業(yè)教育，并依托農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等主體開展農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)，積極培育懂技術(shù)、善經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民，對提升農(nóng)民學(xué)歷、增強農(nóng)民就業(yè)技能和拓寬就業(yè)途徑具有積極作用。后者致力于培養(yǎng)農(nóng)業(yè)科技人才，并建立健全人才激勵機制和常態(tài)化的人才交流輪轉(zhuǎn)機制，積極鼓勵企業(yè)家、領(lǐng)導(dǎo)干部、專家學(xué)者、公共服務(wù)人員等各行各業(yè)人才到邊遠(yuǎn)地區(qū)、民族地區(qū)和革命老區(qū)等投身鄉(xiāng)村建設(shè)，能夠為各維度相對貧困的治理源源不斷提供專業(yè)性人才。

3.文化振興

文化振興以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，主要從農(nóng)村思想道德建設(shè)、傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展以及公共文化服務(wù)體系建設(shè)三個方面繁榮發(fā)展鄉(xiāng)村文化。在經(jīng)濟維度上，文化振興通過深挖鄉(xiāng)村特色文化資源，促進相對貧困地區(qū)傳統(tǒng)工藝和民間藝術(shù)發(fā)展，培育鄉(xiāng)村特色文化產(chǎn)業(yè)和本土文化人才，帶動當(dāng)?shù)卮迕窬蜆I(yè)增收。在健康維度上，文化振興不但能夠通過開展常態(tài)化人文關(guān)懷與心理疏導(dǎo)、推進誠信道德建設(shè)，改善部分農(nóng)戶消極、憂慮的精神狀況，還能夠積極推動鄉(xiāng)村公共健身設(shè)施全覆蓋，能夠為老弱病殘等特殊群體的體質(zhì)提升提供便利條件。在生活條件維度上，文化振興通過在農(nóng)村地區(qū)大力發(fā)展實體文化設(shè)施與數(shù)字文化設(shè)施建設(shè)，增加公共文化產(chǎn)品和服務(wù)供給，加大農(nóng)村地區(qū)自辦文化的幫扶力度，大大提升文化生活匱乏地區(qū)的公共文化服務(wù)質(zhì)量。

4.生態(tài)振興

生態(tài)振興以“兩山論”②為指導(dǎo)，從農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、人居環(huán)境改善和自然生態(tài)保護三個方面，重點開展水土和動植物資源保護、農(nóng)業(yè)和生活污染治理以及自然生態(tài)修復(fù)等工作，推動農(nóng)業(yè)、農(nóng)村綠色可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)振興對相對貧困治理的正效應(yīng)主要體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境維度上，落后地區(qū)的環(huán)境污染和生態(tài)脆弱性問題往往也更加嚴(yán)重[15]。生態(tài)振興一方面能夠加強對相對貧困地區(qū)生產(chǎn)生活污染的治理，另一方面能夠從生產(chǎn)生活源頭和垃圾廢棄物回收利用上減少污染物的產(chǎn)生與擴散，同時通過積極推進生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)治理和防災(zāi)減災(zāi)工作，增強當(dāng)?shù)卮迕竦淖匀粸?zāi)害防治能力。此外，在經(jīng)濟維度上，生態(tài)振興注重生態(tài)旅游與生態(tài)種養(yǎng)等特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，積極鼓勵當(dāng)?shù)卮迕裼袃攨⑴c生態(tài)管護工作，能夠增加村民就業(yè)增收渠道，將生態(tài)保護與產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)有機融合起來，充分發(fā)揮自然資源的多重效益。在生活條件維度上，生態(tài)振興注重飲用水保護，并且從住房、廁所和農(nóng)村道路等多個方面提升農(nóng)村相對落后的基礎(chǔ)設(shè)施。

5.組織振興

組織振興將夯實基層基礎(chǔ)作為固本之策，積極推進農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、民主法治建設(shè)、基層政權(quán)建設(shè)與便民服務(wù)體系建設(shè)。組織振興的主要政策雖然沒有直接作用于相對貧困治理的某個維度，但卻在整體上為相對貧困治理提供了堅強領(lǐng)導(dǎo)與堅實保障。黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。組織振興注重農(nóng)村基層黨組織建設(shè)對相對貧困治理的促進作用，重視村黨組織帶頭人選派，將治理成效作為基層黨建考評的重要內(nèi)容，并且突出強調(diào)對扶貧領(lǐng)域腐敗問題的嚴(yán)厲打擊，為各維度扶貧工作的開展提供了堅強領(lǐng)導(dǎo)。同時，組織振興深入推進民主法治與平安鄉(xiāng)村建設(shè)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)部門、綜合服務(wù)設(shè)施、公共服務(wù)綜合信息平臺與農(nóng)村服務(wù)性社會組織四方面入手推進鄉(xiāng)村便民服務(wù)體系建設(shè)，為相對貧困治理的長期開展提供了堅實保障。

6.民生綜合保障

民生綜合保障以加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進農(nóng)村勞動力就業(yè)和增加農(nóng)村公共服務(wù)供給為主要抓手，提升農(nóng)民生活保障水平，對各維度的相對貧困治理均有積極的促進作用。在經(jīng)濟維度上，民生保障一方面通過改造農(nóng)村落后的水利灌溉設(shè)施提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效能，另一方面通過發(fā)展勞動密集型企業(yè)、開展覆蓋農(nóng)村全部勞動力的就業(yè)技能培訓(xùn)、推動建立城鄉(xiāng)平等的人力資源市場與保障制度等重要舉措，促進就業(yè)困難人員就業(yè)。在教育維度上，民生保障著力推進落后地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施和師資力量建設(shè)，提升學(xué)校教育質(zhì)量和信息化教學(xué)能力;積極在教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)普及學(xué)前教育和高中教育，大力發(fā)展面向農(nóng)村的職業(yè)教育，提升農(nóng)村群眾學(xué)歷和勞動能力。在健康維度上，民生保障積極推進醫(yī)療落后地區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和醫(yī)生隊伍的能力建設(shè);在農(nóng)村地區(qū)同步開展身體疾病防治與精神衛(wèi)生防護，并著重提升婦幼、老人等弱勢群體的健康服務(wù)能力;實施全民參保計劃，推進農(nóng)村各類醫(yī)療保險制度全覆蓋。在生態(tài)環(huán)境維度上，民生保障從防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)各個環(huán)節(jié)上彌補農(nóng)村在自然災(zāi)害防治能力上的不足，并積極推廣太陽能、水能等清潔能源，改善落后的農(nóng)村人居環(huán)境。在生活條件維度上，民生保障從“水電氣路網(wǎng)”等多個方面全面推進農(nóng)村落后基礎(chǔ)設(shè)施的改造與更換，提升覆蓋率;提升農(nóng)村老弱病殘群體的保障能力與服務(wù)質(zhì)量，尤其重視提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力，積極擴大農(nóng)村基本養(yǎng)老保險覆蓋面，推進農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，有效保障老年人在衣食住行各方面的生活質(zhì)量。

綜上，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入挖掘農(nóng)村價值與潛力，統(tǒng)籌推進農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)、黨建等方方面面建設(shè)，內(nèi)涵豐富，包羅萬象。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施能夠逐步破解農(nóng)村發(fā)展的各種不平衡不充分的問題，對相對貧困各維度的治理均具有積極的正效應(yīng)。加速推進農(nóng)村相對貧困問題的緩解，需要結(jié)合農(nóng)村地區(qū)相對貧困的現(xiàn)狀與特點，依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，構(gòu)建相對貧困治理的長效機制。

四、鄉(xiāng)村振興背景下構(gòu)建農(nóng)村相對貧困治理長效機制的政策建議

經(jīng)過8年的脫貧攻堅，我國在2020年歷史性地解決了絕對貧困問題，在取得輝煌成就的同時，也開啟了相對貧困治理的新篇章。相比于脫貧攻堅，相對貧困的諸多特性決定了相對貧困治理將會是一個更加長期而艱巨的任務(wù)。寄希望于采取超常規(guī)手段在較短時間內(nèi)解決相對貧困問題是不現(xiàn)實的，必須從長遠(yuǎn)角度出發(fā)構(gòu)建更高更全面的貧困識別標(biāo)準(zhǔn)和常態(tài)化的治理機制，持續(xù)推進發(fā)展不平衡不充分問題的解決，最終實現(xiàn)全體人民共同富裕。當(dāng)前，農(nóng)村相對貧困治理面臨著諸多挑戰(zhàn)性問題[16-18]，本文依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為建立農(nóng)村相對貧困治理長效機制提出六個方面的建議。751516D1-630F-4756-80FA-8B644B93BE49

（一）建立多維相對貧困的長效識別機制

建立科學(xué)合理的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)是精準(zhǔn)識別相對貧困人口與地區(qū)，進而實施精準(zhǔn)幫扶所需解決的首要問題[13]。首先，要結(jié)合鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)要求，從貧困衡量維度的各個指標(biāo)探索建立相對貧困的精細(xì)化識別和測度標(biāo)準(zhǔn)，做到“一指標(biāo)一標(biāo)準(zhǔn)”。并根據(jù)各指標(biāo)的不同特點，分別建立以家庭或區(qū)域為對象的貧困識別標(biāo)準(zhǔn)，為相對貧困對象的幫扶提供精確指引。其次，在上述原則下，建立適當(dāng)?shù)膰遗c地方相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。相對貧困治理依賴于國家的整體統(tǒng)籌，需要建立相對貧困識別的國家標(biāo)準(zhǔn)以指導(dǎo)地方的貧困治理工作。同時，不同區(qū)域的發(fā)展水平不同，各地區(qū)要根據(jù)本地在各維度上的發(fā)展情況制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H的貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)。最后，建立科學(xué)的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制。依托大數(shù)據(jù)、人工智能等信息化技術(shù)的普及不斷完善相對貧困人口動態(tài)管理系統(tǒng)，對相對貧困人口與區(qū)域依據(jù)其貧困類型進行精細(xì)化管理，在此基礎(chǔ)上按區(qū)域?qū)ο鄬ω毨栴}的發(fā)展態(tài)勢開展長期監(jiān)測，依據(jù)相對貧困的治理狀況適時調(diào)整相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。

（二）大力完善相對貧困農(nóng)村地區(qū)的基本公共設(shè)施與服務(wù)，建立農(nóng)村發(fā)展的長效支撐機制

隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利，貧困地區(qū)的公共設(shè)施與服務(wù)得到了很大改善。但在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村公共設(shè)施與服務(wù)仍存在一些短板問題亟須解決。一是部分相對貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后的問題依然突出[19]。該問題在扶貧搬遷新遷入地表現(xiàn)得最為集中[17， 20]，其他地區(qū)在脫貧攻堅過程中也存在只重收入而忽視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)象[16]。為此，各地區(qū)要根據(jù)相對貧困指標(biāo)體系，從交通物流、教育醫(yī)療、水利能源、網(wǎng)絡(luò)電信和環(huán)保防災(zāi)等方面，全面梳理農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)。在此基礎(chǔ)上大力推進覆蓋各貧困維度的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)民生活質(zhì)量、發(fā)展能力與風(fēng)險應(yīng)對能力。二是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平差距仍然較大。首先，要依據(jù)城鎮(zhèn)中普及程度較高的公共服務(wù)設(shè)置，填補鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系空白（如公共就業(yè)服務(wù)、公共養(yǎng)老服務(wù)、學(xué)前教育等），建立城鄉(xiāng)均等的公共服務(wù)體系。其次，借力鄉(xiāng)村振興提升已有公共服務(wù)的質(zhì)量水平。其中重點提升公共服務(wù)的信息化水平，推行遠(yuǎn)程醫(yī)療、遠(yuǎn)程教育，加快就業(yè)、市場等信息化服務(wù)平臺的建設(shè)，以共享城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源。三是一些相對貧困地區(qū)公共服務(wù)人員缺口大、流失率高[17]?？赏ㄟ^大學(xué)生定向培養(yǎng)、城市公共服務(wù)人員定期輪崗或激勵吸引等多樣化方式，構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)人員常態(tài)化的補充或輪轉(zhuǎn)機制，加強鄉(xiāng)村公共服務(wù)人員保障。

（三）提升扶貧產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)扶貧效益，建立農(nóng)民長效增收機制

產(chǎn)業(yè)扶貧是帶動脫貧人口持續(xù)增收的最主要手段。然而當(dāng)前的農(nóng)村扶貧產(chǎn)業(yè)存在市場應(yīng)變能力較弱、盲目跟風(fēng)、效益低下、遠(yuǎn)期成長能力與益貧性不足等問題，帶動農(nóng)民增收的效果不佳[16， 17]。為確保扶貧產(chǎn)業(yè)能夠帶動農(nóng)村群眾持續(xù)穩(wěn)定增收，一要推進扶貧產(chǎn)業(yè)持續(xù)向好發(fā)展。以龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為引領(lǐng)，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，樹立知名品牌。以市場需求為導(dǎo)向，努力提升市場信息分析運用能力和物流倉儲能力，并注重農(nóng)產(chǎn)品的推陳出新，增強扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展活力與市場適應(yīng)能力。二要積極鼓勵農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。深挖自身資源稟賦，著重發(fā)展能夠帶來長期穩(wěn)定收益的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，科學(xué)衡量風(fēng)險，做好長遠(yuǎn)規(guī)劃，加強資金、技術(shù)、人員等要素的前期保障，扎實推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。并且針對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的問題[21]，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等二、三產(chǎn)業(yè)，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，在完善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系的同時提升產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)作用。三要切實保證農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的益貧性。針對農(nóng)村貧困人口往往學(xué)歷較低，自身發(fā)展能力不足的問題[17]，大力發(fā)展集體經(jīng)濟，并注重發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)等有利于脫貧人口就業(yè)的產(chǎn)業(yè)類型。同時要深挖農(nóng)民土地、房屋等資源的價值，建立多元化的收益分享模式，增加農(nóng)民從產(chǎn)業(yè)鏈中獲益的途徑，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村振興齊頭并進。

（四）增強脫貧人口內(nèi)生動力與發(fā)展能力，建立健全脫貧長效動力機制

脫貧攻堅在農(nóng)村取得的巨大成果主要依賴于強力的外部支持，部分脫貧村民存在“等、靠、要”思想或缺乏自主脫貧能力。絕對貧困消除后，隨著扶貧干部的逐步撤出，激發(fā)脫貧人群的內(nèi)生動力，并提升他們的發(fā)展能力是相對貧困治理的當(dāng)務(wù)之急和長期任務(wù)[2， 16]，需要從文化、組織與人才振興等多個方面共同努力。一要理論與實踐相結(jié)合，培育脫貧人口內(nèi)生動力。首先，要加強基層宣傳骨干培養(yǎng)，采用集中宣講、廣播視頻等多樣化方式弘揚奮發(fā)圖強的時代精神，宣傳脫貧致富的先進典型，并積極開展弘揚自力更生精神的公共文化服務(wù)與活動，培育自立自強的農(nóng)村社會心態(tài)。更重要的是，農(nóng)村基層黨組織要在實際生活中積極引導(dǎo)貧困戶參與村莊建設(shè)和相對貧困治理，讓貧困戶從自身勞動實踐中不斷增強實際獲得感和榮譽感，樹立起自主脫貧意識。對于某些貧困戶疏懶成性的問題，可通過將幫扶措施與貧困群眾參與掛鉤等方式加以糾治。二要開展針對性技能培訓(xùn)，提升貧困戶發(fā)展能力。為積極應(yīng)對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新技術(shù)對工農(nóng)業(yè)從業(yè)者技能的挑戰(zhàn)[17]，依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求開展針對性技能培訓(xùn)，使每個農(nóng)民都能夠發(fā)揮自身價值。并且在立足當(dāng)下的同時積極面向未來，推動終身培訓(xùn)制度落實，持續(xù)提升農(nóng)民的發(fā)展與適應(yīng)能力。

（五）建立生態(tài)環(huán)境保護與相對貧困治理相互促進的長效發(fā)展機制

我國相對貧困地區(qū)與生態(tài)環(huán)境脆弱或重點保護的地區(qū)高度重合，生態(tài)保護與鞏固脫貧成果是相對貧困地區(qū)發(fā)展面臨的雙重課題。要堅持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，構(gòu)建“生態(tài)環(huán)境建設(shè)——擺脫貧困——生態(tài)系統(tǒng)功能提升——走向富?！钡牧夹匝h(huán)[18]。一是要堅持發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)。在相對貧困地區(qū)積極推廣清潔生產(chǎn)原料和生產(chǎn)方式，完善生產(chǎn)廢棄物回收利用設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建可循環(huán)可持續(xù)的生產(chǎn)模式。堅決淘汰環(huán)境污染嚴(yán)重的落后產(chǎn)業(yè)，堅決禁止因短期利益或一時便利而破壞生態(tài)環(huán)境的行為。二是要大力開發(fā)生態(tài)產(chǎn)品。以嚴(yán)格保護生態(tài)環(huán)境為前提，科學(xué)開發(fā)當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品與生態(tài)環(huán)境在旅游休閑、醫(yī)藥療養(yǎng)、文化體育等方面的價值，結(jié)合產(chǎn)業(yè)振興將生態(tài)產(chǎn)品推向市場，使生態(tài)保護與鄉(xiāng)村振興相得益彰。三是要建立健全政府與市場相結(jié)合的多元化生態(tài)補償機制。加大政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的投入力度，提高生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先將生態(tài)補償資金與項目投向相對貧困地區(qū)。積極開展用水權(quán)、碳排放權(quán)等生態(tài)配額交易制度的探索，推動市場力量參與生態(tài)補償，向相對貧困地區(qū)提供更加多樣、更有針對性的補償與支援方式。751516D1-630F-4756-80FA-8B644B93BE49

（六）建立老弱病殘等特殊相對貧困群體的長效保障機制

因衰老、生病或殘疾而致貧返貧的問題在我國十分突出[22， 23]。這類相對貧困群體很難通過自身努力脫貧，需要進行長期持續(xù)的救濟式幫扶，但我國當(dāng)前的社會保障制度尚不健全[2， 21]。為此，一是要加快完善農(nóng)村社會保障體系。以政府為主導(dǎo)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險等社會資本為補充，建立健全覆蓋各類特殊困難人群的綜合性保障體系，確保老有所養(yǎng)、弱有所扶、病有所醫(yī)、殘有所助。除了從物質(zhì)上保障他們的生活質(zhì)量，還要加強精神幫扶，針對特殊人群容易產(chǎn)生自卑消極心理的問題加強日常關(guān)愛、適當(dāng)開展心理疏導(dǎo)。二是要提高特殊人群的社會保障水平。以統(tǒng)籌開展城鄉(xiāng)社會保障工作為基本原則，提升農(nóng)村醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障以及低保和特困供養(yǎng)等兜底保障制度的待遇標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋范圍，并建立與當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展?fàn)顩r、相對貧困標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)的保障標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制，順應(yīng)時代發(fā)展不斷提升農(nóng)村困難群眾的社會保障水平。

注釋：

①四看法是基于“兩不愁、三保障”扶貧開發(fā)總目標(biāo)的多維度貧困識別方法：“一看房”，包括住房安全、人均住房面積，出行工具，飲水和用電條件;“二看糧”，包括人均經(jīng)營耕地面積、種植結(jié)構(gòu)、人均占有糧食、人均經(jīng)營收入等;“三看勞動力強不強”，包括勞動力占家庭人口的比例、健康狀況、勞動力素質(zhì)、人均務(wù)工收入等;“四看家中有沒有讀書郎”，包括教育負(fù)債、教育回報等。

②習(xí)近平主席在2013年訪問哈薩克斯坦時對“兩山論”作出論述：既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。

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Research on the Long-term Governance Mechanism for Rural Relative Poverty in the Context of Rural Revitalization751516D1-630F-4756-80FA-8B644B93BE49

QIAO Huizhu， ZHOU Yunbo

Abstract：? By 2020， the absolute poverty has been completely eliminated in China. The focus of poverty alleviation will turn to relative poverty in the new development stage. Compared with absolute poverty， relative poverty is multi-dimensional， dynamic and long lasting， which means that the governance of relative poverty should adopt sustainable and regular measures to reduce poverty in the long run from such dimentions as economy， education and health. Rural areas are the main battlefield of relative poverty governance. The Rural Revitalization Strategy is the key to our efforts concerning agriculture， rural areas and rural people in the new era of socialism with Chinese characteristics. At the macro level， rural revitalization and rural relative poverty governance have the same goal of resolving the problem of unbalanced and inadequate development. In terms of specific policies， rural revitalization has a positive effect on alleviating relative poverty in all dimensions. To accelerate the reduction of rural relative poverty in the new era， it is necessary to identify poverty alleviation targets precisely， consolidate the foundation of development， promote sustainable income growth， improve the internal driving force， enhance green development， accelerate the improvement of social security systems， and finally build a long-term mechanism for relative poverty governance relying on the Rural Revitalization Strategy.

Key words： rural relative poverty; multi-dimensional poverty; rural revitalization; long-term governance mechanism

責(zé)任編輯：翟? ?祎751516D1-630F-4756-80FA-8B644B93BE49