我國(guó)公海漁業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、影響因素與應(yīng)對(duì)措施

董恩和，林建杰，羅俊榮，張 衡，嚴(yán)云志，葛雅麗，陳云云，楊 超，韓海斌

（1.中國(guó)水產(chǎn)舟山海洋漁業(yè)有限公司，浙江舟山 3161011；2.福州市海洋與漁業(yè)技術(shù)中心，福建福州 350001；3.福建正冠漁業(yè)開發(fā)有限公司，福建福州 350001；4.中國(guó)水產(chǎn)科學(xué)研究院東海水產(chǎn)研究所，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部遠(yuǎn)洋與極地漁業(yè)創(chuàng)新重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，上海 200090；5.上海海洋大學(xué)海洋學(xué)院，上海 201306；6.安徽師范大學(xué)生態(tài)與環(huán)境學(xué)院，安徽蕪湖 241000）

第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議于1982年通過《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，將公海定義為除沿岸國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、領(lǐng)海、內(nèi)水或群島國(guó)的群島水域外的全部海域。公海漁業(yè)一般是指在公海上從事捕撈公海生物資源的活動(dòng)，包括公海全部水域內(nèi)的捕撈活動(dòng)。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等相關(guān)國(guó)際法，我國(guó)（本文所討論的范圍僅限中國(guó)大陸的公海漁業(yè)，不包括中國(guó)臺(tái)灣省的公海漁業(yè)情況）開始發(fā)展公海漁業(yè)，積極行使開發(fā)利用公海漁業(yè)資源的權(quán)利，同時(shí)全面履行相應(yīng)的資源養(yǎng)護(hù)和管理義務(wù)［1-2］。至2020年底，我國(guó)已形成漁業(yè)企業(yè)約160家、漁船數(shù)約1 600艘，年產(chǎn)量約150×104t（約占我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)總產(chǎn)量的70%）的公海漁業(yè)行業(yè)規(guī)模。作業(yè)區(qū)域分布于太平洋、印度洋、大西洋公海和南極海域等［3-7］。

公海漁業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大和加強(qiáng)，極大推動(dòng)了我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展，為國(guó)民水產(chǎn)品來源渠道多樣化和滿足國(guó)民日益增長(zhǎng)的水產(chǎn)品需求提供了堅(jiān)實(shí)的保障。公海漁業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)也面臨行業(yè)上的一些制約因素，如漁業(yè)裝備設(shè)施陳舊、漁業(yè)捕撈探測(cè)等技術(shù)缺乏創(chuàng)新、經(jīng)營(yíng)管理水平較低、國(guó)際社會(huì)關(guān)注度高等［1-2，8-10］。因此，如何順應(yīng)國(guó)際形勢(shì)新風(fēng)向和踐行“海洋命運(yùn)共同體”的相關(guān)漁業(yè)發(fā)展思路，成為我們亟待關(guān)注梳理的熱點(diǎn)并可為進(jìn)一步推動(dòng)海洋漁業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)群策群力、貢獻(xiàn)方案。本文綜述了我國(guó)公海漁業(yè)發(fā)展歷程、行業(yè)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)現(xiàn)狀，并針對(duì)公海漁業(yè)發(fā)展存在的問題、難點(diǎn)和改進(jìn)建議進(jìn)行了梳理和總結(jié)。

1 我國(guó)公海漁業(yè)發(fā)展歷程、行業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和漁場(chǎng)分布

1.1 公海漁業(yè)的發(fā)展歷程

我國(guó)公海漁業(yè)始于1985年，是我國(guó)最早的遠(yuǎn)洋漁業(yè)形式之一，最初由3艘大型拖網(wǎng)加工船赴白令海公海進(jìn)行狹鱈捕撈，隨后經(jīng)過快速發(fā)展，至1992年已達(dá)到16艘大型拖網(wǎng)船的規(guī)模。1988年1月成城漁業(yè)有限公司1艘超低溫金槍魚延繩釣船在印度洋公海進(jìn)行了3個(gè)航次試生產(chǎn)，產(chǎn)量約300 t，產(chǎn)值達(dá)100×104美元，開啟了我國(guó)發(fā)展超低溫金槍魚延繩釣漁業(yè)的序幕。1993年共4艘超低溫金槍魚延繩釣船在大西洋公海進(jìn)行作業(yè)，隨后又逐漸開拓了太平洋、印度洋等公海超低溫金槍魚漁釣業(yè)，2019年公海金槍魚釣船隊(duì)規(guī)模超過400艘（未包括沿岸國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的入漁船）［1，8］。1993年我國(guó)首次開展了北太平洋魷魚釣探捕，開啟了公海魷魚釣漁業(yè)的先河，隨后又積極拓展了秘魯和赤道魷魚漁場(chǎng)、西南大西洋和印度洋魷魚漁場(chǎng)，至2020年我國(guó)魷釣漁船數(shù)估計(jì)為600多艘。

2000年，我國(guó)大型拖網(wǎng)漁船新開辟了南太平洋智利竹筴魚漁業(yè)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模最高年份漁船數(shù)達(dá)13艘，年產(chǎn)量為15.4×104t［4］。2008年我國(guó)開展了西南大西洋公海底拖網(wǎng)漁業(yè)探捕，獲得成功，開辟了以阿根廷滑柔魚（Illexargentinus）和南極冰魚等為主捕對(duì)象的新漁場(chǎng)。2014年我國(guó)重啟了公海圍網(wǎng)漁業(yè)（指燈光敷網(wǎng)和燈光罩網(wǎng)等作業(yè)方式的漁業(yè)），涉及北太平洋鮐魚漁場(chǎng)和印度洋魷魚漁場(chǎng)［11］。至此，我國(guó)成功構(gòu)建了涉及三大洋（太平洋、印度洋和大西洋）的公海漁業(yè)布局，形成年產(chǎn)量150×104t的漁業(yè)規(guī)模，從業(yè)人數(shù)約3.5萬人。

公海漁業(yè)的發(fā)展離不開科學(xué)調(diào)查船和漁業(yè)探捕項(xiàng)目的支撐，我國(guó)迄今已進(jìn)行了多次漁業(yè)科學(xué)調(diào)查和漁業(yè)探捕科考活動(dòng)，成功開發(fā)了北太平洋圍網(wǎng)、北太平洋秋刀魚（Cololabissaira）舷提網(wǎng)、三大洋金槍魚釣和魷魚釣、公海拖網(wǎng)、中西太平洋金槍魚圍網(wǎng)等14個(gè)公海漁場(chǎng)，也為我國(guó)新漁場(chǎng)開發(fā)和擴(kuò)大公海漁業(yè)規(guī)模奠定了堅(jiān)實(shí)的漁業(yè)科學(xué)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

表1 中國(guó)大陸各漁業(yè)首次在公海海域開展捕撈活動(dòng)的情況統(tǒng)計(jì)Tab.1 Statistics of fisheries for the first time in high seas of China

1.2 公海漁業(yè)的行業(yè)結(jié)構(gòu)變化

我國(guó)公海漁業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了從無到有、從小到大的規(guī)模發(fā)展歷程，在作業(yè)結(jié)構(gòu)和投入量方面均有較大幅度的增加。行業(yè)結(jié)構(gòu)從單一逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻踊?，由最早的狹鱈拖網(wǎng)、魷魚釣、金槍魚釣等少數(shù)漁業(yè)，逐步發(fā)展到魷魚釣、金槍魚釣、金槍魚圍網(wǎng)、秋刀魚舷提網(wǎng)、公海底拖網(wǎng)和公海圍網(wǎng)等多行業(yè)齊頭并進(jìn)的格局［4］。因此，近35年來，我國(guó)公海漁業(yè)發(fā)展較為迅速，2020年總船數(shù)接近1 600艘，位居各遠(yuǎn)洋捕撈國(guó)家與地區(qū)的首位，行業(yè)結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)多樣化（由釣具、拖網(wǎng)發(fā)展到釣具、拖網(wǎng)、圍網(wǎng)、舷提網(wǎng)、敷網(wǎng)和罩網(wǎng)等多種捕撈形式），從低經(jīng)濟(jì)價(jià)值魚類捕撈為主逐漸過渡到高價(jià)值魚類為主的格局，尤其是針對(duì)金槍魚、秋刀魚、阿根廷滑柔魚、南極冰魚和鱈魚等種類的捕撈船數(shù)和產(chǎn)量增長(zhǎng)較大，行業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。

1.3 公海漁場(chǎng)的變遷

自1985年公海狹鱈拖網(wǎng)漁場(chǎng)首次開發(fā)以來，我國(guó)公海漁業(yè)在數(shù)年內(nèi)一直以白令海和鄂霍次克海公海漁場(chǎng)為主。1993年逐漸開辟了大西洋金槍魚釣和太平洋魷魚釣漁場(chǎng)，2000年又發(fā)展了以智利竹筴魚為目標(biāo)種的南太平洋大型中上層魚類漁場(chǎng)［11］。因此，可知2000年以前我國(guó)公海漁場(chǎng)數(shù)量較少，但漁船數(shù)增長(zhǎng)較快。2001—2015年是公海漁場(chǎng)快速發(fā)展的階段，魷魚釣漁場(chǎng)拓展至北太平洋、東南太平洋和西南大西洋，金槍魚釣拓展至太平洋、印度洋和大西洋，同時(shí)也新發(fā)展了秋刀魚舷提網(wǎng)、公海圍網(wǎng)、金槍魚圍網(wǎng)和公海底拖網(wǎng)等多種新型漁業(yè)，但狹鱈拖網(wǎng)的公海漁場(chǎng)已關(guān)閉（表3）。2016—2020年漁場(chǎng)和漁船數(shù)進(jìn)一步增加但增幅變慢，其中魷魚釣漁業(yè)可以在三大洋中跨區(qū)作業(yè)（表2，3）。部分漁業(yè)形成多漁場(chǎng)跨區(qū)作業(yè)，如魷魚釣可上半年在西南大西洋作業(yè)，下半年在東南太平洋作業(yè)，而秋刀魚漁業(yè)和西南大西洋魷魚釣可形成不同魚種間的跨區(qū)互補(bǔ)作業(yè)，有效且充分地利用了公海漁業(yè)資源［12］。

表2 我國(guó)公海漁業(yè)行業(yè)發(fā)展和船數(shù)統(tǒng)計(jì)Tab.2 Development of China’s high sea fishery industry and statistics of ships

表3 公海漁場(chǎng)的歷史變遷Tab.3 Historical changes of high sea fishing grounds

總體來說，我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)在公海漁場(chǎng)的數(shù)量和漁場(chǎng)掌控能力上正在逐步增強(qiáng)，豐富了漁業(yè)產(chǎn)品線和資源獲取能力，對(duì)中心漁場(chǎng)的形成機(jī)制和變動(dòng)規(guī)律等方面研究更加成熟。

2 我國(guó)公海漁業(yè)發(fā)展面臨的主要問題

2.1 漁業(yè)技術(shù)方面

現(xiàn)階段，我國(guó)公海漁業(yè)規(guī)模已居世界前列，分布海域和漁場(chǎng)數(shù)量也較多，形成了一定的漁業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和影響力，但仍屬于尚需穩(wěn)定和優(yōu)化的漁業(yè)。

在漁場(chǎng)分布規(guī)律掌握上，三大洋金槍魚漁場(chǎng)和魷魚釣漁場(chǎng)的時(shí)空分布特點(diǎn)已基本掌握，北太平洋和印度洋燈光圍網(wǎng)漁場(chǎng)因開發(fā)較晚，漁場(chǎng)分布規(guī)律還需繼續(xù)研究。在漁場(chǎng)形成機(jī)制研究掌握上，對(duì)北太平洋和秘魯魷魚、南太平洋長(zhǎng)鰭金槍魚延繩釣等少數(shù)漁場(chǎng)研究較為深入，但對(duì)于北太平洋鮐魚漁場(chǎng)、中西太平洋金槍魚圍網(wǎng)和西南大西洋魷魚漁場(chǎng)等大多數(shù)公海漁場(chǎng)的形成機(jī)制研究還較為薄弱。

在捕撈與加工效率方面，雖然我國(guó)已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但捕撈裝備國(guó)產(chǎn)化率還較低，特別是大型拖網(wǎng)漁船和金槍魚圍網(wǎng)漁船的助漁和自動(dòng)化加工設(shè)備仍然以國(guó)外產(chǎn)品為主。而公海圍網(wǎng)、秋刀魚舷提網(wǎng)、金槍魚延繩釣等漁業(yè)的捕撈裝備國(guó)產(chǎn)化率相對(duì)較高，部分船只可達(dá)九成以上。近些年，隨著公海漁船國(guó)產(chǎn)化和自動(dòng)化程度的提高，船載加工效率也逐步提升，捕撈效率和能力比以往提高0.5～1倍。由于公海漁業(yè)大多離我國(guó)港口十分遙遠(yuǎn)，漁獲物運(yùn)輸、物資補(bǔ)給和信息交流等比較困難，很多公海漁場(chǎng)來回運(yùn)輸一次所需天數(shù)在30～100 d，漁業(yè)企業(yè)運(yùn)維成本較高，因此加強(qiáng)我國(guó)公海漁業(yè)運(yùn)輸船的后勤補(bǔ)給網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和提升漁船信息化水平成為公海漁業(yè)亟需解決的任務(wù)之一。

2.2 漁業(yè)管理方面

在公海漁業(yè)管理和可持續(xù)利用能力建設(shè)上，近幾年，我國(guó)逐步加強(qiáng)了公海漁業(yè)的治理和管理能力建設(shè)，制定了一系列法律法規(guī)，修訂了《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》，并于2020年4月正式實(shí)行《遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理規(guī)定》，強(qiáng)化了公海漁業(yè)的管理規(guī)章制度。2020年11月，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對(duì)外發(fā)布了《中國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)履約白皮書（2020）》［1］，首次對(duì)我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理原則立場(chǎng)、政策措施和履約成效進(jìn)行了公開全面闡述，并指出我國(guó)在印度洋漁業(yè)委員會(huì)（Indian Ocean Tuna Commission，IOTC）、大西洋金槍魚資源保護(hù)委員會(huì)（International Commission for the Conservation of Atlantic Tunas，ICCAT）、南極海洋生物資源保護(hù)委員會(huì)（Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，CCAMLR）等組織的履約評(píng)估成績(jī)排名居前列，特別是與其他公海捕撈方相比，履約水平逐年提升，甚至超過了歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家。另外，為應(yīng)對(duì)公海魷魚資源的衰退現(xiàn)狀，我國(guó)于2020年正式實(shí)行公海休漁制度，在西南大西洋公海、東太平洋重點(diǎn)海域開始試行為期3個(gè)月的魷魚漁業(yè)自主休漁，是全球第一個(gè)在公海提出自主休漁養(yǎng)護(hù)的國(guó)家，2021年上半年該區(qū)域的魷魚資源豐度和捕撈量也出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)，說明公海休漁制度對(duì)魷魚資源恢復(fù)有較好的效果。

截至2021年，我國(guó)已加入8個(gè)區(qū)域性國(guó)際漁業(yè)組織，分別是養(yǎng)護(hù)大西洋金槍魚國(guó)際委員會(huì)（ICCAT）、印度洋金槍魚委員會(huì)（IOTC）、中西太平洋漁業(yè)委員會(huì)（Western and Central Pacific Fisheries Commission，WCPFC）、美洲間熱帶金槍魚 委 員 會(huì) （Inter-American Tropical Tuna Commission，IATTC）、北太平洋漁業(yè)委員會(huì)（North Pacific Fisheries Commission，NPFC）、南太平洋區(qū)域漁業(yè)管理組織（South Pacific Regional Fisheries Management Organization，SPRFMO）和南印度洋漁業(yè) 協(xié) 定 （Southern Indian Ocean Fisheries Agreement，SIOFA）、南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)（CCAMLR）。按照上述區(qū)域漁業(yè)管理組織要求履行成員義務(wù)，并對(duì)尚無區(qū)域性國(guó)際漁業(yè)組織管理的部分公海漁業(yè)履行船旗國(guó)應(yīng)盡的勤勉義務(wù)［1］，這彰顯了我國(guó)作為負(fù)責(zé)任漁業(yè)大國(guó)的強(qiáng)烈責(zé)任感和使命感。但同時(shí)也應(yīng)注意，這些國(guó)際漁業(yè)組織也給我們公海漁業(yè)的管理和快速發(fā)展帶來了一些制約效應(yīng)和挑戰(zhàn)，在全面履行船旗國(guó)義務(wù)、嚴(yán)格實(shí)施遠(yuǎn)洋漁業(yè)監(jiān)管、漁業(yè)資源的科學(xué)調(diào)查和評(píng)估能力、漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)以及加強(qiáng)遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)際合作等方面還有一定差距。

總體來說，我國(guó)公海漁業(yè)發(fā)展仍面臨資源波動(dòng)大、漁場(chǎng)掌控能力弱、捕撈與加工效率不高、運(yùn)維或補(bǔ)給成本高等不利因素的挑戰(zhàn)，一些國(guó)際社會(huì)或組織的主觀、無端、不科學(xué)質(zhì)疑的聲音也給我國(guó)公海漁業(yè)發(fā)展帶來不明朗的制約因素。因此，我國(guó)漁業(yè)主管部門通過與聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，F(xiàn)AO）、各區(qū)域性國(guó)際漁業(yè)組織等緊密合作，加強(qiáng)自身管理，深度參與國(guó)際漁業(yè)發(fā)展事務(wù)的治理和規(guī)則談判，促進(jìn)了我國(guó)公海漁業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也貢獻(xiàn)了國(guó)際漁業(yè)的“中國(guó)方案”，積極維護(hù)我國(guó)負(fù)責(zé)任漁業(yè)大國(guó)形象和擔(dān)當(dāng)。

3 我國(guó)公海漁業(yè)的未來拓展方向和建議

當(dāng)前，我國(guó)公海漁業(yè)規(guī)模已躍居全球第一，大大提升了遠(yuǎn)洋漁業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，優(yōu)化了我國(guó)漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在我國(guó)的遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，也多次提出要優(yōu)先發(fā)展公海漁業(yè)和控制漁船規(guī)模的目標(biāo)。因此，公海漁業(yè)既要發(fā)展又要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，適當(dāng)配比金槍魚、魷魚釣、公海圍網(wǎng)等中上層公海漁業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，達(dá)到有序、合理的發(fā)展目標(biāo)。同時(shí)，隨著我國(guó)3艘海洋漁業(yè)綜合科學(xué)調(diào)查船（藍(lán)海101、藍(lán)海201和凇航號(hào)）的相續(xù)建成，已形成了具有全球公海和極地漁業(yè)調(diào)查能力的平臺(tái)體系。我國(guó)將繼續(xù)堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，推動(dòng)“海洋命運(yùn)共同體”建設(shè)，通過多邊和雙邊的合作與對(duì)話，積極參與全球海洋漁業(yè)治理，促進(jìn)全球漁業(yè)資源科學(xué)養(yǎng)護(hù)和長(zhǎng)期可持續(xù)利用［1，10］。因此，建議如下。

（1）由中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭聯(lián)合中國(guó)水產(chǎn)科學(xué)研究院等科研單位，實(shí)施新型“政產(chǎn)學(xué)研用”公海漁業(yè)聯(lián)盟的協(xié)同創(chuàng)新，結(jié)合國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)方向，實(shí)現(xiàn)公海漁業(yè)領(lǐng)域若干關(guān)鍵技術(shù)和基礎(chǔ)前沿領(lǐng)域的重大突破，取得一批國(guó)際先進(jìn)水平的標(biāo)志性成果，為增強(qiáng)對(duì)公海漁業(yè)資源的認(rèn)知、利用和掌控能力提供科技支撐。

（2）協(xié)調(diào)好公海漁業(yè)與過洋性漁業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)關(guān)系，積極調(diào)整和優(yōu)化漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)先發(fā)展釣具類等生態(tài)友好型漁業(yè)；發(fā)展公海漁業(yè)的同時(shí)也積極爭(zhēng)取部分公海漁業(yè)入漁沿岸國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁場(chǎng)，減輕公海漁業(yè)壓力。

（3）提升公海漁業(yè)漁場(chǎng)漁情信息服務(wù)能力，開展數(shù)字漁業(yè)、智慧漁業(yè)，提高捕撈裝備自動(dòng)化和信息化水平，提高漁業(yè)生產(chǎn)效率和競(jìng)爭(zhēng)力。發(fā)展節(jié)能型燈光漁業(yè)，研發(fā)高效、節(jié)能型LED集魚燈等助漁設(shè)備，降低燃油排放量，增加漁業(yè)碳匯功能。

（4）積極開展公海重要漁場(chǎng)的漁業(yè)科學(xué)基礎(chǔ)調(diào)查，加強(qiáng)太平洋和印度洋公海漁業(yè)資源分布和漁場(chǎng)形成機(jī)制的基礎(chǔ)研究，開展重要漁業(yè)資源種群結(jié)構(gòu)、分布、漁場(chǎng)形成機(jī)制和資源評(píng)估的科學(xué)考察和基礎(chǔ)研究，為可持續(xù)利用公海漁業(yè)資源提供科學(xué)依據(jù)。

（5）探索印度洋公海魷魚漁業(yè)自主休漁模式和制度，進(jìn)一步完善我國(guó)公海休漁制度整體框架體系和運(yùn)行效果評(píng)價(jià)方法，提升我國(guó)負(fù)責(zé)任漁業(yè)大國(guó)擔(dān)當(dāng)和公海治理話語權(quán)。