縣城歸位

劉士林

5月6日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），是國(guó)家對(duì)縣城新型城鎮(zhèn)化首次作出的系統(tǒng)頂層設(shè)計(jì)和明確制度安排。

在新中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，縣城發(fā)展可謂尤其不易。既走過(guò)了一條曲折的道路，也到了一個(gè)關(guān)鍵的階段。

此前，在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃中，基本上看不到有關(guān)于“縣城”的專門(mén)表述。從2002年黨的十六大提出“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路”，到2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確“把城市群作為主體形態(tài)”，縣城一直被混編在小城市的序列內(nèi)。

名不正則言不順。這直接影響到縣城的定位和發(fā)展方向，即究竟是該向上面的城市看齊，還是反過(guò)來(lái)向下面的村鎮(zhèn)靠攏？直到2021年《國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要》發(fā)布，明確提出“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，不僅使縣城從“小城市”這個(gè)混沌范疇中脫離出來(lái)，同時(shí)也意味著縣城已成為我國(guó)城市規(guī)劃體系中的重要層級(jí)和獨(dú)立形態(tài)。

在此背景下，《意見(jiàn)》進(jìn)一步明確了縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體框架與基本要求，為新時(shí)代縣城的規(guī)劃、建設(shè)、治理提供了系統(tǒng)的實(shí)施方案和有力的政策保障。

刻不容緩

在新中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，縣城發(fā)展尤其不易?？傮w上看，既走過(guò)了一條曲折道路，也到了一個(gè)關(guān)鍵階段。

城市數(shù)量增減，是衡量城鎮(zhèn)化的重要指標(biāo)。以改革開(kāi)放為分水嶺，關(guān)于新中國(guó)縣城的發(fā)展，大體上可分為兩個(gè)階段：一是改革開(kāi)放前的“凈增長(zhǎng)”階段。在此期間，盡管我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)總體緩慢，但縣城數(shù)量卻一直在持續(xù)增長(zhǎng)。如在上世紀(jì)50年代，隨著城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展，一些鎮(zhèn)升格為縣城;60年代，盡管?chē)?guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整對(duì)城市發(fā)展有影響，但由于一批新設(shè)市又退回縣建制，所以縣城還出現(xiàn)了“逆勢(shì)增長(zhǎng)”。因此在這一階段，縣城是城鎮(zhèn)化的受益者。

二是在改革開(kāi)放以來(lái)的“凈減少”階段。在此期間，與我國(guó)城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展不同，縣城數(shù)量不升反降。如改革開(kāi)放初期，以1979年深圳、珠海撤縣設(shè)市為代表，全國(guó)各地掀起一股撤縣設(shè)市熱;上世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)不斷調(diào)整，不少縣城升格為具備更高職能的縣級(jí)市;如當(dāng)下一些大城市不斷擴(kuò)容，致使很多郊縣被兼并為市轄區(qū)。目前我國(guó)現(xiàn)有1472個(gè)縣，與1949年的2068個(gè)縣（此數(shù)據(jù)由研究統(tǒng)計(jì)得來(lái)）相比，已消失了596個(gè)，而且，這種趨勢(shì)還在蔓延。

最可憂慮的是，在數(shù)量持續(xù)減少的同時(shí)，縣城地位也在不斷下降，給我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來(lái)兩方面嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：一是“上面”的大城市深陷“城市病”。城市病雖發(fā)生在城市，但病根卻在于農(nóng)村，是短時(shí)間內(nèi)農(nóng)村人口大量涌入城市的結(jié)果。二是“下面”的農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”。盡管空心化的直接原因是由于大城市的過(guò)度虹吸，但也與縣城作為蓄水池或調(diào)節(jié)器的功能受損密切相關(guān)。

由此可知，無(wú)論是疏解大城市非核心功能和應(yīng)對(duì)愈演愈烈的城市病，還是解決農(nóng)村地區(qū)普遍存在的一老一少、土地撂荒、文化斷層等問(wèn)題，加大對(duì)縣城的建設(shè)和支持力度，提升其服務(wù)和保障功能，已到了一個(gè)刻不容緩的關(guān)鍵階段。

5月7日，作為第二批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)縣的貴州省遵義市湄潭縣縣城一角（楊楹/攝）

三座“大山”

目前，我國(guó)縣城發(fā)展面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，集中表現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是投入不足。由于歷史遺留欠賬過(guò)多，盡管近年來(lái)我國(guó)持續(xù)加大對(duì)縣城建設(shè)的投入，但相對(duì)于縣城本身的需求還是有較大差距。有關(guān)研究顯示，縣城人均市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資，僅相當(dāng)于地級(jí)及以上城市城區(qū)的1/2左右，同時(shí)，縣城居民人均消費(fèi)支出，也僅相當(dāng)于地級(jí)及以上城市城區(qū)居民的2/3左右。這是很多縣城基礎(chǔ)設(shè)施落后、城市風(fēng)貌不佳的主要原因。此外，在對(duì)縣城的投入中，有一部分是為服務(wù)上一級(jí)的建設(shè)需要，還有一部分是定向給了農(nóng)村，屬于“過(guò)路財(cái)”，對(duì)縣城本身的建設(shè)意義不大。而財(cái)政投入的不足，加上縣城本身從金融領(lǐng)域拿錢(qián)的能力較弱，也是各種截留等事件在縣城多發(fā)的根源?！兑庖?jiàn)》提出加大投入和綜合運(yùn)用中央預(yù)算內(nèi)投資、各類(lèi)專項(xiàng)債券等金融工具，也都是針對(duì)這些問(wèn)題而發(fā)。

二是行政弱勢(shì)。我國(guó)城鎮(zhèn)化的基本特點(diǎn)是行政和市場(chǎng)共同推動(dòng)，就現(xiàn)階段而言，行政的力量更加強(qiáng)勢(shì)，這對(duì)于行政級(jí)別較低的縣城是明顯不利的，并導(dǎo)致了各種資源嚴(yán)重不足的困境。在實(shí)行市帶縣體制的當(dāng)下，由于“切蛋糕”的權(quán)力主要在省市兩級(jí)，因此縣城一級(jí)能從財(cái)政和資源的大盤(pán)子里拿到多少，即使并非完全被動(dòng)，也很少有話語(yǔ)權(quán)。尤為重要的是，一般縣級(jí)政府拿到的資源與所承擔(dān)的責(zé)權(quán)往往不相匹配，一旦拿到的資源少、承擔(dān)的責(zé)任多，就很容易陷入“寅吃卯糧”“入不敷出”的惡性循環(huán)。由于能把有關(guān)工作應(yīng)付下來(lái)就已經(jīng)困難重重，因此一般也很少再有資源去從事發(fā)展。同時(shí)，因處在城市體系中的低位，各種強(qiáng)勢(shì)群體都可以隨意置喙，也是影響縣城獨(dú)立思考和堅(jiān)持一張藍(lán)圖干到底的原因之一。

三是功能不強(qiáng)。不同等級(jí)的城市，功能自然也應(yīng)該有等差。按照一般的理解，縣城的服務(wù)功能主要是提供農(nóng)村生產(chǎn)資料和生活資料供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)及滿足縣域范圍內(nèi)居民的教育、醫(yī)療、娛樂(lè)等需求。但實(shí)際上，作為承上啟下的重要環(huán)節(jié)，縣城除了面對(duì)農(nóng)村和自身，還承擔(dān)著對(duì)“上面”城市的眾多服務(wù)功能，如牽頭落實(shí)國(guó)家和省市的鄉(xiāng)村工作、為城市居民提供農(nóng)副產(chǎn)品、為城市提供勞動(dòng)力人口、為游客提供體育休閑娛樂(lè)類(lèi)服務(wù)等，這些都需要現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施和良好的治理能力才能勝任。而受投入不足和行政弱勢(shì)的雙重影響，很多縣城不僅在服務(wù)上捉襟見(jiàn)肘，也可以說(shuō)長(zhǎng)期處在超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)之中。提升縣城的現(xiàn)代化城市功能，加快建設(shè)縣城作為城市的功能體系和保障體系，也到了必須加以解決的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。394518AA-BF50-464C-8671-2E85733BD26F

回過(guò)頭來(lái)補(bǔ)縣城建設(shè)落后的課，既是亡羊補(bǔ)牢之舉，也是乘勢(shì)而為的明智選擇。

以上，既有城市發(fā)展規(guī)律的原因，也有政策和規(guī)劃方面的原因。就前者而言，當(dāng)今世界的主流是以大都市和城市群為中心的都市化進(jìn)程，特點(diǎn)是資源和人口向大城市、中心城市的快速集聚，縣城必然要成為大城市虹吸、瓜分的對(duì)象。就后者而言，在我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，最高層級(jí)是城市群，最低層級(jí)是農(nóng)村，前者是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，后者則有鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略支持，而只有位于中間的縣城非常尷尬。以上問(wèn)題基本上都由此而生，也是壓在縣城上的三座“大山”。而《意見(jiàn)》給予的多項(xiàng)支持，可以說(shuō)就是前來(lái)移山的愚公。

打好基礎(chǔ)

郡縣治，天下安。改革開(kāi)放以來(lái)，由于資源有限，過(guò)去的城鎮(zhèn)化重點(diǎn)一直是地級(jí)以上城市，在后者獲得充足發(fā)展的今天，回過(guò)頭來(lái)補(bǔ)縣城建設(shè)落后的課，既是亡羊補(bǔ)牢之舉，也是乘勢(shì)而為的明智選擇。在號(hào)角已經(jīng)吹響之后，需先行做好以下基礎(chǔ)工作。

首先是建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與發(fā)布制度。在目前的國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)公報(bào)中，既有地級(jí)市，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，而縣城則不在其列，以至于今天有關(guān)縣城的各種數(shù)據(jù)嚴(yán)重缺乏，已有的也缺乏連續(xù)性和權(quán)威性，不利于各項(xiàng)政策研究和發(fā)展規(guī)劃制定。同時(shí)，縣級(jí)建制本身也比較混亂，有縣、旗、自治縣、縣級(jí)市、設(shè)治區(qū)、設(shè)治局、工礦區(qū)等，還有一些擴(kuò)權(quán)鎮(zhèn)也屬于此系列，這也是有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相互矛盾、出入很多的原因之一。以科學(xué)界定縣城概念為基礎(chǔ)，研究建立統(tǒng)計(jì)方法和口徑，在年度的國(guó)民經(jīng)濟(jì)公報(bào)中單列縣城一類(lèi)，對(duì)其數(shù)量、分布、建成區(qū)面積、常住人口等進(jìn)行系統(tǒng)整理并同步發(fā)布，為推動(dòng)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持。

其次是加強(qiáng)基礎(chǔ)理論和戰(zhàn)略研究。推動(dòng)縣城成為城鎮(zhèn)化建設(shè)“重要載體”，目前最主要的還不是考慮具體的投資、基建、產(chǎn)業(yè)、人才等，而是要加快開(kāi)展關(guān)于縣城的基礎(chǔ)理論和戰(zhàn)略規(guī)劃研究。前者著眼于“在邏輯上是否站得住”，明確縣城的概念、內(nèi)涵、形態(tài)、功能等理論問(wèn)題，后者的重點(diǎn)是“在現(xiàn)實(shí)中應(yīng)該怎么做”，解決縣城發(fā)展的定位、目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)踐問(wèn)題。這兩者需同步展開(kāi)，前者做得好，在“頭腦”中就容易形成“共識(shí)”，為建設(shè)中最大限度形成合力創(chuàng)造條件，后者做得好，在“行動(dòng)”中就容易保持“一致”，確保一張藍(lán)圖干到底和不走樣，由此降低發(fā)展成本，避免反復(fù)折騰，提升建設(shè)質(zhì)量。

同時(shí)還要提升規(guī)劃編制水平?？h城規(guī)劃是城鎮(zhèn)體系的重要層級(jí)，但由于夾在城市和鄉(xiāng)村之間，長(zhǎng)期以來(lái)不是偏左就是偏右，未能發(fā)揮好規(guī)劃的引領(lǐng)作用。以城鎮(zhèn)化建設(shè)“重要載體”為定位，探索符合自身發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)的縣城規(guī)劃理論和方法，是落實(shí)《意見(jiàn)》最重要的基礎(chǔ)性工作之一。研究和編制縣城規(guī)劃，核心是要堅(jiān)持縣城“不是城市，也不是農(nóng)村”的基本屬性，其中最重要的一點(diǎn)是要堅(jiān)持縣城的發(fā)展定位，避免把縣城規(guī)劃做成城市規(guī)劃甚至大城市規(guī)劃，不僅脫離了自身的發(fā)展階段和人民群眾的實(shí)際需要，同時(shí)也因?yàn)槊つ繉?duì)標(biāo)和攀比大城市而造成極大的浪費(fèi)。以前很多縣城在這方面的教訓(xùn)不少，在新一輪的縣城建設(shè)大潮中，要通過(guò)科學(xué)的規(guī)劃編制，避免穿新鞋走老路。

此外，大力推動(dòng)治理現(xiàn)代化建設(shè)。在國(guó)家治理體系建設(shè)中，縣城一直是短板和弱項(xiàng)，在生態(tài)治理、經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理、文化治理和人的現(xiàn)代化等方面存在的問(wèn)題普遍比較突出。縣城治理體系和能力現(xiàn)代化的問(wèn)題如果解決不好，不僅會(huì)拖城市治理的后腿，也會(huì)直接影響到農(nóng)村基層治理。為此，要加快研究賦予縣級(jí)更多自主權(quán)的政策體系，不斷強(qiáng)化縣城現(xiàn)代化治理體系和綜合服務(wù)能力建設(shè)，此外，在深化體制改革、精簡(jiǎn)冗余人員、建設(shè)高效政府、構(gòu)建韌性發(fā)展和安全發(fā)展機(jī)制等方面，也都需要盡快提到議事日程上來(lái)。394518AA-BF50-464C-8671-2E85733BD26F