鄉(xiāng)村振興視域下的村莊空間重構(gòu)：現(xiàn)實(shí)困境與破解路徑

曹煜玲 游斌 張軍濤

[摘要]?在新發(fā)展階段積極穩(wěn)妥地推進(jìn)村莊空間重構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展空間優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施改善、生態(tài)文明建設(shè)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然選擇。當(dāng)前，在村莊空間重構(gòu)過程中面臨著資源利用效率、生態(tài)文化保護(hù)、農(nóng)民參與程度、資金籌措渠道、主體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)5個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)困境。為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，應(yīng)基于精明收縮理念編制村級國土空間規(guī)劃，走集約化和內(nèi)涵式村莊空間重構(gòu)之路;著力推進(jìn)以宅基地制度為核心的農(nóng)村土地制度改革;建立村莊空間重構(gòu)資金保障體系，完善多元主體利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村振興;村莊空間重構(gòu);土地制度改革;精明收縮

[中圖分類號]??F320-3?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]??A?[文章編號]??1673-0461（2022）05-0051-07

一、引言

村莊作為農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村建設(shè)的重要載體，集中反映著鄉(xiāng)村人口與土地及其他資源之間的關(guān)系。在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了由于農(nóng)村人口非農(nóng)化轉(zhuǎn)移帶來的房屋閑置以及新建住房選址不斷向村莊外圍蔓延的問題，致使村莊的人口規(guī)模和空間形態(tài)也隨之發(fā)生劇烈變化。村莊日益嚴(yán)重的“外擴(kuò)內(nèi)空”進(jìn)一步增加了教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)設(shè)施的配套和使用成本，導(dǎo)致其供給不斷衰減，其中基礎(chǔ)教育資源尤為明顯。根據(jù)20個(gè)縣“農(nóng)民工在縣城購房原因調(diào)查”數(shù)據(jù)，98%是為了享受更好的教育資源，22%是為了享受更好的醫(yī)療資源，60%是為了享有更多的就業(yè)機(jī)會，縣城已經(jīng)成為農(nóng)民就業(yè)安家和獲取公共服務(wù)的重要選擇[1]?；竟卜?wù)設(shè)施短缺正在成為許多地區(qū)村莊加速空心化的重要“推力”，鄉(xiāng)村發(fā)展陷入惡性循環(huán)。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新發(fā)展階段中國特色社會主義建設(shè)的必然要求，是推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的基本策略[2-3]。新發(fā)展階段的鄉(xiāng)村振興應(yīng)立足于村莊的地域空間，通過村莊空間重構(gòu)協(xié)調(diào)人口與土地及其他資源之間的關(guān)系，推動(dòng)村莊發(fā)展空間優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施改善、生態(tài)文明建設(shè)，進(jìn)而修復(fù)和完善村莊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、服務(wù)供給、生態(tài)保育和文化傳承功能。近年來，學(xué)術(shù)界關(guān)于村莊空間重構(gòu)問題的研究主要關(guān)注空心村的形成機(jī)理[4]、舊村莊改造潛力評價(jià)[5]、舊村莊改造的實(shí)踐特征[6]、農(nóng)村居民點(diǎn)整治模式[7-8]等，而從鄉(xiāng)村振興視角分析村莊空間重構(gòu)面臨的現(xiàn)實(shí)困境及其路徑的系統(tǒng)性研究相對較少。推動(dòng)農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展首先要邁過村莊空間重構(gòu)這道坎，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施也為村莊空間重構(gòu)提供了新的方向和思路。有鑒于此，本文基于鄉(xiāng)村振興和村莊空間重構(gòu)的內(nèi)在本質(zhì)，闡釋鄉(xiāng)村振興與村莊空間重構(gòu)的關(guān)系，重點(diǎn)審視村莊空間重構(gòu)面臨的現(xiàn)實(shí)困境并提出破解現(xiàn)實(shí)困境的路徑，以期為我國新發(fā)展階段村莊空間重構(gòu)的理論研究和實(shí)踐探索提供一定的啟示和有益參考。

二、鄉(xiāng)村振興與村莊空間重構(gòu)的內(nèi)在本質(zhì)及其相互關(guān)系

（一）鄉(xiāng)村振興與村莊空間重構(gòu)的內(nèi)在本質(zhì)

隨著中國特色社會主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。其中，最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分[9]。為化解這種不平衡和不充分，基于新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，黨的十九大報(bào)告提出以“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”為總要求的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;2021年中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》進(jìn)一步提出了明確的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和基本原則。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是一個(gè)各有側(cè)重但不可分割的有機(jī)整體，完整闡述了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化全方位充分發(fā)展的要求，其中生態(tài)宜居是基礎(chǔ)，鄉(xiāng)風(fēng)文明是關(guān)鍵，產(chǎn)業(yè)興旺是根本，治理有效是保障，生活富裕是目標(biāo)[10]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以提升鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展能力和競爭力為目標(biāo)，以激活鄉(xiāng)村人口、土地、產(chǎn)業(yè)等要素活力和內(nèi)生動(dòng)力為抓手，是對鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生態(tài)、生活空間和鄉(xiāng)村文明與鄉(xiāng)村治理的最高要求[11-13]。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，疏通城鄉(xiāng)資源流通渠道，有利于在更大范圍和更高平臺實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，在城鄉(xiāng)范圍重構(gòu)和優(yōu)化資源所有者的權(quán)益格局。

《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定，村莊是指農(nóng)村村民居住和從事各種生產(chǎn)的聚居點(diǎn)。作為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會和歷史文化的物質(zhì)載體，村莊不僅表現(xiàn)為具有物質(zhì)空間特征的建筑聚落，是直觀的可感知的空間與場所，其物質(zhì)形式包括建筑、道路、樹木等;同時(shí)也作為一個(gè)有利益主體和利益訴求的整體，表現(xiàn)為附于其上的與之對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和社會組織。目前，一些村莊被視為城市更新（“三舊”改造）的重要對象，一般分為以下3類：城市規(guī)劃控制區(qū)范圍內(nèi)的“城中村”;大量用地被城市工業(yè)區(qū)、物流園區(qū)等產(chǎn)業(yè)園區(qū)占據(jù)的“園中村”;不再適宜生活居住、村民須逐步遷出或整體搬出形成的“空心村”[14]。但是，除了上述3種類型村莊之外，還有數(shù)量龐大的一般性的村莊。作為以族群或祖輩為衍生單元自發(fā)形成的聚居點(diǎn)，普遍存在的人居環(huán)境惡化、規(guī)劃管控不足、資源浪費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施短缺等問題阻礙了農(nóng)業(yè)競爭力和農(nóng)民生活質(zhì)量提升。在2021年12月25—26日召開的中央農(nóng)村工作會議上習(xí)近平總書記指出，農(nóng)村不能成為荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村、記憶中的故園。要以農(nóng)村廁所革命、生活污水垃圾治理、村容村貌提升等為重點(diǎn)，改善農(nóng)村人居環(huán)境，提升鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。

鄉(xiāng)村人口與土地及其他資源之間的關(guān)系是主導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村建設(shè)的本質(zhì)因素，積極穩(wěn)妥地進(jìn)行村莊空間重構(gòu)，調(diào)節(jié)和優(yōu)化自然生態(tài)資源和社會經(jīng)濟(jì)資源之間的關(guān)系，是鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必經(jīng)之路和緊迫任務(wù)，也蘊(yùn)藏著巨大潛能。村莊空間重構(gòu)通過完善村莊的空間架構(gòu)、集約利用土地、提升村莊運(yùn)行效率，不僅能夠優(yōu)化農(nóng)民生活方式，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，而且能夠提升鄉(xiāng)村社會文明程度，為鄉(xiāng)村發(fā)展增添活力。然而，當(dāng)前所進(jìn)行的村莊空間重構(gòu)大多基于城市更新框架，傾向于將村莊視為城鎮(zhèn)化的潛在空間，通過大規(guī)模拆遷和新建對村莊的物質(zhì)空間形態(tài)實(shí)施改造，從而滿足城鎮(zhèn)發(fā)展空間拓展的需求。

（二）鄉(xiāng)村振興與村莊空間重構(gòu)的關(guān)系闡釋

作為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的基礎(chǔ)平臺，村莊空間重構(gòu)通過鄉(xiāng)村發(fā)展空間優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施改善、生態(tài)文明建設(shè)，將有助于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效，提升經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展質(zhì)量和水平，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕，滿足人民日益增長的美好生活需要。鄉(xiāng)村振興視域下的村莊空間重構(gòu)將更加突出和強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明內(nèi)涵、鄉(xiāng)土文化保護(hù)、持續(xù)健康發(fā)展和農(nóng)民自主決策，基于鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀和條件權(quán)衡以農(nóng)民為代表的不同利益群體的現(xiàn)實(shí)訴求，通過以改造建設(shè)為核心的綜合性措施促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會和文化水平整體提升（如圖1所示）。

村莊空間重構(gòu)以實(shí)現(xiàn)人與生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展為目標(biāo)，合理集聚資源，提高土地利用效益，增進(jìn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性，創(chuàng)造宜居的生態(tài)環(huán)境。加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境綜合治理，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的無序和外延式的村莊擴(kuò)張模式，強(qiáng)調(diào)土地的集約節(jié)約利用，以盤活內(nèi)部存量資源為基礎(chǔ)促進(jìn)村莊結(jié)構(gòu)與功能優(yōu)化;發(fā)揮公共財(cái)政的帶動(dòng)作用，加大投入力度，完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，明顯改善村莊的軟環(huán)境和硬環(huán)境;發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)經(jīng)濟(jì)，將環(huán)境保護(hù)、人與環(huán)境良性互動(dòng)、兼顧當(dāng)代人需求與后代人利益視為村莊空間重構(gòu)的前提條件，提高鄉(xiāng)村居民的居住水平和生活水平，建設(shè)宜居宜業(yè)的新農(nóng)村。

重新認(rèn)識和理解鄉(xiāng)土文化的價(jià)值，在村莊空間重構(gòu)過程中應(yīng)尊重鄉(xiāng)村的特色生產(chǎn)和生活方式，保護(hù)鄉(xiāng)土社會價(jià)值和情感記憶，充實(shí)農(nóng)民的精神文化生活。在保護(hù)鄉(xiāng)村自然生態(tài)和田園風(fēng)光的同時(shí)，對反映歷史文化、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰的傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)實(shí)施保護(hù)，最大程度地保留和恢復(fù)原有的村莊風(fēng)貌;重視鄉(xiāng)村文化建設(shè)，將鄉(xiāng)土文化融入村莊空間重構(gòu)過程，挖掘村莊的特色文化資源及其文化基因，促進(jìn)農(nóng)耕文明和現(xiàn)代文明有機(jī)結(jié)合，修復(fù)傳統(tǒng)的以血緣、姻親、宗族、地緣等交織形成的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，重建農(nóng)民對鄉(xiāng)土文化的認(rèn)同感和歸屬感。

通過村莊空間重構(gòu)形成以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主，一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，激發(fā)鄉(xiāng)村持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。一方面，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，奠定產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，構(gòu)建和完善現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，引導(dǎo)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)更好地參與經(jīng)濟(jì)大市場的產(chǎn)業(yè)分工，提升對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的輻射帶動(dòng)能力。另一方面，通過合理流轉(zhuǎn)土地，推動(dòng)鄉(xiāng)村集體土地從“資源”到“資產(chǎn)”再到“資本”的轉(zhuǎn)化，使之成為能夠在市場上自由流通和融資的“資本”，資源能夠在更大的市場空間自由流動(dòng)、自由組合，作為資源所有者的農(nóng)民和集體就能獲得更多的收益[15]。

突出農(nóng)民在村莊空間重構(gòu)過程中的主體地位，建立健全鄉(xiāng)村民主自治、法治和德治相融合的治理體系，強(qiáng)化鄉(xiāng)村基層組織建設(shè)和民主自治，創(chuàng)新科學(xué)決策過程中多元主體參與機(jī)制。村莊空間重構(gòu)的本質(zhì)在于重塑基于集體資產(chǎn)所形成的既有利益格局，因此必須轉(zhuǎn)變地方政府對鄉(xiāng)村事務(wù)大包大攬、自操自辦的管理方式，將重心置于制度設(shè)計(jì)和規(guī)劃編制;鄉(xiāng)村空間重構(gòu)過程始終堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，通過鄉(xiāng)村基層自治組織實(shí)現(xiàn)“制度由群眾決策，操作讓群眾實(shí)施”;適應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展及其治理創(chuàng)新的大趨勢，以鄉(xiāng)村基層黨組織建設(shè)為抓手，采用激勵(lì)與培訓(xùn)相結(jié)合的模式在村莊空間重構(gòu)過程中強(qiáng)化鄉(xiāng)村基層組織的凝聚力，使之成為農(nóng)民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)利益訴求最直接、最重要的組織依托。

三、鄉(xiāng)村振興視域下村莊空間重構(gòu)面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）資源利用效率低，內(nèi)部結(jié)構(gòu)和功能建設(shè)滯后

鄉(xiāng)村土地制度落后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求，阻礙城鄉(xiāng)要素流動(dòng)，不僅浪費(fèi)了寶貴的土地資源，而且增加了農(nóng)民進(jìn)城與退出鄉(xiāng)村的摩擦成本，不利于農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。一方面，在現(xiàn)行法律框架下鄉(xiāng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)和城鎮(zhèn)國有經(jīng)營型建設(shè)用地雖然同屬用益物權(quán)，但是其占有、使用、收益和處分等各項(xiàng)權(quán)能存在顯著差異，除了因鄉(xiāng)村企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移外，鄉(xiāng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)，不能直接入市交易。集體土地與國有土地權(quán)能不對等導(dǎo)致入市范圍受限、收益偏低，無法與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)，在城鄉(xiāng)土地市場中明顯處于不利地位。不僅制約了鄉(xiāng)村土地資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，而且影響了農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。另一方面，鄉(xiāng)村的宅基地一直以來實(shí)行無償和無限期使用制度，承擔(dān)著部分社會保障功能，由于根深蒂固的“宅基地是私人財(cái)產(chǎn)和祖業(yè)”觀念和落葉歸根情結(jié)，以及宅基地潛在價(jià)值的逐步顯現(xiàn)，農(nóng)民只要滿足分戶條件一般都會再申請新的宅基地，不可避免地加劇了宅基地的擴(kuò)張;加之當(dāng)前宅基地退出和流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，宅基地被禁止向非本集體成員轉(zhuǎn)讓，存量宅基地?zé)o法有效盤活利用只能陷入“不退不賣”的閑置僵局，無形中助長了農(nóng)民多占、超占宅基地的不良風(fēng)氣，致使許多村莊形成了“外部新房散點(diǎn)化，內(nèi)部舊房空心化”現(xiàn)象。

與此同時(shí)，由于缺乏統(tǒng)一而又契合現(xiàn)實(shí)發(fā)展的規(guī)劃，村莊空間重構(gòu)呈現(xiàn)零星化和無序化狀態(tài)，雖然耗費(fèi)了大量資金和人力仍然無法從根本上解決村莊內(nèi)部結(jié)構(gòu)與功能體系建設(shè)滯后問題。與農(nóng)民生產(chǎn)和生活緊密相關(guān)的公共設(shè)施分散或重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致空間重構(gòu)后的村莊成為孤立的居民社區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施不完善、公共活動(dòng)和公共衛(wèi)生用地缺乏、垃圾處理設(shè)施和排污系統(tǒng)不健全，村莊空間重構(gòu)反而給農(nóng)民的生活和生產(chǎn)帶來不便。

（二）生態(tài)文化保護(hù)差，農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力弱

村莊空間重構(gòu)容易被錯(cuò)誤地理解為以城鎮(zhèn)景觀代替農(nóng)村風(fēng)光，簡單套用城鎮(zhèn)規(guī)劃理論和方法，按照“城鎮(zhèn)化”標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)，導(dǎo)致“千村一面”的同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重?！懊利愢l(xiāng)村”和“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)工程被簡化為單純的鄉(xiāng)村環(huán)境整治，在村莊空間重構(gòu)過程中具有顯著鄉(xiāng)村文化和民族文化特色的建筑物和發(fā)展空間被“橫成排、豎成行”的現(xiàn)代化建筑所代替，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)無序解體。鄉(xiāng)村的歷史文化遺產(chǎn)在村莊空間重構(gòu)過程中難以得到繼承和保護(hù)，造成鄉(xiāng)土特色消失和文脈斷裂，鄉(xiāng)村景觀和功能正在加速喪失多樣性。

忽視村莊區(qū)位、人口和產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)實(shí)條件實(shí)施的村莊空間重構(gòu)項(xiàng)目空有概念而缺乏特色和清晰的運(yùn)營思路，成為低成本、批量式獲取土地的重要途徑，以村莊空間重構(gòu)之名行房地產(chǎn)項(xiàng)目“圈地”之實(shí)。對于人口流失嚴(yán)重、缺乏特色產(chǎn)業(yè)支撐的村莊按照房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)的路徑去拓展，短期內(nèi)能夠衍生出居住地產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)和旅游地產(chǎn)，但是與村莊空間重構(gòu)的初衷相背離，部分項(xiàng)目甚至成為增加土地儲備的新途徑，一旦失去地方政府財(cái)政支持就會面臨經(jīng)濟(jì)活力不足、難以為繼的難題。

（三）農(nóng)民參與度低，其主體地位難以彰顯

當(dāng)前，村莊空間重構(gòu)仍然主要是“自上而下”的政府行為或少數(shù)鄉(xiāng)村精英的行為。少數(shù)項(xiàng)目農(nóng)民能夠參與并針對村莊空間重構(gòu)的社會效應(yīng)和生態(tài)效應(yīng)反饋意見，但是農(nóng)民的意見難以影響村莊空間重構(gòu)的決策結(jié)果。相對于公共權(quán)利行使機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村精英，農(nóng)民是村莊空間重構(gòu)決策和實(shí)施的最直接利益相關(guān)者，卻始終在村莊空間重構(gòu)過程中處于被動(dòng)地位。

村莊空間重構(gòu)過程中農(nóng)民參與度低主要有以下3個(gè)原因：一是農(nóng)民缺乏參與的積極性。政府主導(dǎo)色彩濃厚，“自上而下”的運(yùn)行機(jī)制缺乏對作為村莊空間重構(gòu)主體的農(nóng)民實(shí)際需求的真正關(guān)注，農(nóng)民對村莊空間重構(gòu)缺乏認(rèn)同感，甚至認(rèn)為只是地方政府追求政績的形象工程;同時(shí)，自身專業(yè)知識以及思想觀念的局限也會使農(nóng)民參與村莊空間重構(gòu)的積極性和主動(dòng)性受到影響。二是農(nóng)民參與的組織化程度比較低。由于缺乏有效的參與平臺和載體，鄉(xiāng)村的集體行動(dòng)能力全面衰落。個(gè)體化的農(nóng)民基于自利邏輯無序、分散地表達(dá)利益訴求，而且農(nóng)民的數(shù)量越多需求的差異性就越大，難以形成整體的壓力效應(yīng)，利益訴求無法進(jìn)入地方政府決策中樞系統(tǒng)[16]。三是農(nóng)民參與缺乏法律和制度保障。村莊空間重構(gòu)過程中對于農(nóng)民參與的形式、內(nèi)容和程序缺乏制度層面的規(guī)范，農(nóng)民參與的法律地位難以從根本上確立和保障。

（四）資金籌措渠道窄，政府的涉農(nóng)資金有待整合

村莊空間重構(gòu)不僅涉及土地的重新布局和整治，而且需要完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，工程龐大、成本高昂，資金保障是村莊空間重構(gòu)的關(guān)鍵。由于這類村莊大多位于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，資金積累渠道和規(guī)模非常有限，尤其是隨著小農(nóng)戶經(jīng)營制度的實(shí)行和稅費(fèi)改革，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力被進(jìn)一步削弱[17]，無論是農(nóng)民個(gè)體還是集體組織都難以擁有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力推進(jìn)村莊空間重構(gòu)。由于村莊空間重構(gòu)涉及范圍廣、改造周期長、投資回報(bào)率低，具有明顯的社會性和公益性特征，社會資本的逐利性決定了其參與以公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的村莊空間重構(gòu)的積極性較低。金融部門對村莊空間重構(gòu)乃至“三農(nóng)”項(xiàng)目的支持相對薄弱，涉農(nóng)保險(xiǎn)收益低、風(fēng)險(xiǎn)大，加之缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢、合規(guī)的抵質(zhì)押物和完善的農(nóng)村信用體系，無論是開發(fā)性金融還是商業(yè)銀行都更傾向于大中城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對村莊空間重構(gòu)的投入意愿較低[18]。國家大型商業(yè)銀行逐步減少鄉(xiāng)村經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)，而新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)設(shè)置門檻又太高，致使金融機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)村地區(qū)的金融服務(wù)在一定程度上出現(xiàn)真空。

政府對鄉(xiāng)村的扶持涵蓋經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等不同維度，涉農(nóng)資金分散難以形成部門合力。不同部門均有涉農(nóng)專項(xiàng)資金預(yù)算，按照各自的工作職責(zé)開展與村莊空間重構(gòu)相關(guān)的工作，雖然改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)條件的目標(biāo)是一致的，但是不同部門的項(xiàng)目側(cè)重點(diǎn)不盡相同。由于不同部門的扶持領(lǐng)域、扶持環(huán)節(jié)存在差異，造成涉農(nóng)資金多頭分配，難以發(fā)揮涉農(nóng)資金的整體效益。

（五）主體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難，差異化的利益訴求難以兼顧

村莊空間重構(gòu)所涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，決定了其必須由政府、農(nóng)民集體、社會資本等若干主體相互作用、共同推進(jìn)。利益主體之間存在差異化的利益訴求，村莊空間重構(gòu)成為多方利益主體相互博弈、尋求均衡以及各方都試圖實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的過程（如圖2所示）。

政府以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化區(qū)域發(fā)展空間、實(shí)現(xiàn)社會公共利益和一定的財(cái)政收入為目標(biāo)。有些地方政府在推進(jìn)村莊空間重構(gòu)過程中傾向于“形象工程”或者具有顯著GDP效應(yīng)的項(xiàng)目，大多以“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”獲得新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)為目標(biāo)，主要集中于建新拆舊和土地整理復(fù)墾，缺乏對農(nóng)民和集體真正利益訴求全面而深刻的把握，容易造成“重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村、重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重建新輕拆舊”。農(nóng)民和集體希望改變現(xiàn)有生產(chǎn)方式，改善生活環(huán)境，享受與市民均等的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，爭取獲得更高經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。土地是農(nóng)民生活的主要保障，農(nóng)民和集體重點(diǎn)關(guān)注房屋和宅基地的補(bǔ)償以及村莊空間重構(gòu)后的安置與生活來源，對于村莊空間重構(gòu)的長效收益難以全面考察，而對于失地成本的感受真實(shí)而清晰，難免產(chǎn)生過度自我保護(hù)意識。在農(nóng)民知情權(quán)和參與權(quán)被漠視的情況下，村莊空間重構(gòu)決策和實(shí)施過程不民主、不透明，進(jìn)一步增加了農(nóng)民集體對政府的不信任和不滿意情緒，并成為了漫天要價(jià)或抵觸抗拒的理由。社會資本傾向于通過村莊空間重構(gòu)獲取高額利潤或者至少獲得平均收益。按照政府制定的政策確定其適當(dāng)?shù)拈_發(fā)強(qiáng)度，向政府申請?zhí)峁┊a(chǎn)業(yè)、稅收、法律制度保障等優(yōu)惠政策，甚至要求政府對村莊空間重構(gòu)予以補(bǔ)貼。同時(shí)，在村莊空間重構(gòu)實(shí)施方案中盡可能降低成本，忽視農(nóng)民與集體利益，減少承擔(dān)失地農(nóng)民將來的安置、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等社會保障責(zé)任。

四、鄉(xiāng)村振興視域下村莊空間重構(gòu)的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）基于精明收縮理念編制村級國土空間規(guī)劃，走集約化和內(nèi)涵式村莊空間重構(gòu)之路

為破解城市難以避免的衰退問題，國外學(xué)者提出了精明收縮理論，在城市收縮、人口減少的同時(shí)關(guān)注城市潛在的發(fā)展動(dòng)力，將仍具有活力的產(chǎn)業(yè)、組織和功能集中于規(guī)?？s小后的區(qū)域，保持該區(qū)域的良性運(yùn)營，將被動(dòng)的衰退轉(zhuǎn)為主動(dòng)收縮[19]。雖然城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展定位、發(fā)展路徑存在差異，但是對于同處衰退階段、空心化和人居環(huán)境破敗的鄉(xiāng)村而言精明收縮理論無疑具有重要的借鑒意義。

一方面，基于對鄉(xiāng)村地域自然地理、歷史文化和經(jīng)濟(jì)社會的充分調(diào)查，加強(qiáng)村莊空間重構(gòu)前的規(guī)劃設(shè)計(jì)，將“以人為本、聚合活力”為主要思路的精明收縮理論應(yīng)用于村級國土空間規(guī)劃編制中，借助村莊空間重構(gòu)優(yōu)化村莊土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局，將村莊無序的被動(dòng)收縮轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)培育新的增長活力，尋求鄉(xiāng)村發(fā)展的獨(dú)特價(jià)值，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件和資源稟賦，綜合考慮新時(shí)代新階段的發(fā)展需求、未來的規(guī)模以及居民點(diǎn)遷移的影響制定彈性的村莊空間布局規(guī)劃。將村莊視為平等發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元，摒棄簡單的“遷村并點(diǎn)”，采用“集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護(hù)和搬遷撤并”等綜合方式推進(jìn)村莊空間重構(gòu)，在合理減少衰退型村莊、促進(jìn)村莊合理兼并、縮小人均村莊用地規(guī)模的基礎(chǔ)上關(guān)注村莊發(fā)展的內(nèi)在需求，追求村莊土地利用的節(jié)約集約、現(xiàn)有資源的集聚提升和功能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。實(shí)施集約高效的村莊土地資源利用策略，在盤活存量用地的基礎(chǔ)上明確閑置土地的使用方向，嚴(yán)格審批和檢查新建設(shè)項(xiàng)目。將功能分區(qū)理念貫穿于村莊空間重構(gòu)過程，基于村莊的資源稟賦和發(fā)展戰(zhàn)略合理進(jìn)行空間功能分區(qū)，并有效銜接不同的功能分區(qū)。

另一方面，鄉(xiāng)土地域文化景觀是鄉(xiāng)村有別于城鎮(zhèn)的核心競爭力和獨(dú)特價(jià)值所在。鄉(xiāng)村振興視域下的村莊空間重構(gòu)不應(yīng)再停留于單純的物質(zhì)空間改造，而應(yīng)該面向包括物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等在內(nèi)的村莊的全方位再生，積極培養(yǎng)參與主體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識，妥善發(fā)掘、合理保留有價(jià)值的民風(fēng)民俗及其他精神文化資源，避免“城市病”蔓延至鄉(xiāng)村。促進(jìn)傳統(tǒng)的村落文化與城鎮(zhèn)文化有機(jī)融合，有選擇地保留當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)農(nóng)耕文化景觀和生態(tài)環(huán)境，對具有歷史風(fēng)貌保護(hù)價(jià)值的古村落和諸多具有地域特色的傳統(tǒng)村落予以繼承和保留，保護(hù)具有符號意義的古跡、古樹等物質(zhì)文化遺產(chǎn)，構(gòu)建具有地方特色、符合地方風(fēng)土人情的村落文化內(nèi)容和樣式[20]。在修復(fù)、重塑自然環(huán)境與人文環(huán)境的基礎(chǔ)上培育村莊自身的可持續(xù)發(fā)展能力，建設(shè)符合農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求的具有地方特色的鄉(xiāng)村新社區(qū)，這不僅符合城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總體要求，創(chuàng)造出嶄新的鄉(xiāng)村景觀，而且能夠保護(hù)鄉(xiāng)土風(fēng)貌和韻味。

（二）推進(jìn)以宅基地制度為核心的鄉(xiāng)村土地制度改革

村莊空間重構(gòu)的基礎(chǔ)在于推進(jìn)鄉(xiāng)村土地制度改革，加快鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)，拓寬融資渠道，使土地成為“活”的資源融入和助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展。推進(jìn)以宅基地管理制度和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度為代表的鄉(xiāng)村土地制度改革，是鄉(xiāng)村振興過程中活化鄉(xiāng)村土地資源利用、優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局、提升土地資源綜合效益的客觀要求，也是激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性，帶動(dòng)鄉(xiāng)村各項(xiàng)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的有效策略[21]。

在宅基地虛置的集體所有權(quán)和無限期的使用權(quán)基礎(chǔ)上對原使用權(quán)所承擔(dān)的社會保障功能和財(cái)產(chǎn)功能進(jìn)行分割，由分離出的資格權(quán)承擔(dān)社會保障功能，只承擔(dān)財(cái)產(chǎn)功能的使用權(quán)就能夠自由流轉(zhuǎn)，形成“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)”三權(quán)分置的格局。通過重點(diǎn)落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶的資格權(quán)和農(nóng)民房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋的使用權(quán)。作為全國鄉(xiāng)村宅基地制度改革試點(diǎn)之一的江西省余江區(qū)的改革實(shí)踐表明，推進(jìn)鄉(xiāng)村宅基地制度改革不僅能夠在兼顧集體所有制和保障農(nóng)民住有所居的前提下騰退超占、多占和閑置的建設(shè)用地，為村莊空間重構(gòu)提供空間載體，還能夠有效解決宅基地流轉(zhuǎn)和抵押問題，顯化宅基地的資產(chǎn)價(jià)值，增加農(nóng)民和集體的財(cái)產(chǎn)收入。

2019年8月26日出臺的《土地管理法（修正案）》刪去了從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定，對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。在明確界定鄉(xiāng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍的基礎(chǔ)上，因地制宜采用鄉(xiāng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地就地入市、城中村集體建設(shè)用地整治后入市或村莊內(nèi)零星、分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)整入市3種途徑。不僅有助于提高鄉(xiāng)村土地資源利用效率，優(yōu)化區(qū)域土地資源配置，為符合產(chǎn)業(yè)政策的工商業(yè)項(xiàng)目提供土地載體;還將激活鄉(xiāng)村土地資產(chǎn)，釋放鄉(xiāng)村市場潛力，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，對促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展和共同富裕具有重要作用。因此，審慎推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市能夠搭建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新平臺，有利于加快鄉(xiāng)村振興發(fā)展進(jìn)程。

（三）建立村莊空間重構(gòu)資金保障體系，完善多元主體利益協(xié)調(diào)機(jī)制

按照“政府財(cái)政為引導(dǎo)，農(nóng)民自籌為主體，社會資本為補(bǔ)充”的原則多渠道籌集村莊空間重構(gòu)資金，建立政府財(cái)政、社會資本、金融資本各有側(cè)重相互配合的資金保障體系。一是政府的財(cái)政資金作為引導(dǎo)性資金優(yōu)先保障公益性領(lǐng)域，側(cè)重于撬動(dòng)社會和金融資本;進(jìn)一步完善村莊空間重構(gòu)的財(cái)政扶持政策，將其納入各級政府的民生工程或德政工程，加大鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)支出在財(cái)政支出中的比重，提升各級政府的公共服務(wù)供給水平;整合各種支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)的優(yōu)惠政策和項(xiàng)目資金，適時(shí)確定重點(diǎn)村和示范村，以點(diǎn)帶面逐村開展村莊空間重構(gòu)工作。二是充分發(fā)揮農(nóng)民的主觀能動(dòng)性，綜合采用土地增減掛鉤收益、鄉(xiāng)賢人士捐資、宅基地有償使用費(fèi)等多種方式自行籌措資金，重點(diǎn)建立鄉(xiāng)賢參與村莊空間重構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制;鄉(xiāng)賢文化是連接故鄉(xiāng)、維系鄉(xiāng)情、寄托鄉(xiāng)愁的精神紐帶，而村莊則是物質(zhì)載體。在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域取得一定成就有志于服務(wù)家鄉(xiāng)發(fā)展的精英群體都有通過資金援助等方式參與鄉(xiāng)村治理和帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，關(guān)鍵在于適時(shí)建立鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的鄉(xiāng)賢參與機(jī)制，搭建鄉(xiāng)賢對接服務(wù)平臺，鼓勵(lì)和倡導(dǎo)鄉(xiāng)賢參與村莊空間重構(gòu)。三是競爭性領(lǐng)域引入市場化運(yùn)作方式，堅(jiān)持“誰投資，誰受益”的原則，廣泛吸引各種社會資金投入;利用市場機(jī)制培育發(fā)展金融中介機(jī)構(gòu)，完善金融監(jiān)管體系，吸引社會資本和私人資本規(guī)范有序地參與村莊空間重構(gòu)，在有條件的地區(qū)探索互聯(lián)網(wǎng)金融融資、信托基金融資、資產(chǎn)證券化融資等新型融資方式。

在明晰各主體差異化的利益訴求和角色定位的基礎(chǔ)上探索建立多元主體利益協(xié)調(diào)機(jī)制，其中的關(guān)鍵在于提高鄉(xiāng)村的組織化程度。一方面，建立村莊空間重構(gòu)利益協(xié)調(diào)機(jī)制和利益沖突協(xié)商平臺，形成多主體聯(lián)動(dòng)、多利益協(xié)調(diào)、多部門協(xié)作的村莊空間重構(gòu)新格局。強(qiáng)化政府部門在村莊空間重構(gòu)中的規(guī)劃引導(dǎo)、政策扶持、利益協(xié)調(diào)和過程監(jiān)管作用，重點(diǎn)發(fā)揮制度設(shè)計(jì)和規(guī)劃編制的功能，根據(jù)村莊的居民構(gòu)成和人文地脈特點(diǎn)進(jìn)行分類指導(dǎo)與管理。另一方面，加強(qiáng)基層組織自治制度建設(shè)，通過成立村民事務(wù)理事會發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，保護(hù)農(nóng)民的切身利益。利益訴求的順暢表達(dá)和協(xié)調(diào)是農(nóng)民和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在村莊空間重構(gòu)中利益實(shí)現(xiàn)的前提。村民事務(wù)理事會能夠有效重建村民之間的聯(lián)系，重新激活農(nóng)民推動(dòng)村莊建設(shè)和發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，填補(bǔ)“微觀”自治體系的空缺，解決以往村民委員會作為唯一的自治組織帶來的自治困境。將與農(nóng)民利益相關(guān)的事務(wù)交由農(nóng)民自主解決，能夠有效增強(qiáng)農(nóng)民在村莊空間重構(gòu)中的行動(dòng)能力，提高村莊空間重構(gòu)決策的科學(xué)性。

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Research?on?the?Dilemma?and?Realization?Path?of?Rural?Space?Reconstruction?from?the?Perspective?of?Rural?Vitalization

Cao??Yuling1，??You??Bin2，??Zhang??Juntao1

（1.School?of?Public?Administration，?Dongbei?University?of?Finance?and?Economics，?Dalian?116025，?China;?2.?College?of?Marxism，Hunan?Normal?University，Changsha?410081，China）

Abstract：???In?the?new?development?stage，?the?reconstruction?of?rural?space，?the?optimization?of?village?development?space，?the?improvement?of?infrastructure?and?the?construction?of?ecological?civilization?are?the?inevitable?choices?to?implement?the?Rural?Vitalization?Strategy?and?realize?the?integrated?development?of?urban?and?rural?areas.?At?present，?the?rural?space?reconstruction?faces?five?difficulties：?low?efficiency?of?resource?utilization，?poor?protection?of?ecological?culture，?low?level?of?public?participation，?narrow?channels?of?fund?raising，?and?difficulty?in?overall?coordination?of?the?main?subjects.?In?order?to?realize?rural?vitalization?and?urbanrural?integrated?development，?we?should?prepare?rural?land?spatial?plan?based?on?the?concept?of?smart?contraction，?take?the?road?of?intensive?and?connotative?transformation?of?old?villages，?promote?the?reform?of?rural?land?system?with?homestead?system?as?the?core，?establish?the?fund?guarantee?system?for?old?village?transformation，?and?improve?the?interest?coordination?mechanism?of?multiple?subjects.

Key?words：rural?vitalization;?rural?space?reconstruction;?land?system?reform;?smart?contraction

收稿日期：2022-01-19

基金項(xiàng)目：遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金重點(diǎn)項(xiàng)目《推進(jìn)遼寧鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的對策研究》（L21AGL008）。

作者簡介：曹煜玲（1975—），女，天津人，博士，副教授、碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)閰^(qū)域可持續(xù)發(fā)展、公共管理;游斌（1989—），男，湖南婁底人，博士，主要研究方向?yàn)槌青l(xiāng)發(fā)展管理、區(qū)域經(jīng)濟(jì);張軍濤（1963—），男，河北石家莊人，博士，教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)、公共管理。

DOI：?10-13253/j.cnki.ddjjgl.2022-05-007