長沙市望城區(qū)美麗宜居村莊建設(shè)存在的問題及解決路徑

翟曉葉　陳湘滿　黃柳

“建設(shè)美麗宜居村莊”是“十四五”時期長沙市望城區(qū)創(chuàng)新實干、趕超跨越、建成全市鄉(xiāng)村振興樣本的重要內(nèi)容。在前期推進過程中，存在建設(shè)規(guī)劃有待完善、制度保障有待健全、產(chǎn)業(yè)支撐有待加強等問題。本文通過梳理浙江美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的寶貴經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，堅持規(guī)劃先行、暢通相關(guān)機制、保障持續(xù)建設(shè)，可以在最大限度上激發(fā)望城區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的新動能，助推長沙市成為湖南省鄉(xiāng)村振興示范市的奮斗目標(biāo)。

當(dāng)前，湖南省長沙市望城區(qū)正按照市委、市政府創(chuàng)建全省鄉(xiāng)村振興示范市的重要決策部署，堅持“產(chǎn)業(yè)為基、文化為魂、環(huán)境為本、群眾為主、配套為要”的總原則，全力推進美麗宜居村莊建設(shè)。

望城美麗宜居村莊建設(shè)總體概況

望城鄉(xiāng)村建設(shè)歷經(jīng)了四個階段：

第一階段，起步期（2005-2008年），著力完善基礎(chǔ)設(shè)施。按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。開展綜合治水、污染治理等工作;推進農(nóng)村飲水安全工程和鄉(xiāng)村級道路硬化，進行山塘擴容加固、渠系配套、小型水庫加固、農(nóng)網(wǎng)升級改造，道路硬化向組級、入戶公路轉(zhuǎn)移。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套日臻完善。

第二階段，探索期（2008-2016年），城鄉(xiāng)一體化初步發(fā)展。相繼出臺了望城城鄉(xiāng)一體、相互銜接的規(guī)劃體系，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局由“一江兩岸”拓展為“一江兩岸四鎮(zhèn)（靖港、喬口、銅官、新康）”，實施錯位互補發(fā)展?！笆濉睍r期全力建設(shè)湘江古鎮(zhèn)群，重點打造了靖港古鎮(zhèn)、喬口漁都、銅官陶城、新康戲鄉(xiāng)、書堂小鎮(zhèn)等湖湘特色小城鎮(zhèn)，銅官鎮(zhèn)和喬口鎮(zhèn)入選全國重點鎮(zhèn)。精心打造文化旅游景觀，長沙柏樂園、銅官古街、光明蝶谷、雷鋒公園、歐陽詢書法文化園火爆開園（開街）。精心建設(shè)現(xiàn)代新村，開展“美麗庭院”和“美麗村落”創(chuàng)建，規(guī)劃建設(shè)了一批具有湖湘特色的村落。

第三階段，發(fā)展期（2016-2020年），農(nóng)村環(huán)境提質(zhì)提效。望城區(qū)以“布局美、產(chǎn)業(yè)美、環(huán)境美、生活美、風(fēng)尚美”為重點建設(shè)內(nèi)容，著力推進水韻、綠韻、古韻、品韻、禮韻“五韻望城”建設(shè)，圍繞“優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局、推動農(nóng)林產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、打造生態(tài)宜居家園、改善農(nóng)村民生福祉、加強鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)”五個方面，以點帶面推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，在全區(qū)共建設(shè)美麗鄉(xiāng)村示范村、特色村107個。

第四階段，全域推進期（2020年-至今），美麗鄉(xiāng)村全域推進。2020年，望城區(qū)根據(jù)長沙市委、市政府的工作要求，成功創(chuàng)建了45個“美麗屋場”，21個推薦參加市級美麗屋場創(chuàng)建的創(chuàng)建點，14個屋場獲評市級“五星級美麗屋場”，數(shù)量居全市九區(qū)縣第一，獲評全省實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略先進縣市區(qū)。

2018年，習(xí)近平總書記作出重要指示，要結(jié)合實施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動計劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進一步推廣浙江好的經(jīng)驗做法，建設(shè)好生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，讓廣大農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中有更多獲得感、幸福感。按照這一精神要求，2021年以來，望城區(qū)將美麗宜居村莊建設(shè)作為全面推進鄉(xiāng)村振興的重要抓手，集中連片推進美麗宜居村莊集群建設(shè)，計劃用五年時間實現(xiàn)全區(qū)1021個美麗宜居村莊全覆蓋，通過建設(shè)美麗村莊、發(fā)展美麗經(jīng)濟、創(chuàng)造美好生活，讓群眾的幸福在家門口得到“升級”。目前，望城區(qū)美麗宜居村莊建設(shè)進展迅速，第一批60個、第二批100個已全面建成。

望城美麗宜居村莊建設(shè)存在的主要問題

1、建設(shè)規(guī)劃有待完善

一是空間發(fā)展規(guī)劃滯后。美麗宜居村莊建設(shè)需要有完善的國土空間規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，村莊再根據(jù)自身生態(tài)、文化、產(chǎn)業(yè)等實際融入個性化元素。目前，望城110個村莊中，完成國土空間規(guī)劃的比重偏低，且大部分村莊規(guī)劃系統(tǒng)性、前瞻性不夠。例如金樹村美麗宜居村莊建設(shè)規(guī)劃不完善，采取的是邊建邊規(guī)劃、邊規(guī)劃邊改進的方式，一旦國土政策發(fā)生變化，極易產(chǎn)生推倒重來或加以改建的問題。

二是項目頂層設(shè)計缺失。美麗宜居村莊建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，而望城區(qū)在美麗宜居村莊建設(shè)中，對所涉及到的資金統(tǒng)籌、項目鋪排、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏全局性、前瞻性的頂層設(shè)計。特別是部門之間缺少配合，項目推進獨立分散，并未形成以美麗宜居村莊為中心的目標(biāo)項目群。

三是特色元素體現(xiàn)不夠。望城區(qū)目前建成的59個美麗宜居村莊中，茶亭鎮(zhèn)靜慎村在建設(shè)中注重文化浸潤，打造以“守望”為主題的屋場文化;盤龍嶺村把荷花、蝦融入屋場建設(shè)。其他村莊則較少有突出的貫穿主題，村莊自然風(fēng)貌、“紅色、綠色、古色”文化未能在建設(shè)中得到充分彰顯。

2、制度保障有待健全

一是支付模式束縛項目建設(shè)。美麗宜居村莊建設(shè)要以黨建為引領(lǐng)，積極鼓勵村民參與建設(shè)，籌資籌勞籌料騰地。這意味著美麗宜居村莊建設(shè)需要采取村級自建模式。但根據(jù)現(xiàn)行村級財務(wù)要求，5萬元以上的項目需要通過三資交易招投標(biāo)，采取項目整體外包方式進行。按照這一規(guī)定，超過10萬元的村級自建項目資金將無法正常進行支付，這導(dǎo)致項目推進束手束腳。

二是分散資金難以形成合力。美麗宜居村莊建設(shè)要求各部門聯(lián)動支持，以統(tǒng)籌涉農(nóng)資金投入形成合力，但是這在實際操作中難度較大。一些涉農(nóng)部門的項目在實施地點、時間、操作程序等方面都有嚴(yán)格、具體的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法對其進行更改，以達到把項目和資金整合到美麗宜居村莊建設(shè)中統(tǒng)籌使用的目的。

三是現(xiàn)有考核未能增強建設(shè)動力。望城區(qū)目前對村莊的考核指標(biāo)體系全區(qū)統(tǒng)一，沒有區(qū)分，還未將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等“綠色GDP”指標(biāo)作為干部政績考核的重要內(nèi)容。2020年以來，望城區(qū)已建成45個美麗屋場，到2022年底，這一數(shù)據(jù)將超過200個，這讓加快探索建立差異化的考核指標(biāo)顯得尤為迫切。

3、產(chǎn)業(yè)支撐有待加強

一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值不高。按照文件精神，美麗宜居村莊建設(shè)點的確定建立在是否具有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之上，比如金樹村的牛產(chǎn)業(yè)、盤龍嶺的荷花蝦、眾興社區(qū)的蔬菜等。除卻荷花蝦與文和友搭建合作框架，2020年實現(xiàn)產(chǎn)值2.69億元外，全區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值不高、品牌不夠響亮，不利于美麗屋場的持續(xù)建設(shè)和后續(xù)運營。資料顯示，2020年望城區(qū)農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值99.1億元，僅占全市13.7%。

二是產(chǎn)品精深加工不充分。望城區(qū)絕大部分農(nóng)產(chǎn)品還停留在簡單的粗加工階段，產(chǎn)品價值沒能充分轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。2020年長沙市農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值達2713億元，望城區(qū)只有427億元，占15.74%;全市上市農(nóng)業(yè)企業(yè)共6家，望城區(qū)沒有一家。農(nóng)產(chǎn)品精深加工的不足極大影響了農(nóng)民收入的增長。

三是鄉(xiāng)村旅游收入不理想。美麗宜居村莊建成后，望城區(qū)已打造了很多美麗屋場旅游景點，比如光明村、黑麋峰村。然而美麗宜居村莊在望城區(qū)層面沒有形成經(jīng)典線路，對外沒有整體品牌，市場知名度不高。資料顯示，望城美麗宜居村莊的運營更多依靠政府投入，景點在吸引游客、留住消費方面能力還需增強。

浙江美麗鄉(xiāng)村建設(shè)可借鑒的經(jīng)驗

1、科學(xué)編制規(guī)劃，注重規(guī)劃導(dǎo)向

浙江各縣市用“七分力量抓規(guī)劃，三分力量搞建設(shè)”，堅持“不規(guī)劃不設(shè)計，不設(shè)計不施工”。

一是堅持城鄉(xiāng)一體編制規(guī)劃。統(tǒng)籌考慮村莊分布、歷史文化等因素，確?！俺青l(xiāng)一套圖、整體一盤棋”。

二是立足鄉(xiāng)村特點編制規(guī)劃。最大限度保留村莊原始風(fēng)貌，打造具有鄉(xiāng)土風(fēng)情的美麗鄉(xiāng)村。

三是注重規(guī)劃的可操作性和適用性。將規(guī)劃內(nèi)容分解為年度實施計劃和具體實施項目，分類推進、分步實施。

2、 強化制度供給，堅持科學(xué)建設(shè)

浙江根據(jù)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的總規(guī)劃，制定了一系列規(guī)范性文件，確?！安町愑刑厣?、共性有標(biāo)準(zhǔn)”。

一是發(fā)布了《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)范》，推動浙江美麗鄉(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化;修訂了《村莊整治規(guī)劃設(shè)計指引》《村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則》等文件，形成了較完整的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系。

二是建立分類指導(dǎo)、激勵為主的考評機制。將村鎮(zhèn)劃分為特色農(nóng)業(yè)、工業(yè)經(jīng)濟、休閑產(chǎn)業(yè)等類別，設(shè)置個性化指標(biāo)進行考核，根據(jù)考核等級和人口規(guī)模以獎代補。

三是加強涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合。如安吉縣將性質(zhì)相同、用途相近、功能互補、用途銜接的項目通過聯(lián)席會議進行協(xié)商整合，有效解決全縣支農(nóng)政策重復(fù)設(shè)置、政出多門、管理分散等突出現(xiàn)象，達到涉農(nóng)資金整合的目的。

3、夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，提供持續(xù)動力

一是大力發(fā)展特色經(jīng)濟。圍繞優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，比如竹產(chǎn)業(yè)、白茶產(chǎn)業(yè)，加大土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)力度，推進規(guī)模經(jīng)營。

二是積極培育農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟合作組織。引導(dǎo)農(nóng)戶自愿組織起來，將個體優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為集體優(yōu)勢。

三是大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。充分利用浙江農(nóng)村文化底蘊深厚的優(yōu)勢，發(fā)展“農(nóng)家樂”旅游。

四是實施浙商“回歸工程”。引導(dǎo)在外浙商回鄉(xiāng)興業(yè)，帶動更多農(nóng)民實現(xiàn)就地就近創(chuàng)業(yè)就業(yè)。

五是積極支持引導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展電子商務(wù)，在資金、物流、用地等方面給予扶持。

望城美麗宜居村莊建設(shè)的建議及對策

1、堅持規(guī)劃先行，提高建設(shè)質(zhì)量

科學(xué)規(guī)劃是可持續(xù)發(fā)展的重要保障，是最大的節(jié)約。

一是注重整體性。區(qū)級層面要在通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承的前提下，編制區(qū)級國土空間規(guī)劃和《望城美麗宜居村莊建設(shè)規(guī)范》，并且堅持“一張藍圖干到底”，一屆接著一屆干、一任接著一任抓。

二是強化專業(yè)性。邀請有同類規(guī)劃案例和實操輔導(dǎo)經(jīng)驗，并在精準(zhǔn)扶貧以及鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域有系統(tǒng)研究和獨到見解的規(guī)劃設(shè)計公司來編制規(guī)劃，特別要將規(guī)劃進行年度分解。

三是提高參與性。村干部要以征地拆遷的意志和決心去收集村民的意見，要通過舉辦鄉(xiāng)賢大會、美麗屋場推進會、征文等形式吸納農(nóng)民和社會人士為規(guī)劃建言獻策。

2、暢通相關(guān)機制，明確自建模式

美麗宜居村莊建設(shè)需要區(qū)、鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動推進，建議進一步優(yōu)化機制，確保建前有要求，建中有指導(dǎo)，建后有約束。

一是“權(quán)”，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多資金支配權(quán)。建議由區(qū)財政發(fā)文明確美麗宜居村莊建設(shè)項目均按村級自建模式開展，予以財務(wù)制度支持，以節(jié)省時間和開支。要進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，合理確定涉農(nóng)項目與財政資金配套比例，按照財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)配財力的自主權(quán)。

二是“錢”，統(tǒng)籌涉農(nóng)各類項目資金。探索政府資金統(tǒng)一管理模式。由區(qū)財政局牽頭，各部門聯(lián)動配合，對政府資金整合工作統(tǒng)一規(guī)劃管理。梳理打包同類同質(zhì)項目，將投向相近或目標(biāo)一致但來源不同的各項涉農(nóng)資金歸并使用在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生改善、環(huán)境綜合治理等項目上，解決資金投放“碎片化”問題。

三是“評”，建立分類考核指標(biāo)體系。建議圍繞規(guī)劃科學(xué)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、美麗經(jīng)濟、宜居宜業(yè)等類別，根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊發(fā)展目標(biāo)，設(shè)置差異化明細指標(biāo)和權(quán)重，將“綠色GDP”作為干部考核的重要依據(jù)，做到責(zé)任到人，激發(fā)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)新動能。

3、發(fā)展美麗經(jīng)濟，保障持續(xù)建設(shè)

一是“轉(zhuǎn)型”，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型。依托長沙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)，擦亮高塘嶺街道新陽村全國首個全程無人操作名片，推動全區(qū)智慧農(nóng)業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)、農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)、物流。

二是“鄉(xiāng)愁”，借機發(fā)展鄉(xiāng)愁產(chǎn)業(yè)。利用中產(chǎn)階層日益擴大、交通日益便利、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展、距離長沙市區(qū)較近的優(yōu)勢，將美麗宜居村莊建設(shè)融入鄉(xiāng)愁元素。建議陸續(xù)建設(shè)鄉(xiāng)村村史館，保留典型民居、古井、古樹群、農(nóng)耕器具等傳統(tǒng)元素，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗鄉(xiāng)村，增加傳統(tǒng)農(nóng)耕生產(chǎn)方式體驗。

三是“加工”，全力推動農(nóng)產(chǎn)品精深加工。建議鼓勵科技局、涉農(nóng)單位和企業(yè)加強涉農(nóng)產(chǎn)品深加工技術(shù)研發(fā)。建議全區(qū)統(tǒng)一打造對外農(nóng)產(chǎn)品品牌，開發(fā)“靖港西蘭花”“東成辣椒”“銅官窯壇子菜”“喬口荷花蝦”等一系列特色農(nóng)產(chǎn)品。用好益海嘉這張王牌，推動全區(qū)農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈延伸。建議在美麗宜居村莊建設(shè)中設(shè)置產(chǎn)品精深加工的配套專項獎勵，鼓勵村莊自主推動農(nóng)產(chǎn)品加工。

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作者簡介

翟曉葉 中共望城區(qū)委黨校講師，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟

陳湘滿 湘潭大學(xué)商學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為農(nóng)村經(jīng)濟

黃 柳 湘潭市委黨校講師，碩士研究生，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟