山區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地利用現(xiàn)狀及其優(yōu)化策略*

胡 梅

（鳳岡縣自然資源局，貴州 遵義 564200）

設(shè)施農(nóng)業(yè)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要前提，主要指在光溫條件相對可控的人為條件下，采用人工技術(shù)手段來優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品生長所需環(huán)境因子，進而實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品高效生產(chǎn)的新型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式[1]。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及菜籃子等工程的推動下，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地得到極大的發(fā)展?，F(xiàn)有研究主要集中在都市區(qū)和東部地區(qū)的設(shè)施農(nóng)業(yè)利用狀況[2-7]以及設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的監(jiān)管[8-11]等方面，較少涉及西部山區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)問題。

本文以2019年以來設(shè)施農(nóng)業(yè)得到快速發(fā)展的鳳岡縣作為案例區(qū)域，探究鳳岡縣2016—2021年的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地利用特征，梳理其發(fā)展過程中存在的問題，提出對策建議，以期為新時期推動糧食安全及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供參考。

1 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理政策梳理

1.1 政策演化過程

國家層面的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理政策，是地方進行監(jiān)管的重要依據(jù)。為規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理，推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，原國土資源部（現(xiàn)自然資源部）會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合下發(fā)了一系列設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策，使得我國設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理政策逐漸從模糊到清晰，從宏觀概括到具體完善。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理政策具體經(jīng)歷了三次重大調(diào)整：一是2010年原國土資源部、原農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2010〕155號），首次對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍和用地規(guī)模進行明確界定，為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的管理提供了政策支撐；二是2014年原國土資源部、原農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2014〕127號），主要變化包括對附屬設(shè)施范圍上不再局限于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、對規(guī)?；Z食生產(chǎn)面積作出詳細規(guī)定、保障了村集體成員的知情權(quán)、并由縣級政府審核制變成縣級政府備案，進一步完善了對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的管理；三是2019年自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（自然資規(guī)〔2019〕4號），對設(shè)施農(nóng)業(yè)管理政策作出了幾點重大調(diào)整，主要包括對用地規(guī)模實行差別化政策、允許養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)多層建筑和簡化用地取得方式，使得各地可以根據(jù)地方實際，制定符合本區(qū)域發(fā)展的政策措施，因地制宜促進農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。

1.2 政策標準與實際偏差

1）選址困難。政策規(guī)定設(shè)施農(nóng)業(yè)用地選址要盡量使用未利用地和荒灘荒坡。但在實際的選址過程中，由于農(nóng)村基礎(chǔ)配套設(shè)施的輻射范圍較窄，為了共享基礎(chǔ)配套設(shè)施節(jié)約成本，多數(shù)畜禽養(yǎng)殖設(shè)施選址緊鄰村莊生活區(qū)域，不利于農(nóng)村宜居環(huán)境的建造。此外，貴州省山多地少，承包地塊細碎化程度嚴重，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地選址通常涉及多戶土地，土地協(xié)調(diào)困難。因而農(nóng)戶在申請設(shè)施農(nóng)業(yè)項目時首選自有承包耕地，而承包的耕地又是永久基本農(nóng)田，設(shè)施農(nóng)業(yè)項目用地問題較為突出。

2）缺乏破壞耕作層的認定標準。自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（自然資規(guī)〔2019〕4號）把是否破壞耕作層作為使用耕地的核心判定標準，且規(guī)定縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門對是否破壞耕作層進行認定，但由于部門間認定的權(quán)責(zé)邊界模糊，對設(shè)施農(nóng)業(yè)項目是否破壞耕作層的監(jiān)管較為薄弱。同時，實踐中缺乏具體易操作執(zhí)行的判定標準，使得在選址的過程中對耕作層是否破壞的認定常具有隨意性。另外，設(shè)施農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的行為具有主觀隨意性，管理過程中難以監(jiān)管到位。例如，食用菌種植過程中過量使用石灰會對土壤造成損壞，但農(nóng)戶使用石灰的量又難以監(jiān)測監(jiān)管，使其成為破壞耕作層的隱形威脅因素。

3）缺乏規(guī)?；N植的認定標準。貴州省根據(jù)自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（自然資規(guī)〔2019〕4號）制定了地方設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理政策《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（黔自然資規(guī)〔2020〕1號），對規(guī)?；N植的輔助設(shè)施控制在3%，而沒有對規(guī)模化種植的規(guī)模作明確規(guī)定。貴州多為典型的喀斯特山區(qū)地貌，種植規(guī)模受到地形條件限制，農(nóng)民專業(yè)合作社種植糧食蔬菜等需要使用的晾曬烘干場用地，常因為被上級部門認定為規(guī)?；N植超過3%的控制標準，進而使得設(shè)施農(nóng)業(yè)項目無法落地?；诖?，種植項目為了不超過規(guī)模化種植3%的控制標準，不得不擴大種植設(shè)施范圍，此行為不利于土地的節(jié)約集約利用，極易造成土地資源浪費，使設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理面臨難題。

2 鳳岡縣設(shè)施農(nóng)業(yè)用地利用特征分析

2.1 鳳岡縣設(shè)施農(nóng)業(yè)用地時間變化特征

基于鳳岡縣設(shè)施農(nóng)業(yè)用地各鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷年的備案數(shù)據(jù)，繪制形成表1和圖1。具體來看，2016—2021年，鳳岡縣設(shè)施農(nóng)業(yè)項目數(shù)量總體呈上升趨勢，2019年之后設(shè)施農(nóng)業(yè)項目數(shù)量連續(xù)迎來兩個增長“高峰”。根據(jù)圖1的變化軌跡，可將其劃分為兩個階段，分別為2016—2018年和2019—2021年。2016—2018階段，設(shè)施農(nóng)業(yè)項目增長數(shù)從20個增加到45個，凈增加25個，平均每年凈增加8.33個；項目總面積增長數(shù)從5.02 hm2增加到6.52 hm2，凈增加1.5 hm2，平均每年凈增長0.5 hm2；此階段的設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展較為緩慢，設(shè)施農(nóng)業(yè)總面積的增加幅度也較小。2019—2021階段，設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，項目增長數(shù)量由2019年的50個增加到199個，凈增加149個，平均每年凈增加50個，平均每年凈增加數(shù)量是2016—2018階段的6.25倍；設(shè)施農(nóng)業(yè)面積由7.33 hm2增加到19.74 hm2，凈增加12.41 hm2，平均每年凈增加4.14 hm2，平均每年凈增加面積是2016—2018年階段的8.28倍。此外，2019—2021年這三年的設(shè)施農(nóng)業(yè)增加項目的平均面積分別為0.15 hm2、0.35 hm2和0.1 hm2，2021年的設(shè)施農(nóng)業(yè)項目增長數(shù)量雖然上升，但項目增加總面積卻呈現(xiàn)下降的變化軌跡，此變化說明2021年，鳳岡縣設(shè)施農(nóng)業(yè)雖然快速發(fā)展，但主要是以農(nóng)戶自主建設(shè)為主，規(guī)?；a(chǎn)的設(shè)施農(nóng)業(yè)項目較少。由上可知，2019年是鳳岡縣設(shè)施農(nóng)業(yè)項目數(shù)量由緩慢增長轉(zhuǎn)急速上升的關(guān)鍵節(jié)點，這與《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（自然資規(guī)〔2019〕4號）的出臺緊密相關(guān)。2021年更是迎來增長“頂峰”，隨著《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）的出臺，預(yù)測2022年設(shè)施農(nóng)業(yè)項目增長數(shù)量變化曲線會由上升轉(zhuǎn)下降，由此可見，設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展受到政策變化的影響。

表1 2016—2021年鳳岡縣設(shè)施農(nóng)業(yè)項目用地信息統(tǒng)計

圖1 2016—2021年鳳岡縣設(shè)施農(nóng)業(yè)用地項目數(shù)量變化圖

2.2 鳳岡縣設(shè)施農(nóng)業(yè)用地空間變化特征

參考已有研究，本文運用核密度分析法探析鳳岡縣歷年設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的空間布局特征，如圖2所示。結(jié)果顯示，鳳岡縣設(shè)施農(nóng)業(yè)空間上大致經(jīng)歷了由南部集中分布逐漸向東西南北地區(qū)不斷擴張的演化趨勢，最終形成了“南高北低”的整體數(shù)量密度分布格局。從歷年新增的設(shè)施農(nóng)業(yè)情況看，2016—2017年鳳岡縣設(shè)施農(nóng)業(yè)數(shù)量稀少，集中分布在鳳岡縣南部的琊川鎮(zhèn)、天橋鎮(zhèn)和峰巖鎮(zhèn)；至2018年，設(shè)施農(nóng)業(yè)整體向東南方向的王寨鎮(zhèn)和永和鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移分布；2019年，設(shè)施農(nóng)業(yè)往北轉(zhuǎn)移，且集中分布在花坪街道；2020年，新增設(shè)施農(nóng)業(yè)從空間上看較為分散，這與豬價上漲和貴州省出臺鼓勵設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策密切相關(guān)；2021年，設(shè)施農(nóng)業(yè)數(shù)量增多，高值分布在南部的琊川鎮(zhèn)、峰巖鎮(zhèn)和進化鎮(zhèn)；2021年，新增設(shè)施農(nóng)業(yè)范圍繼續(xù)擴大，高值分布在東南部的永和鎮(zhèn)，南部的琊川鎮(zhèn)和縣城范圍的花坪街道，但空間上依然較為分散，說明設(shè)施農(nóng)用地政策正在全縣范圍內(nèi)逐漸推開。

圖2 鳳岡縣設(shè)施農(nóng)業(yè)核密度分布圖

2.3 設(shè)施農(nóng)業(yè)項目類型變化特征

2016—2021年鳳岡縣設(shè)施農(nóng)業(yè)類型的統(tǒng)計結(jié)果顯示，隨著時間的推移，鳳岡縣設(shè)施農(nóng)業(yè)類型從2016年的單一畜禽養(yǎng)殖，到2021年的畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖和作物種植皆有，鳳岡縣設(shè)施農(nóng)業(yè)的類型逐漸多元化。由于資源稟賦的差異和地形條件的限制，鳳岡縣水產(chǎn)養(yǎng)殖類的設(shè)施農(nóng)業(yè)項目只在2021年出現(xiàn)過，且數(shù)量極少，僅為2個。作物種植項目增長數(shù)隨著時間的變化也在不斷增加，但其增加幅度較小，在2020年占比降到17.53%。畜禽養(yǎng)殖類項目增加數(shù)量在各年份都穩(wěn)居第一，在2020年之后更是出現(xiàn)激增的態(tài)勢，這與國家出臺政策鼓勵畜禽養(yǎng)殖發(fā)展、保障肉類供給的政策密不可分。由以上分析可知，鳳岡縣設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展總體上處于起始階段，類型以畜禽養(yǎng)殖為主，項目的類型較為單一。

3 對策建議

3.1 堅持規(guī)劃引領(lǐng)，破解選址難題

從鳳岡縣設(shè)施農(nóng)業(yè)空間變化特征可知，設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要由農(nóng)戶自主進行建設(shè)，空間上零星分布，且選址主要位于生活居住區(qū)域，資金投入低，配套設(shè)施落后，發(fā)展方式粗放，土地利用效率和經(jīng)濟效益不高。因此，政府在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地方面應(yīng)結(jié)合當(dāng)前正在編制的國土空間規(guī)劃，加強政策引導(dǎo)和用地規(guī)劃，留足用地空間，統(tǒng)一規(guī)劃，促進設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的集約節(jié)約高效利用。

3.2 加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)

根據(jù)政策有關(guān)規(guī)定，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的選址應(yīng)該盡量利用荒山等未利用地，但是這些地多位于離居民點和道路較遠的位置，不能和居住區(qū)共享基礎(chǔ)配套設(shè)施。若是設(shè)施農(nóng)業(yè)選址在此處，務(wù)必增加交通運輸成本和建設(shè)成本。因此，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，是促進節(jié)約集約用地的基礎(chǔ)。

3.3 制定設(shè)施農(nóng)業(yè)項目破壞耕作層認定標準

從基層實踐來看，在選址的過程中對于耕作層破壞的判定，由于缺乏認定標準，部門間的意見有時存在差異。另外，部門之間對于耕作層破壞認定的職責(zé)邊界也較為模糊。因此，亟須制定破壞耕作層認定的國家標準，使得相關(guān)從業(yè)人員在具體的業(yè)務(wù)過程中能用據(jù)可依，切實保護珍貴的土地資源。