中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授鄒一南：加快構(gòu)建城鄉(xiāng)資源要素雙向流動(dòng)新格局

□ 《民生周刊》記者 暢婉潔 徐英子

日前，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱意見(jiàn)），為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)指明了重點(diǎn)發(fā)展方向和實(shí)現(xiàn)路徑。

推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)于落實(shí)擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、促進(jìn)產(chǎn)城融合、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。

中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授鄒一南表示，對(duì)各縣來(lái)說(shuō)，需要在意見(jiàn)提出的五大類(lèi)中找準(zhǔn)方向，明確發(fā)展目標(biāo)及路徑，精準(zhǔn)補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)。

縣城在我國(guó)城鎮(zhèn)體系中處于什么地位？

縣城是“城之尾、鄉(xiāng)之頭”。在我國(guó)城鎮(zhèn)化率已接近65%的背景下，加快縣城發(fā)展對(duì)于推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，構(gòu)建高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)體系有著重要意義。

鄒一南

一方面，縣城是新發(fā)展階段推進(jìn)城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高的重要載體。

2021年底，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口為9.1億。縣城加上縣級(jí)市的城區(qū)常住人口為2.5億左右，占比僅30%左右，城鎮(zhèn)化率平均僅為24.2%，提升空間巨大。

從經(jīng)濟(jì)體量和基建投資上看，2019 年縣和縣級(jí)市僅創(chuàng)造了全國(guó)38%的GDP，基建投資合計(jì)僅458 4.7億元，占全部市政投資的19.8%，平均每個(gè)縣級(jí)市為4.3億元，而一般縣城僅為2.1億元。

由此可見(jiàn)，縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)空間很大，拉動(dòng)投資潛力也很大，是下一步城鎮(zhèn)化建設(shè)的重中之重。

另一方面，縣城是促進(jìn)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)明顯極化特征，大城市、高行政級(jí)別城市人口增長(zhǎng)遠(yuǎn)高于小城市、低行政級(jí)別城市。

從“五普”到“六普”的10 年間，我國(guó)行政級(jí)別最高的4個(gè)直轄市常住人口總量增長(zhǎng)了2 569萬(wàn)，增長(zhǎng)率接近60%；31個(gè)省會(huì)和計(jì)劃單列城市的常住人口規(guī)模增長(zhǎng)2 856萬(wàn)，增長(zhǎng)率為28.3%；236 個(gè)地級(jí)市常住人口規(guī)模增長(zhǎng)2 983萬(wàn)，增長(zhǎng)率為13.0%；359 個(gè)縣級(jí)市常住人口規(guī)模增長(zhǎng)1 382 萬(wàn)，增長(zhǎng)率為6.1%。

從“六普”到“七普”的10年期間，4個(gè)直轄市常住人口增長(zhǎng)831萬(wàn)，增長(zhǎng)率為9.8%；31個(gè)省會(huì)和計(jì)劃單列市常住人口增長(zhǎng)6 697萬(wàn)，增長(zhǎng)率高達(dá)33.0%；地級(jí)以下城市總體為負(fù)增長(zhǎng)。這種極化的城鎮(zhèn)化對(duì)城鎮(zhèn)體系健康發(fā)展極為不利，必須通過(guò)大力發(fā)展縣城，扭轉(zhuǎn)極化發(fā)展態(tài)勢(shì)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展。

其一，作為一個(gè)有14億人口、未來(lái)將有10億以上城鎮(zhèn)人口的大國(guó)，絕無(wú)可能像日韓等國(guó)那樣，通過(guò)將人口集中在少數(shù)幾個(gè)特大城市完成全國(guó)城鎮(zhèn)化任務(wù)，縣城等廣大中小城市應(yīng)發(fā)揮更大作用。

其二，當(dāng)前中國(guó)主要城市群中特大城市人口已接近飽和，北京、上海等城市已進(jìn)入世界人口最多的少數(shù)城市行列，疏解大城市人口是應(yīng)有之義，縣域?qū)⒊蔀槿丝谑杞獾闹匾臻g。

其三，根據(jù)農(nóng)業(yè)總勞動(dòng)日測(cè)算，中國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)實(shí)際需要的勞動(dòng)力數(shù)量?jī)H為1.2億左右，未來(lái)隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力需求量將更少，因此還有大量農(nóng)業(yè)人口有待轉(zhuǎn)移，縣域必將取代大城市成為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主力。

其四，當(dāng)前實(shí)現(xiàn)舉家遷移的農(nóng)民工仍非主流，這意味著未來(lái)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將主要由農(nóng)民工家屬等非勞動(dòng)力群體組成，縣級(jí)城市顯然比地級(jí)以上大城市更有利于這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

進(jìn)入新發(fā)展階段，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局有何意義？

第一，縣城是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力龍頭。產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村全面振興的基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的一個(gè)共性問(wèn)題是產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、布局分散、競(jìng)爭(zhēng)力弱，根源在于缺少一個(gè)能夠?qū)⑥r(nóng)村產(chǎn)業(yè)加以統(tǒng)籌整合起來(lái)的中樞。

縣城以其獨(dú)特的區(qū)位及其與廣大農(nóng)村地區(qū)密切的聯(lián)系，天然地成為統(tǒng)籌整合農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)、改變農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展小散弱局面的動(dòng)力龍頭。

第二，縣城是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要空間。縣城對(duì)于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化有著獨(dú)特作用。

一方面，縣域是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距對(duì)比最明顯的地域范圍。對(duì)于農(nóng)村居民來(lái)說(shuō)，無(wú)論是進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商趕集，還是培養(yǎng)子女、問(wèn)診就醫(yī)，大多是將縣城作為首選目的地。

也就是說(shuō)，農(nóng)村居民獲得基本公共服務(wù)的解決方案主要在縣域范圍內(nèi)獲得，因此如果在一縣之內(nèi)的教育、醫(yī)療、就業(yè)等基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)差距過(guò)大，極易產(chǎn)生嚴(yán)重的相對(duì)剝奪感，從而引發(fā)社會(huì)心理失衡。

相比之下，在不同區(qū)域之間基本公共服務(wù)的差距即使更為明顯，對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)村人口來(lái)說(shuō)，并不會(huì)切身地感受到，對(duì)自身幸福感的損害程度遠(yuǎn)不及縣域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)差距。

第三，縣城是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的首選歸宿。農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移是一國(guó)走向現(xiàn)代化的必由之路。曾幾何時(shí)，向東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的一二線城市轉(zhuǎn)移，獲得更高工資性收入，是中西部農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的首選。

但是，隨著近年來(lái)一系列區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)家支農(nóng)扶農(nóng)力度的加大，就地就近轉(zhuǎn)移成為越來(lái)越多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的選擇。

從2008年到2020年，在本地就業(yè)的農(nóng)民工數(shù)量在農(nóng)民工總量中的占比從37.7%提升到40.6%；在外出就業(yè)農(nóng)民工中，選擇省內(nèi)就近就業(yè)的農(nóng)民工占比也從46.7%提升到58.4%。

對(duì)于就地就近就業(yè)農(nóng)民工，縣城即使不是直接就業(yè)落戶地點(diǎn)，也必然與其就業(yè)落戶地點(diǎn)有著密切社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系?？梢哉f(shuō)，縣城已經(jīng)越發(fā)成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的承載空間。

第四，縣域是跨越中等收入陷阱的堅(jiān)實(shí)踏板。我國(guó)現(xiàn)有4億中等收入群體，其中平均月收入達(dá)到4 432元的近3億農(nóng)民工是中等收入的主體，確保農(nóng)民工群體的利益是順利跨越中等收入陷阱的重要支撐。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已有三代農(nóng)民工，每一代農(nóng)民工的利益訴求并不一致。

一代農(nóng)民工（60后、70后）的核心利益是土地，二代農(nóng)民工（80后、90后）的核心利益是住房，三代農(nóng)民工（00后）的核心利益是教育和就業(yè)，而縣城的發(fā)展對(duì)三代農(nóng)民工核心利益能否實(shí)現(xiàn)起到?jīng)Q定性影響。

農(nóng)村土地政策的落實(shí)主要在縣域，這直接關(guān)系到一代農(nóng)民工的核心利益；實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房夢(mèng)想的主要地區(qū)在縣域，它直接關(guān)系到二代農(nóng)民工的核心利益；三代農(nóng)民工的核心利益是教育和就業(yè)，其實(shí)現(xiàn)的起點(diǎn)也在縣域。建成高質(zhì)量的縣域新型城鎮(zhèn)化，將為中國(guó)社會(huì)跨越中等收入陷阱提供堅(jiān)實(shí)踏板。

當(dāng)前，我國(guó)縣城建設(shè)和發(fā)展中存在哪些短板弱項(xiàng)？

縣域城鎮(zhèn)化在中國(guó)城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要地位，已經(jīng)被越來(lái)越多人接受，但縣域城鎮(zhèn)化的實(shí)際發(fā)展情況卻不能令人滿意。盡管部分發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但廣大中西部地區(qū)的縣域城鎮(zhèn)化仍比較落后。

一是人口集聚不足。城鎮(zhèn)的發(fā)展需要聚集人氣，一定數(shù)量的人口能夠給城鎮(zhèn)帶來(lái)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率并促進(jìn)就業(yè)和城市繁榮。

但是，我國(guó)目前的縣級(jí)行政單元的人口數(shù)量總體呈下降趨勢(shì)?？h級(jí)城市人口不足，并非我國(guó)人力資源短缺，事實(shí)上廣大農(nóng)村地區(qū)仍然有為數(shù)眾多的人口未能轉(zhuǎn)移出來(lái)，但因縣城與地級(jí)以上城市發(fā)展水平失衡，使得有人口接納能力的縣無(wú)法吸引人口，而承載力已經(jīng)飽和的大城市人口仍在增加。

除了人口數(shù)量之外，人口質(zhì)量同樣不高，人才匱乏問(wèn)題十分突出。資料顯示，全國(guó)約4億農(nóng)村勞動(dòng)力中，高中以上文化程度的只占12%，絕大多數(shù)農(nóng)民沒(méi)有受過(guò)職業(yè)技術(shù)和技能培訓(xùn)，初級(jí)人才多,懂經(jīng)濟(jì)管理、企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展及項(xiàng)目開(kāi)發(fā)研制的高級(jí)專(zhuān)業(yè)人才稀缺。

人才引進(jìn)難，優(yōu)質(zhì)農(nóng)村人口大量外流，特別是中西部欠發(fā)達(dá)縣，不僅引人難，留人更難，大大制約了縣域城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

二是產(chǎn)業(yè)體系競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。培育興旺的產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建完善的產(chǎn)業(yè)體系是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是發(fā)揮城鎮(zhèn)功能的關(guān)鍵所在。當(dāng)前，相當(dāng)一部分地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)缺乏必要的、有力的產(chǎn)業(yè)支撐，使縣域城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展底氣不足。

其一，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)依然比較薄弱。大部分縣域的農(nóng)業(yè)集中在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)上，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條短、產(chǎn)業(yè)層次較低，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)仍然在整個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)中占重要地位。

其二，制造業(yè)的專(zhuān)業(yè)化、特色化不強(qiáng)。一些有工業(yè)基礎(chǔ)的縣面臨較為嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代動(dòng)力不足；缺乏工業(yè)基礎(chǔ)的縣往往出現(xiàn)“小而全”的現(xiàn)象，基于分工和專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)的地方化經(jīng)濟(jì)水平不高，工業(yè)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力較弱。

其三，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。絕大多數(shù)縣域的三產(chǎn)增加值比重低于全國(guó)平均水平，在人口外流背景下，縣域商貿(mào)服務(wù)熱度普遍不高，基于多樣化服務(wù)的城市化經(jīng)濟(jì)未能形成。

三是國(guó)土空間規(guī)劃不完善。國(guó)土空間規(guī)劃是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)略指導(dǎo)，但受到自然條件、歷史遺留、人口變動(dòng)和不同規(guī)劃相互制約等因素的影響，一些縣的縣域空間規(guī)劃不盡合理，城鎮(zhèn)化建設(shè)的定位不準(zhǔn)確。

在城市群內(nèi)的縣，與城市群中的中心城市之間的分工協(xié)作和功能互補(bǔ)方面有待加強(qiáng)，在城市體系中的定位有待明晰。

非城市群中的縣域城鎮(zhèn)往往以點(diǎn)狀發(fā)展為主，城鎮(zhèn)布局分散、產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力較差，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平普遍不高，地區(qū)之間互聯(lián)互通和發(fā)展的協(xié)調(diào)共享機(jī)制尚未建立起來(lái)。

四是生態(tài)文化建設(shè)相對(duì)滯后?？h域由于空間布局分散、人口集聚性不強(qiáng)，導(dǎo)致資源環(huán)境的消耗比大城市更嚴(yán)重。

僅就土地資源看，縣域建成區(qū)以“攤餅式”和“沿路爬”的方式快速擴(kuò)大，公路通到哪里，新房就建到哪里；新建住宅不斷向村莊外圍的耕地延伸，加之缺乏有效的及時(shí)跟進(jìn)治理措施，建新不拆舊。

在縣級(jí)區(qū)域人口總體減少的背景下，建成區(qū)面積反而呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，給本來(lái)就十分稀缺的土地資源、水資源、能源資源和十分脆弱的自然環(huán)境造成很大壓力。

一些地方在推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化過(guò)程中，盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，抹去了歷史文化足跡，具有地區(qū)和民族特色的建筑、場(chǎng)所被雷同的樓房和街道代替，伴隨田園景色和傳統(tǒng)村落一同消逝的，是人們的鄉(xiāng)愁和兒時(shí)美好的記憶。

喪失了歷史文化傳承的城鎮(zhèn)化是缺乏靈魂的空殼化的城鎮(zhèn)化，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中必須糾正的偏向。

目前，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入試點(diǎn)階段，您對(duì)下一步如何更好推進(jìn)這項(xiàng)工作有什么建議？

一要把握功能定位，明確發(fā)展方向。中辦、國(guó)辦意見(jiàn)明確提出，要科學(xué)把握功能定位，分類(lèi)引導(dǎo)縣城發(fā)展方向，分為五大類(lèi)：大城市周邊縣城、專(zhuān)業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城。

對(duì)各縣來(lái)說(shuō)，就要在五大類(lèi)中找準(zhǔn)方向，原則上應(yīng)該“一縣一策”，明確發(fā)展路徑及目標(biāo)，可以引進(jìn)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，做好頂層設(shè)計(jì)，制定“一縣一策”解決方案，抓住關(guān)鍵，分類(lèi)突破。

二要強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，科學(xué)合理布局?？茖W(xué)合理的規(guī)劃是引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。發(fā)展規(guī)劃涵蓋縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村全域，包括縣域內(nèi)國(guó)土空間、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口分布、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、文化傳承、生態(tài)環(huán)境等要素，要做到長(zhǎng)期與短期結(jié)合，全盤(pán)與局部銜接，層次分明、功能互補(bǔ)。

三要發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)城融合。無(wú)論是新型城鎮(zhèn)化還是鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)發(fā)展最關(guān)鍵，有產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)崗位，才有人口集聚，解決不了就業(yè)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就無(wú)法進(jìn)城落戶。

因此，產(chǎn)業(yè)是驅(qū)動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興發(fā)展的加速器。對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，要立足自身區(qū)位特點(diǎn)、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行再梳理、再定位，找準(zhǔn)自身優(yōu)勢(shì)潛力，瞄準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，堅(jiān)持突出特色、錯(cuò)位發(fā)展，重點(diǎn)發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)好、產(chǎn)業(yè)配套全、帶動(dòng)能力強(qiáng)、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)。

四要完善綜合配套，增強(qiáng)承載能力。根據(jù)意見(jiàn)相關(guān)內(nèi)容，縣城建設(shè)的具體方向涵蓋培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化市政設(shè)施、強(qiáng)化公共服務(wù)供給、提升人居環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)等方面。對(duì)大部分縣城而言，修路建橋、綠化排污、小區(qū)翻新可能是基建重點(diǎn)，但縣城基建不要大城市化、高標(biāo)準(zhǔn)化。

不要千城一面、缺乏特色，要把重點(diǎn)放在提高和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口收入水平相對(duì)等的公共服務(wù)能力上，特別是要給縣城提供更好的、適合進(jìn)城農(nóng)民的公共服務(wù)。

五要深化改革創(chuàng)新，激發(fā)融合活力。在新階段推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，賦予縣級(jí)更多資源整合使用的自主權(quán)，聚焦人、地、錢(qián)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，堅(jiān)持向改革要活力，完善人口、土地、資金、引才等體制機(jī)制和政策措施，破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和平等交換的體制機(jī)制壁壘，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)資源要素雙向流動(dòng)新格局。