以證照分離告知承諾為重要抓手建立健全聯(lián)動機制 實現(xiàn)審管無縫銜接

王宏宇 吳仲鎧

“證照分離”改革，是落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署，深化“放管服”改革，深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的重點工作。告知承諾是“證照分離”改革的重要抓手，推動加快轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府服務(wù)和管理的理念、方式，方便企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)，推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。浙江省依托一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺，以“證照分離”改革為切入口，建立健全聯(lián)動機制，保障業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同，實現(xiàn)審管無縫銜接。

作為數(shù)字政府的重要組成部分，浙江省“證照分離”改革與數(shù)字化改革緊密結(jié)合，運用系統(tǒng)觀念、系統(tǒng)方法，通過與一體化在線政務(wù)服務(wù)、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、公共信用平臺有機銜接，實現(xiàn)企業(yè)登記注冊信息、涉企經(jīng)營許可信息、執(zhí)法監(jiān)管信息在市場監(jiān)管部門及各許可實施部門間定點精準(zhǔn)推送。按照系統(tǒng)分析V字理論模型，將“業(yè)務(wù)協(xié)同模型和數(shù)據(jù)共享模型”的方法貫穿到“證照分離”改革，推動“證照分離”改革從量化細(xì)化、閉環(huán)管理到數(shù)據(jù)共享、精準(zhǔn)推送，最終實現(xiàn)流程再造、制度創(chuàng)新。

隨著“放管服”改革的不斷深入，如何對“放”“管”進(jìn)行有效的結(jié)合，更好地優(yōu)化審批與監(jiān)管聯(lián)動運行機制，成為行政審批制度改革中亟待解決的問題。

為加強審批與監(jiān)管部門的有效銜接，推進(jìn)審管信息互動共享，需要建立部門各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互聯(lián)動、協(xié)同配合的審管銜接機制，強化依法管理，提升服務(wù)效能。以“證照分離”改革為切入口，厘清審管職責(zé)，明確責(zé)任邊界，建立健全聯(lián)動機制，以業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)協(xié)同促進(jìn)審管無縫銜接。

歷經(jīng)試點、全覆蓋、迭代升級，浙江省率先提出了“全覆蓋、零許可、數(shù)字化、強監(jiān)管”改革目標(biāo)，一年多時間，“證照分離”改革實現(xiàn)三級跳，并取得了告知承諾破百項等標(biāo)志性成果。經(jīng)過試點和觀察總結(jié)，為充分發(fā)揮浙江數(shù)字化建設(shè)的成效，以數(shù)字化賦能改革，解決業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)閉環(huán)問題，構(gòu)建“一橫+一縱+一環(huán)”的整體架構(gòu)。建設(shè)“證照分離”業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)協(xié)同應(yīng)用系統(tǒng)，實現(xiàn)審管無縫銜接。

圍繞“數(shù)據(jù)流”，實現(xiàn)“應(yīng)用通”。通過“證照分離”業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)協(xié)同機制，將企業(yè)登記基本信息根據(jù)經(jīng)營范圍的區(qū)分推送至許可部門并完成數(shù)據(jù)分類分層級的有效下發(fā)；許可部門對照“證照分離”事項改革方式完成許可審批后，將許可結(jié)果推送至“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺進(jìn)行事中事后監(jiān)管并將結(jié)果反饋至企業(yè)登記系統(tǒng)和許可審批系統(tǒng)，完成數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)閉環(huán)。

圍繞“業(yè)務(wù)流”，實現(xiàn)“體制通”。通過“證照分離”業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)協(xié)同機制，實現(xiàn)企業(yè)登記經(jīng)營范圍與申辦經(jīng)營許可的有效銜接，實現(xiàn)省級部門接收登記信息的精準(zhǔn)下發(fā)，實現(xiàn)許可部門許可信息的及時反饋，實現(xiàn)涉企許可登記信息與“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺的有效對接，以業(yè)務(wù)驅(qū)動跨部門數(shù)據(jù)共享，并對每則涉企事項的辦理流程進(jìn)行統(tǒng)一管理，實現(xiàn)包括企業(yè)登記、許可審批、事項監(jiān)管等階段的“證照分離”業(yè)務(wù)全流程閉環(huán)管理，以此成為商事制度改革的排頭兵，引領(lǐng)政府?dāng)?shù)字化改革走向縱深。

“清單化”是改革的基礎(chǔ)，“數(shù)字化”是改革的支撐，核心是通過流程再造重塑治理機制。審管銜接以告知承諾為重要抓手，以信用為基礎(chǔ)，貫穿市場主體全生命周期，按照“兩堅持兩強化”原則，銜接事前、事中、事后全流程。

（一）堅持一張清單抓到底

按照改革要求，實現(xiàn)一張清單動態(tài)管理。將“證照分離”事項全部納入省權(quán)力事項庫管理。結(jié)合中央和我省下發(fā)的“證照分離”事項清單進(jìn)行逐項比對，厘清“證照分離”事項清單和省權(quán)力事項庫中事項清單的關(guān)聯(lián)關(guān)系。逐項完善事項名稱、設(shè)定依據(jù)、審批層級和部門、改革方式、具體改革舉措、事中事后監(jiān)管措施等內(nèi)容，編制全省統(tǒng)一的《涉企經(jīng)營許可告知承諾告知書》、《涉企經(jīng)營許可告知承諾承諾書》模板，定期調(diào)整更新并同步向社會公布。同時根據(jù)“誰審批、誰監(jiān)管、誰主管、誰監(jiān)管”原則，梳理證照分離事項對應(yīng)的監(jiān)管事項清單，針對告知承諾的承諾核查，編制對應(yīng)的事項實施清單，明確核查時間、核查標(biāo)準(zhǔn)、核查方式等。根據(jù)一張清單抓好細(xì)化落實，切實做到改革事項不得隨意增減，改革方式不得隨意調(diào)整，改革舉措落實不得打折扣。

（二）堅持一個辦法落到底

針對實行告知承諾事項，根據(jù)涉企經(jīng)營許可告知承諾實施辦法，制定統(tǒng)一的操作規(guī)范、《告知書》、《申請人承諾書》等配套制度文本，并向社會公布。企業(yè)進(jìn)行登記注冊后，根據(jù)需要辦理的涉企經(jīng)營許可，在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上選擇告知承諾流程辦理的情況下，一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺將根據(jù)公共信用平臺提供的企業(yè)相關(guān)信用信息，判斷企業(yè)是否存在不良信用或虛假承諾記錄。若企業(yè)信用水平未達(dá)標(biāo)，則需完成信用修復(fù)后才能提交申請；若企業(yè)信用水平符合標(biāo)準(zhǔn)，則按需簽署承諾書，承諾已知曉告知事項、已符合相關(guān)條件、愿意承擔(dān)不實承諾的法律責(zé)任等內(nèi)容。承諾書簽署完成后，事項審批流轉(zhuǎn)至許可審批主管部門進(jìn)行業(yè)務(wù)審核。若企業(yè)符合審核要求，則出具相應(yīng)許可證，完成許可證辦理；審批部門在出具許可證的同時將對應(yīng)的許可數(shù)據(jù)和承諾數(shù)據(jù)分別流轉(zhuǎn)至登記注冊部門和監(jiān)管部門，供登記注冊部門完善企業(yè)登記注冊信息，監(jiān)管部門開展承諾核查與日常監(jiān)管。

（三）強化事中事后監(jiān)管

1.理清部門責(zé)任

按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則，明確監(jiān)管主體。對審批機關(guān)與監(jiān)管機關(guān)不一致的，要明確第一監(jiān)管責(zé)任部門。中央垂直管理部門要強化屬地監(jiān)管責(zé)任落實，確保監(jiān)管責(zé)任鏈條無縫銜接。

2.告知承諾核查

針對具有核查要求的承諾事項，監(jiān)管部門與相關(guān)協(xié)查部門需要在規(guī)定期限內(nèi)對企業(yè)開展核查，并將承諾履約情況同步至審批部門、公共信用平臺，供審批部門撤銷虛假承諾的許可證，公共信用平臺納入企業(yè)信用評價體系，并通過浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)進(jìn)行信息公示。

3.信用分類監(jiān)管

若該承諾事項無需核查或已通過承諾履約核查，則納入監(jiān)管部門的事后監(jiān)管，監(jiān)管部門根據(jù)企業(yè)信用信息、承諾履約記錄等數(shù)據(jù)動態(tài)調(diào)整監(jiān)管工作計劃。強化信用風(fēng)險分級分類監(jiān)管，對重點監(jiān)管事項，強化風(fēng)險防范。對日常監(jiān)管事項，要將“雙隨機、一公開”監(jiān)管與企業(yè)信用評價掛鉤，根據(jù)風(fēng)險等級采取差異化監(jiān)管。監(jiān)管數(shù)據(jù)需要回傳至審批部門、登記注冊部門以及公共信用平臺，建立從企業(yè)登記注冊到生產(chǎn)經(jīng)營全過程的告知、反饋和跟蹤機制的“閉環(huán)”。

（四）強化數(shù)字化支撐

1.審管銜接應(yīng)用支撐

圍繞構(gòu)建“一橫+一縱+一環(huán)”的總體架構(gòu)，建設(shè)完成全省統(tǒng)一的“證照分離”業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)協(xié)同應(yīng)用系統(tǒng)。“一橫”就是以數(shù)字化強化橫向跨部門協(xié)同，實現(xiàn)數(shù)據(jù)歸集共享、系統(tǒng)流程再造和業(yè)務(wù)協(xié)同辦理?！耙豢v”就是以數(shù)字化強化上下聯(lián)動，縱向打通省市縣三級數(shù)據(jù)壁壘，把條線業(yè)務(wù)流、數(shù)據(jù)流、監(jiān)管鏈統(tǒng)一集成聯(lián)通?！耙画h(huán)”就是以數(shù)字化強化全鏈貫通，打造從登記注冊、許可審批到事中事后監(jiān)管高效協(xié)同的服務(wù)鏈、監(jiān)管鏈，形成閉環(huán)。將三者疊加，構(gòu)建一個融智能審批、智慧監(jiān)管、智能問效于一體的“證照分離”業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)協(xié)同應(yīng)用系統(tǒng)，打造政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的新范例。

2.公共信用平臺支撐

圍繞信用“531X”工程，構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管、服務(wù)機制。浙江省公共信用平臺增加承諾和履約情況數(shù)據(jù)歸集，為了信用體系在告知承諾領(lǐng)域創(chuàng)新應(yīng)用，建設(shè)信用承諾評價模型。該模型應(yīng)用于告知承諾流程的信用配置，支持告知承諾情形受理前置信用判斷，限制黑名單企業(yè)選擇告知承諾流程，實現(xiàn)以信用查驗為重點的事前信用監(jiān)管；應(yīng)用于告知承諾信用分類核查，根據(jù)企業(yè)信用分級評價結(jié)果實施差異化分類監(jiān)管，與“雙隨機、一公開”相結(jié)合，對信用較差的主體實施重點監(jiān)管，褒揚誠信，懲戒失信，實現(xiàn)以分級監(jiān)管為核心的事中信用監(jiān)管；應(yīng)用于政府采購、行政許可、授予榮譽稱號等方面，對失信市場主體依法予以限制或禁入，實現(xiàn)市場監(jiān)管部門、許可審批部門、行業(yè)主管部門以及其他相關(guān)部門間的信息實時共享，健全“一處違法、處處受限”的聯(lián)合懲戒機制，對特定的“黑名單”市場主體在相關(guān)領(lǐng)域的準(zhǔn)入環(huán)節(jié)啟動實質(zhì)性審查，實現(xiàn)以失信懲戒為基礎(chǔ)的事后信用監(jiān)管。在行政許可、行政處罰信息以及紅黑名單公示基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加信用承諾信息上網(wǎng)公開，做到“應(yīng)公開、盡公開”。

3.公共數(shù)據(jù)平臺支撐

充分發(fā)揮一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺集成優(yōu)勢，打通國家、省、市、縣四級數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)共享。編制浙江省“證照分離”數(shù)據(jù)共享規(guī)范，有效提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，完成數(shù)據(jù)統(tǒng)一歸集并全量及時推送至國家“三平臺”。完善建設(shè)統(tǒng)一、實時、完整的企業(yè)電子證照庫，及時將電子證照歸集至國家“三平臺”。加強運用電子證照，實現(xiàn)跨地域、跨部門互認(rèn)互信，在政務(wù)服務(wù)、商業(yè)活動等場景普遍推廣企業(yè)電子亮照亮證。凡是通過電子證照可以獲取的信息，一律不再要求企業(yè)提供相應(yīng)材料。

浙江省以“證照分離”改革為切入口，以“最多跑一次”改革為牽引，以“審管無縫銜接”機制為保障，在行政審批上革自己的命，為政府服務(wù)做加法、為企業(yè)辦事做減法，把麻煩留給自己，把方便留給企業(yè)。依托1.0版本改革基礎(chǔ)，迭代深化2.0版改革，探索打造出審管銜接的省域特色樣板。

在取得成績的同時，也發(fā)現(xiàn)一些亟需突破的地方。1）完善承諾失信獎懲體系。建立健全聯(lián)合獎懲對象認(rèn)定機制。加強與規(guī)范守信激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理。依法依規(guī)明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、程序及退出機制。經(jīng)認(rèn)定的名單，通過“信用浙江”網(wǎng)進(jìn)行集中統(tǒng)一公示。完善守信激勵和失信聯(lián)合懲戒措施。對守信主體，在審批審核、貸款融資、資金扶持、評先評優(yōu)等方面，實施聯(lián)合激勵性措施；對失信主體特別是列入嚴(yán)重失信名單的，依法采取懲戒性措施。推動開展市場性、行業(yè)性懲戒，逐步形成比較完善的全省失信聯(lián)合懲戒工作體系。實施專項整治和市場禁入措施。大力推進(jìn)食品藥品、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)等重點領(lǐng)域失信問題專項治理。對拒不履行司法裁判或行政處罰決定、屢犯不改、造成重大損失的市場主體及其相關(guān)責(zé)任人，依法依規(guī)在一定期限內(nèi)實施市場和行業(yè)禁入措施，直至終身逐出市場。2）完善企業(yè)信用修復(fù)機制。進(jìn)一步健全企業(yè)信用修復(fù)機制，實現(xiàn)線上全流程的信用修復(fù)。在《浙江省公共信用修復(fù)管理暫行辦法》的基礎(chǔ)之上，明確告知承諾情形的信用修復(fù)條件和程序。3）企業(yè)信用關(guān)聯(lián)個人信用。充分發(fā)揮信用監(jiān)管基礎(chǔ)性作用，建立企業(yè)信用與自然人信用掛鉤機制。要強化關(guān)聯(lián)嚴(yán)重違法責(zé)任企業(yè)信用及其主要責(zé)任人信用，設(shè)計信用掛鉤評價指標(biāo)、權(quán)重和方法，構(gòu)建信用關(guān)聯(lián)評價模型，增強監(jiān)管威懾力。