治理社會與社會治理：違建現(xiàn)象的整治邏輯

沈菊生

（安徽建筑大學 公共管理學院，安徽 合肥 230601）

一、問題提出與文獻回顧

“五違四必”①“五違四必”中，“五違”具體指違法用地、違法建筑、違法經(jīng)營、違法排污、違法居??；“四必”具體指安全隱患必須消除、違法無證建筑必須拆除、臟亂現(xiàn)象必須整治、違法經(jīng)營必須取締。區(qū)域環(huán)境綜合整治是國家在生態(tài)保護問題日益嚴峻情形下提出的一項環(huán)境治理政策，全國各地正在經(jīng)歷或者已經(jīng)開展過這項艱巨的任務，特別是違法建筑的拆除，更可謂“拆聲一片”。其實，違法建筑并不是從來就有的概念，而是隨著相應法律、法規(guī)的出臺才產(chǎn)生的一個法律術語，但亂搭亂建的現(xiàn)象卻早已有之，也是各歷史階段政府治理的難點之一。違法建筑何以產(chǎn)生？又如何整治？圍繞此類問題開展的相關研究，國內外學術界已取得了豐碩的成果。細究這些研究成果，主要從中觀法律制度設計層面和宏觀治理結構關系層面進行了剖析。在制度設計層面，學界認為產(chǎn)權界定不明晰、法律制度不完善、政策執(zhí)行不嚴格導致了違法建筑的泛在[1-2]。應加強產(chǎn)權保護制度建設，良好的產(chǎn)權制度設計能夠清晰地權使用的邊界、有效抵制機會主義的行為[3]。同時，要加強對違法建筑的行政執(zhí)行，科學規(guī)范的治理流程對管治違法建設具有良好的治理效果[4]。在治理結構關系層面，學者們更多從結構關系中對治理工具的使用來分析，重點討論了治理邏輯的行政化取向和社會化取向兩種方式。在“強政府、弱社會”的現(xiàn)實中國，政府一直是基層治理的核心主體，在基層治理中發(fā)揮著主導作用，如行政力量主導的上?！拔暹`四必”區(qū)域環(huán)境綜合整治行動短期效果非常明顯，政府權力發(fā)揮了核心引領作用[5]。但從長期來看，單靠政府強制性行政化管理模式很難打贏環(huán)境綜合整治這樣的持久戰(zhàn)，需發(fā)揮社會的主觀能動性，建立合理的“政社分工與合作機制”[6]，因而行政化管理中融入社會化治理邏輯將是未來基層治理模式的一種必然趨勢[7]。

綜觀現(xiàn)有研究成果，有一個值得商榷之處在于只是把“違建”整治理解為割裂的、靜止的、短暫的建筑物拆除過程，更多強調違法建筑產(chǎn)生的原因、拆除的手段，而忽略了“違建”整治是一個治理閉環(huán)，理應包含拆除之后的空間重塑，整個閉環(huán)階段要體現(xiàn)以人為本的核心價值。同時，對“違建”整治行動的結構基礎、結構基礎與行動策略之間是否匹配等深層次命題也研究較少。因而，在對“違建”現(xiàn)象進行考查時，我們既要關注拆除過程本身，也要分析拆除之后的空間重塑；既要重視法律制度層面的安排，也不能偏廢對治理性結構關系層面的探索。有鑒于此，本文從現(xiàn)實經(jīng)驗出發(fā)，以上海城郊結合部S 村作為觀察場域，以該區(qū)和其下屬鎮(zhèn)、村負責“拆違”工作的干部和村民為觀察實體，試圖以治理主體與治理客體的力量對比、任務目標和治理工具為三個分析維度，建構一個動態(tài)性結構關系解釋框架，重點研究在整個“違建”治理閉環(huán)中，結構環(huán)境和行動者之間如何二重互動；行動邏輯究竟應該如何抉擇。

二、分析框架

從本質上講，“違建”整治是一個基層社會治理問題。涉及到治理主體、治理客體以及治理工具如何選擇等基礎性命題，也即是一個治理結構關系建構問題?！斑`建”整治的治理主體是國家、治理客體是村民，治理抓手是違法建筑，運用已有規(guī)則和資源，形成了特定時期、特定場域中的特定基層政府與社會結構關系圖式。

結構化理論認為“人在特定的時空條件下相遇，然后利用資源與規(guī)則，產(chǎn)生關系，形成結構，實現(xiàn)對社會結構的維持或再生產(chǎn)”[8]。從中可以看出結構化理論主要包涵三個方面的核心內容：

第一，結構關系的核心維度：“規(guī)則”與“資源”。規(guī)則指行動者在行動時所依賴的各種正式制度、非正式制度以及有意義的符號；而資源可以分為配置性資源和權威性資源[9]。不同意義的規(guī)則與不同性質的資源進行配置就會產(chǎn)生不同的制度安排。如土地作為一種配置性資源與集體所有這種支配性規(guī)則相結合就產(chǎn)生了中國特有的農(nóng)村土地集體所有制。為了方便描述，本文給予規(guī)則和資源一個統(tǒng)一的名稱，稱之為“結構”或“治理工具”，兩者具有相同的含義。

第二，結構關系與行動者的相互建構。行動者主要通過利用規(guī)則，對資源進行傳遞或轉換，從而與結構產(chǎn)生勾連。行動塑造了結構，同時結構又是行動的橋梁和中介，行動者與結構之間建立了一種“二重性”結構關系[10]。本文中的行動者既指治理主體的政府、也包括治理客體的村民。政府通過利用“產(chǎn)權集體所有”規(guī)則和“土地”資源，圍繞違法建筑，與村民之間建立了一種特定時段行動者內部的結構關系，即“人人關系”；而政府和村民又通過各自的能動性或約束性，與土地之間形成了“人地關系”。

第三，結構關系的自我調整性。當某種結構關系不能適應治理環(huán)境需要時，結構就會啟動自我調節(jié)的功能。因為，組成結構的各個成分相互制約，互為條件，其中任何一個成分的變化都會引起其他成分的改變，所以，結構具有自身滿足的功能[11]。

發(fā)生在上海郊區(qū)S 村的違法建筑綜合整治行動從過程上可以劃分為違法建筑拆除和拆除之后空間修復前后相繼的兩個階段。在前期階段，政府利用正式的“農(nóng)村集體土地所有權”制度和非正式的“強國家”權威等規(guī)則使自己成為了行動者中的支配者，而處于“弱社會”的村民能動性和實踐性被擠壓，處于被支配者的地位。這種支配與被支配的“人人關系”構成了政府行政化管理的“治理社會”邏輯基石，對前期違法建筑的快速拆除起到了有效的推動作用。我們可以通過結構化理論分析政府是如何在現(xiàn)有制度規(guī)則基礎上，通過有限土地資源的傳遞和轉換，建構有利于自己的治理結構；而行動者的另一方村民又是如何發(fā)揮自己的能動性，爭取自己的利益格局。

違法建筑拆除之后的后期空間重塑階段，政府繼續(xù)推行“行政化治理社會”的行動邏輯。政府一統(tǒng)的“拆違補綠、拆后復墾”，宅前屋后私人空間和沿路沿河公共空間植被綠化，農(nóng)業(yè)用地上大規(guī)模土地流轉后機械化耕種。限制工商業(yè)發(fā)展，低端產(chǎn)能企業(yè)一律拆除。但經(jīng)驗事實證明后期階段仍堅持“行政化治理社會”的邏輯行動雖然美化了城郊社區(qū)的地貌景觀，同時也帶來了村社的蕭條冷落、同質化加劇的意外后果。

為什么同在政府“治理社會”的行動下，卻出現(xiàn)了前后兩種不同的治理效果。結合結構化理論，在前人研究的基礎上，本文試圖分析：結構關系中行動者的地位和力量對比是如何決定著社會治理結構及其實現(xiàn)方式的變化；結構關系的變化又是如何影響行動者的行為，從而演化出不同的治理效果。為此，筆者提出以下兩個理論假設，構建了一個分析框架圖。

第一，當治理主體的力量明顯強于治理客體的力量，且主體有足夠能力借用已有規(guī)則和資源應對較少的任務目標時，采取權威性行政化管理模式就成為一種必然。在S 村，作為支配性規(guī)則的農(nóng)村土地集體所有制形成了松散的人地關系，抽象意義大于具象意義，弱化了村民對政府討價還價的資本，此時政府主導行政化管理的“治理社會”邏輯就成為可能。當面臨拆除違法建筑這一個任務目標時，相比社會，政府有壓倒性的絕對優(yōu)勢，因而其采取自上而下運動式動員模式就迅速達成了違法建筑拆除的任務。

第二，當社會異質性訴求增多，政府主體無法靠一己之力予以滿足時，就不得不向社會賦權，擴大治理主體的范圍，從而在政府和社會之間形成新的力量對比，構建新的結構關系。此時，由“治理社會”到“社會治理”的邏輯轉變就成為可能。違法建筑拆除之后，如何重建家園，如何維持生計，S 村村民自治發(fā)展的欲求重新被激活，每個原子化個體的村民都是一個異質訴求的源點。政府需要回應的目標任務是村民各色各異自主性的訴求。重塑結構、建構“政社分工-合作”的治理機制就勢在必行了。具體分析框架如下圖1：

圖1 違法建筑綜合整治結構關系框架圖 作者自制

三、上海S村“違建”治理案例分析

本文選取S 村作為案例分析，是由于該村位于上海F 區(qū)N 鎮(zhèn)的城郊結合部，2017 年被確定為該鎮(zhèn)重點創(chuàng)建的8 個“無違建村”之一。S 村的違法建筑根據(jù)用途不同可以分為商用違法建筑、工業(yè)違法建筑和農(nóng)戶住宅違法建筑。政府主導的三年違法建筑綜合整治行動，對S 村的村社結構產(chǎn)生了巨大影響。落后工業(yè)和小宗商業(yè)基本消除、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)雛形初現(xiàn)；“土客替代”人口分布狀況得到緩解；村社地貌景觀性增強。但同時村落社區(qū)空心化、同質化的意外后果也在加劇。

（一）政府行政主導的運動式“拆違”

由政府主導，采取科層體系內動員式治理是本輪上海“拆違”行動的最大特點。由上海市委、市政府發(fā)起，從上至下政府動員，用三年時間拆除用于出租經(jīng)營的違法建筑，用五年時間拆除農(nóng)戶自住的違法建筑，重點拆除村社中落后產(chǎn)能、污染嚴重的企業(yè)。違法建筑拆除之后，在農(nóng)戶的宅前屋后或沿路沿河的公共空間，政府統(tǒng)一植草建綠；而原本的農(nóng)耕用地則統(tǒng)一復墾還農(nóng)。在科層壓力之下，各級政府都加大績效考核權重，綜合運用經(jīng)濟杠桿、考核評分等措施，對違法建筑拆除工作落實情況實施獎懲，形成了強烈的“競爭性拆違”。

三年“違建”整治之后，上海城郊社區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化。以N鎮(zhèn)S村為例，（1）在產(chǎn)業(yè)結構上，多樣化商業(yè)活動基本取締、落后工業(yè)產(chǎn)業(yè)連根拔起、同質性現(xiàn)代農(nóng)業(yè)全面推廣。S村原有N鎮(zhèn)最大的農(nóng)產(chǎn)品集貿(mào)市場，正規(guī)門店220家，“違建”門面102 家，經(jīng)常性馬路攤販40 多戶。截至2018年7月，該農(nóng)貿(mào)市場已經(jīng)整體拆除。另外，26家村中便民小店也一并拆除①數(shù)據(jù)來源于2018年S村財務公開上墻數(shù)據(jù)。。該村有生產(chǎn)加工企業(yè)131 家，其中“違建”工業(yè)廠房或家庭小作坊123處，“違建”面積達9.6 萬余平方米。到2019 年12月止，S 村已拆除所有違法建筑，被評為“無違建村”②數(shù)據(jù)來源于對S村C書記的訪談。。在農(nóng)業(yè)方面，據(jù)國家統(tǒng)計局上海調查總隊資料顯示，2017 年 S 村的耕地面積是 3 291 畝，流出承包耕地1 933.07畝，434戶村民加入了農(nóng)民合作社③資料來源于國家統(tǒng)計局上海調查總隊調查統(tǒng)計表。。未流轉耕地大部分是因為農(nóng)戶前期直接承包給了外來務工人員種植葡萄、蔬菜瓜果等，有合同制約而不得及時流轉。（2）在人口分布上，S村“土客替代”的人口結構現(xiàn)狀得到緩解，但同時本村青壯年勞動力也流失嚴重。2010—2014年未開始環(huán)境綜合整治之前，該村外來人口持續(xù)增長，在2014年達到了峰值6 863人，是本村戶籍人數(shù)的兩倍多。2015 年人口開始回落，2016 年外來人口流失接近三分之一，2017 年是“拆違”力度最大的一年，S村負責“拆違”工作的農(nóng)保主任介紹外來人口數(shù)量會減少到了3 000人左右④數(shù)據(jù)來源于對S村農(nóng)保主任的訪談。。從N鎮(zhèn)勞動就業(yè)中心租房備案數(shù)據(jù)也可以看出，2015—2017 三年間該鎮(zhèn)的房屋出租間數(shù)從15 000 間銳減到7 500間。由此可見，整治力度之大，影響程度之深，前所未有。

（二）“違建”整治行動的實踐限度

田野跟蹤S 村進行的違法建筑綜合整治行動，筆者發(fā)現(xiàn)，該村的“違建”整治整體上呈現(xiàn)出一種治理“內卷化”傾向，政府一統(tǒng)治理，村社消極跟從。在違法建筑拆除為單一目標的前期整治階段，“治理社會”的行動邏輯行之有效；但后期空間重塑階段，隨著村社結構關系的改變、任務目標的多樣化，這種行動邏輯很難適應基層治理的需要，甚至出現(xiàn)了一些意料之外的不利后果。

一是S 村違法建筑整治力度空前，幾乎徹底改變了村社結構。借以機械化農(nóng)業(yè)的推廣，統(tǒng)一“拆違建綠”或“拆后復墾”的整體化治理，忽視了城郊社區(qū)之間的差異化，損傷了地方發(fā)展的自主性和創(chuàng)造性，無差異化村社發(fā)展動力不足。

二是S 村人口結構倒掛現(xiàn)象確實得到了有效緩解，對稀釋上海人口總量起到了一定的促進作用。但“違建”整治對人口結構的調整是把雙刃劍，在間接性驅趕外來人口的同時，也對原住人口分布造成了巨大影響。由于就業(yè)機會的減少，大量本地青壯年勞動力只得進城謀生定居，加劇了村社的空心化和老齡化，村莊活力日漸喪失。要想破除整治行動的意外后果，首先就得了解產(chǎn)生政府治理失靈的結構性原因是什么，進而需要在后續(xù)治理行動中進行機制轉換。

四、“治理社會”的結構分析：資源與規(guī)則的實然樣態(tài)

相比其它都市，為何上海的運動式“拆違”能取得如此快速的成效？通過田野調查和歷史溯源，筆者發(fā)現(xiàn)這與上海特有的治理結構關系，以及在此基礎上形成的地方政府“治理社會”行動邏輯有極大的關聯(lián)性。治理社會中，代表國家的地方政府是建設主體，而社會成為被建設對象，基本目標是政府按照自己的意志形塑社會，因而政府必然精巧利用現(xiàn)有規(guī)則、盡可能壟斷社會稀缺資源[12]，從而在建設主體與建設客體之間形成一種支配與被支配關系，而這種支配關系又反過來通過治理工具體系的建構強化了政府的管理。上海各級政府正是依靠其強烈的主觀趕超意識、強大的資源壟斷優(yōu)勢、歷史遺留的規(guī)則稟賦形塑著有利于政府治理社會的結構關系。

（一）政府主體行動者的趕超戰(zhàn)略與治理權威

首先，世界城市的趕超戰(zhàn)略加劇了上海政府對稀缺土地資源的深切渴求。建設用地的捉襟見肘、人地關系的稀缺緊張嚴重阻礙了上海世界城市定位的步伐，作為治理主體的政府強烈渴求向郊區(qū)開疆拓土，拆除違法建筑、騰籠換鳥是最好的延展方式之一。眾所周知，上海作為中國經(jīng)濟最發(fā)達的城市，也是中國城市化水平最高的城市之一，城市化的高速發(fā)展必然伴隨著城市空間的不斷向外拓展。再加上虹吸效應，使得上海人口急速向2 500萬關口邁進，這勢必又加深了上海人地緊張關系。正是在這樣的背景下，上海開展了對郊區(qū)農(nóng)村的開發(fā)再利用。不言而喻，向郊區(qū)的擴展實質上是國家權力、市場資本與農(nóng)戶等各種力量之間，圍繞空間利益進行互動博弈的過程。國家企圖用城市發(fā)展的模式統(tǒng)領郊區(qū)的發(fā)展，用同質化的抽象空間代替農(nóng)戶差異化的生產(chǎn)、生活空間。政府的運行機制是首先運用行政化力量對郊區(qū)違法建筑進行拆除，爾后對土地利用施之以“拆違建綠”，或“拆違復墾”。作為農(nóng)戶生產(chǎn)對象的農(nóng)地、廠房和出租房變成了觀賞性綠地或進行土地流轉而采取集約化、規(guī)?；鞯膱鏊Ｕ木唧w操作策略有：一是以權力或資本引導媒體，宣揚新型農(nóng)村的美好生活空間，并以臟亂差、環(huán)境污染嚴重、安全存在隱患等標簽凸顯郊區(qū)企業(yè)、出租房的負外部性，為持續(xù)擴大“違建”整治營造合理性。二是以高大上的綠化空間、農(nóng)藝小公園或者土地大面積流轉，走農(nóng)民合作化道路設計“拆違”之后的郊區(qū)發(fā)展，極力按照領導和專家想象提高城郊社區(qū)的現(xiàn)代性和觀賞性，以增加農(nóng)戶的獲得感。市場資本則與國家權力聯(lián)袂形成城鄉(xiāng)一體化的助推器，把土地抽象成具有交換價值的空間，以便謀求更多利益。農(nóng)戶為捍衛(wèi)自己生活或生產(chǎn)空間，通過碎片化的個人抗爭或臨時性集體行動企圖改變現(xiàn)有治理格局。政府、資本和農(nóng)戶正是在如此的互動中傳遞和轉換著規(guī)則與資源，各自力圖形塑著有利于自已一方的結構關系。

其次，企業(yè)官民二重性的非正式規(guī)則便利了政府治理權威的確立，從而有利于“拆違”的推進。上海企業(yè)國有性質濃厚，政令執(zhí)行上下通暢是上海違法建筑拆除更為順利的歷史遺留規(guī)則稟賦。從歷史沿襲來看，上海是生產(chǎn)型工業(yè)城市，有大量國有企業(yè)扎根于此。這些企業(yè)的管理直接由政府部門負責，帶有濃厚的行政管理色彩，較容易形成思想共識，達成步調一致，也更容易把政府的意志滲透給企業(yè)，傳達給社會。而今天的郊區(qū)企業(yè)很多就是在上海城市更新過程中，從中心城區(qū)遷移而來，或多或少帶有一些官辦的性質，或是2000年左右“萬家富工程”①“萬家富”工程是上海各涉農(nóng)區(qū)縣為更好地提高農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距，于2000年提出的發(fā)展經(jīng)濟三年行動計劃，鼓勵村民大力開展“小果園、小魚塘、小畜禽場、小菜園、小苗圃、小經(jīng)作、小庭園、小流通、小加工”等“九小”經(jīng)營活動。的產(chǎn)物，拆除阻力也就相對較小。同時，政府治理的路徑依賴性，采取自上而下的科層動員模式開展違法建筑的整治，既有前期治理的良好基礎，又有現(xiàn)成治理模式可以效仿，從而形成了特有的“上海速度”和“上海效率”。再者，上海海派文化濃厚，受西方文明的影響程度較深，對現(xiàn)代化的領悟和迫切追求也更甚，因而也更容易接受城市的高樓大廈，對本土文化代表的弄堂、石庫門等較易割舍，在地域文化、情緒情感上也便利了違法建筑的拆除。

（二）社會客體行動者的利益不均與外來弱勢

作為被治理的客體，農(nóng)戶所得利益不均造成對拆除違法建筑的態(tài)度不一是“違建”治理結構中又一個有意義的符號。治理主體的政府駕馭這一非正式規(guī)則分戶治之，逐漸削弱、瓦解被拆戶臨時性利益共同體。農(nóng)戶的“違建”方式有兩類。一類是“增高增胖”現(xiàn)有房屋或是另外修建新建筑，用于出租經(jīng)營謀利。S 村幾乎每家每戶都有效利用了村莊優(yōu)越的地理位置、外來人口較多的現(xiàn)實坐地起利，謀求經(jīng)濟利益。但“違建”房屋數(shù)量多寡有很大的區(qū)別，由此獲利不同，農(nóng)戶各有心思。有些農(nóng)戶家庭是純粹的出租戶，靠出租經(jīng)營為生，出租房屋多達數(shù)十間；有些家庭只有幾間出租以補貼家用。據(jù)2017 年N 鎮(zhèn)違法建筑整治計劃白皮書資料顯示，現(xiàn)居住在該村的724 戶農(nóng)戶之中，存在雙違建筑（違法用地和違法建筑）的農(nóng)戶有312戶，占到總戶數(shù)的43%；而存在單違建筑（違法用地或違法建筑）的農(nóng)戶536家，占比總數(shù)74%，兩種違法建筑比例之和超過了百分之百②數(shù)據(jù)來源于N鎮(zhèn)2017年違法建筑整治計劃白皮書。。另一類違法建筑是利用宅前屋后的自留地、農(nóng)用地或租用集體建設用地經(jīng)營各類家庭小作坊、或者規(guī)模較大的經(jīng)營性生產(chǎn)。這類小作坊和企業(yè)會因為資金投入多少或區(qū)位優(yōu)勢不同而獲利不同。目前S村有各類違法企業(yè)123 家，雖然這些企業(yè)可能因為老舊贏利較少，但是相對其它老實本分、無本經(jīng)營的農(nóng)戶而言，還是收入可觀。經(jīng)營性企業(yè)利用村社公共空間賺取個人私利，引發(fā)了很多農(nóng)戶的不滿和嫉妒。依靠資本或擁有社會資源不同而導致的社會不平等是政府所不愿看到的現(xiàn)象，通過強大的社會輿論對違法建造者形成心理攻勢、各個擊破，從而瓦解違法建筑獲利者，達到拆除違法建筑的目的。

另外，外地經(jīng)營者相對本地政策的弱勢也是治理基礎之一。隨著上海本地人口的日漸富足、或者是其它的職業(yè)發(fā)展、或者是隨著城鎮(zhèn)化推進而成為城市居民得以享受更多的市民待遇，很多原始廠房產(chǎn)權人已不再親自經(jīng)營，而是通過轉租賺取豐厚租金。另外，違法建筑整治過程中，政府對非集中建設區(qū)域外的工業(yè)企業(yè)采取減量化技術處理，每畝30 萬元的企業(yè)拆除補償金直接賠償?shù)皆紡S房所有人手中。原初企業(yè)獲得了國家補償、賺取了日常租金，把“拆違”的損失直接轉介給了承包經(jīng)營的外來戶。因而在不可阻擋的“違建”整治政策推進中，來自本地的阻力相對較弱，而勢單力薄的外地經(jīng)營戶無法與當?shù)卣呦嗫购?，也只能是被動的接受?/p>

（三）農(nóng)村土地集體所有權基礎上的抽象人地關系

土地既是工作的對象，又是生產(chǎn)的工具，是寶貴的配置性資源。我國農(nóng)村實行的是集體土地所有制的基本國策，土地的集體產(chǎn)權構成了城郊基層治理的支配性規(guī)則。配置性資源與支配性規(guī)則有機結合產(chǎn)生的結構關系，使得農(nóng)戶對土地只有承包權、使用權，沒有所有權?！叭龣喾种谩钡闹贫劝才潘缮⒘巳说仃P系，抽象了所有權屬，間接為違法建筑整治的順利推進創(chuàng)造了條件。首先，土地歸屬集體，是一個抽象的集體概念，具象的意義較弱。因而，在面對強大的國家意志時，抽象的集體不具有實質性涵義，不能成為農(nóng)戶抗爭國家的堅強后盾。其次，國家可以借以公共利益的名義，以進行公共服務設施建設為手段，再以一定的資本為代價可以實現(xiàn)對土地資源和集體所有規(guī)則的傳遞和轉換。與印度等土地私有化國家每征收一份土地都必須要與每一個分散農(nóng)戶博弈，必須得到所有人一致同意相比，我國政府對土地開展的征收行動相對簡單得多，最主要是要征得農(nóng)村基層自治組織（村民委員會）的同意，再與各戶村民溝通基本上就可以達成。相比歐洲等發(fā)達資本主義國家，中國的土地性質也有不同。在歐洲，大革命時期因常年征戰(zhàn)而建立起來的君主立憲制或者議會共和制賦予國王或者議會擁有土地所有權，土地成為私人物品、并允許買賣的屬性一直沿襲至今。土地的私有性質使得歐洲國家很難以公共利益或公共服務的名義開發(fā)土地。我國土地歸國家或集體所有，而且黨和政府一直以來非常重視對農(nóng)村基層自治組織的領導，由上級政府行政任命村支部書記管轄農(nóng)村事務，基層自治組織行政化傾向日趨明顯[13]。近年還逐漸加強了基層黨組織建設，密切了黨群關系。這些制度安排都有效便利了基層社會的治理，為“違建”整治順利開展奠定了良好的群眾基礎。

誠然，在政府行政化治理社會邏輯下，違建整治的“上半場”——違法建筑的拆除確實起到了立竿見影的效果。然而，違建整治的“下半場”——整治后期的“拆后建綠”和“拆后復墾”卻加劇了城郊社區(qū)的空心化、村社地貌的同質化、村落產(chǎn)業(yè)的過度農(nóng)業(yè)化。村落社區(qū)獨特性的消除、社會發(fā)展源動力的禁錮、原住青壯年勞動力的流失，恰是形成了“違建”整治制度安排的“意外后果”。

五、“社會治理”的結構調整：目標導向的應然超越

為何前后兩個治理階段同是政府行政主導，治理的結果卻并非如期而至？仔細分析，兩個階段的任務目標在數(shù)量和性質上，都有所改變，形成的結構基礎亦是不同，因而政府治理邏輯理應要順應時宜，及時改變。在前期“拆違”階段，社會治理目標只有一個，就是要有效拆除違法建筑，還原社會公平正義。作為權威政府有足夠能力應對各懷心思而碎片化的社會抵制，因而自然選擇了一種支配與被支配的政社關系。后期“空間修復”治理階段，城郊社區(qū)將向何方發(fā)展，由誰主導發(fā)展，如何保障發(fā)展，這些問題都需要及時回應。顯然，在以人為本的新時代，每一個村民都是一個異質化的訴求源點，單憑政府的強烈意志，采取整體化的治理模式很難滿足來自社會的不同利益訴求。如何破解這樣的治理困局？筆者認為需重新審視悄然改變的基層結構關系，并在此基礎上及時調整治理邏輯，改行政化管理為社會化治理，重塑適合城郊社區(qū)的結構關系，在主體建構上吸納社會參與村社的共建，在治理客體上尊重地方差異性、重塑城郊社區(qū)“地方性”，在治理工具體系上賦能與拓展村社自治能力是一條有效的突破路徑[14]。

（一）轉變價值共識，建立政社分工、合作治理機制

黨的十九大報告提出，要打造共建共治共享的社會治理格局，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。十九大報告為打破“違建”治理困局提供了具體的方法論指導。首先就是要轉變政策安排的價值共識，明晰“違建”整治行動對社會的從屬特征?！斑`建”整治是為了更好的為社會服務，為社會創(chuàng)造更加公平公正的空間，創(chuàng)設更加適合人類居住的環(huán)境，從而讓社會過上更幸福的生活。從本體論而言，“違建”整治行動理應適時嵌入到社會之中，形成與社會的良性互促。然而現(xiàn)實是“違建”整治缺乏社會的有效參與與話語共識，正在按照地方政府設定的規(guī)則運轉，“違建”整治成為了地方政府進行基層治理的重要抓手，使得整治過程行政化取向明顯，社會化治理缺失。需要通過國家制度建設，吸納社會廣泛參與，增強社會的話語權。同時，充分考量違法建筑之于群眾的價值和意義，杜絕“一刀切”的政策執(zhí)行，只有如此，才能將“違建”整治引向重新嵌入社會的方向上來。其次，在社會化治理邏輯下，政府需準確定位自己的角色。身份上從治理者到行動者、觀念上從行政化管理到社會化治理、行動上從行政主導到協(xié)同共治、功能上從直接組織生產(chǎn)和參與福利分配到為社會提供生產(chǎn)組織和福利分配的公平制度保障，都是政府角色定位轉變的具體細化。從某種意義上講，新型結構關系中基層政府的作用就是要積極地建構社會性的關系網(wǎng)絡，并能夠有效地利用這些關系資源，最終實現(xiàn)將行政化的管理寓于社會性的治理之中[15]。

（二）增量社會資本，培育情感認同，重塑城郊社區(qū)“地方性”

如何從客體融合上建構有利于基層治理的結構關系，一個有效途徑是提高村民對社區(qū)的認同，從而減少村社治理的行政成本，形成社會化合力。一方面，一個地方的獨特性凝聚著這個地方幾百年來的集體記憶，承載著人們對其地的認同，是一個地方區(qū)別于其它地方的重要標志。守護當?shù)匚幕亩鄻有院蛢r值的豐富性；培育村民的歸屬感、認同感和家園感就是守住了村社的凝聚力。因而，我們首先就要有增強尊重地方特色、弘揚當?shù)匚幕囊庾R。另一方面，大力挖掘村社認同、增量社會資本，有利于建立良好的信任關系、確立互惠互利規(guī)范、暢通有效溝通機制，最終便利于解決集體行動困難、形塑合作意識，從而降低了社會治理的成本[16]。近年來全國各地大力弘揚本土文化、挖掘鄉(xiāng)賢文明，就是找尋村民情感歸依的載體，從而建構和諧共處的結構關系。

守住本土特色、增強社會認同，最根本做法的就是尊崇當?shù)仫L俗習慣，遵循地方發(fā)展特色，遵照村社發(fā)展規(guī)律，遵守村民自主選擇，從而留足地方自由發(fā)展的空間，使得地方性得以延續(xù)。當然，堅守地方特色并不是狹隘的固步自封、堅持地方保護主義。而是要始終秉承開放性、動態(tài)性和包容性的地方觀，要時刻保持對外來社會的熱情和接納[17]。不能懷有地域歧視、不能因狹隘的地方利益觀念而損害他人權益，要努力打破地域區(qū)隔，利用現(xiàn)代科學技術，構建一體化的治理新格局。

（三）突破治理工具桎梏，推動村社賦權，拓展村民自治能力

隨著城市化的快速發(fā)展，國際地位的日益彰顯，上海地方政府從城市發(fā)展理性角度出發(fā)，為追求更高級別的發(fā)展態(tài)勢，重新集中城郊土地開發(fā)權力，對拆除違法建筑之后的空間重塑，由政府采取整體性的“拆違建綠”或“拆后復墾”，以提高土地的利用率。但過于追求城市發(fā)展理性，簡單地通過嫁接城市發(fā)展模式對村社空間肆意的擴張改造，雖然增加了城郊社區(qū)的外觀美感，加速了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的推廣，但伴之而來的卻是農(nóng)村發(fā)展權的喪失，農(nóng)戶自主選擇某種方式，維護自身生產(chǎn)和生活方式的權利也漸行漸遠。同質化的村貌，一體化的農(nóng)業(yè)確實便利了城郊社區(qū)的基層治理，但對村落社區(qū)發(fā)展規(guī)律的違背，忽略村社的差異性，不利于城鄉(xiāng)關系、人與自然關系的和諧發(fā)展。因而，違法建筑拆除之后的空間重塑，應該是在堅持政府科學引領的前提下，在遵循土地集體所有制基本國策的基礎上，分層級、分步驟給城郊社區(qū)下放人、財、物等優(yōu)質資源，提升城郊社區(qū)創(chuàng)新活力。適當賦予村社自由決定土地開發(fā)的權利，重點提高村民自治的能力，從而使得城郊社區(qū)各項產(chǎn)業(yè)錯落有致的發(fā)展。因為從構建可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境來看，城郊社區(qū)必須有自己相對獨立的產(chǎn)業(yè)、能容納適當?shù)木蜆I(yè)、具有一定的居住和消費功能，是一個相對獨立的生產(chǎn)、生活空間。但是，為了守住人口規(guī)模、建設用地、生態(tài)環(huán)境和城市安全四條底線，上海郊區(qū)幾乎變成了城市的附庸。早在2003 年，上海郊區(qū)40%的開發(fā)強度就已不利于人與自然的協(xié)調發(fā)展，如果繼續(xù)人為過度城市化必定遭到自然的反噬[18]。通過以上分析可見，要想突破“違建”整治行動的意外后果，就應該摒棄由城市政府設計的治理工具體系架構，限制城市政府對城郊土地發(fā)展權的爭奪，真正賦權與拓展村民自治能力，守住地方的自主性，真正提升社會治理中村社的話語權與參與度。

六、結論與討論

“違建”整治不是違法建筑的一拆了之，而是一個包含著“拆”和“建”兩個前后相繼的發(fā)展階段。在不同的發(fā)展階段，需秉承不同的治理邏輯，進行不同的制度安排。到底如何優(yōu)先抉擇，主要由三個因素決定，即治理主體與治理客體之間的力量對比、任務目標、治理工具體系及三者之間的動態(tài)關系。在違法建筑的拆除階段，單一的任務目標就是拆除違法建筑物。作為治理主體的政府通過各種治理技術，借助建立在集體產(chǎn)權基礎上松散抽象的人地關系，有足夠能力應對來自社會的訴求。此時政府遵循行政管理下的“治理社會”邏輯，通過自上而下科層體系內部的運動式動員，開展轟轟烈烈的“違建”整治運動，并快速達成了違建物拆除的目標。然而，違法建筑拆除之后的空間重塑，面對村民自治發(fā)展的重新喚起，作為治理主體的政府已無力滿足異質化的社會需求，繼續(xù)堅持“治理社會”的行動邏輯帶來了政府治理的失靈，這也正是為何后期整治階段沒有獲得期望的治理效果，城郊社區(qū)逐漸空心、蕭條冷落、同質化日益增強的結構性原因。

“社會治理”行動邏輯是突破“違建”整治意外后果的有效途徑。根據(jù)任務環(huán)境，及時調整政府與社會的關系，建立合理的政社分工與合作機制；守住本土特色，增強社會資本，培育客體村民的榮譽感和歸屬感；突破治理工具體系，回歸與拓展村民自治能力，限制城市政府向郊區(qū)農(nóng)村的擴張和滲透；創(chuàng)建真正屬于村民社會主動創(chuàng)造和勞作的空間而非屈從式景觀[19]。只有這樣，社會化治理的格局才能真正形成，才能重新挖掘村社獨特優(yōu)勢，重新激活地方發(fā)展活力，建構人人和睦、人地和諧的良好生態(tài)環(huán)境，也才能最終達成結構和行動的良性二重變奏。上海城郊地區(qū)違法建筑綜合整治給了我們深刻的啟示：首先，基層治理邏輯是一個動態(tài)變化的過程，與基層治理環(huán)境休戚相關，治理環(huán)境變化，治理邏輯和治理行動就要及時調整。其次，意外后果是新時代社會治理轉型的過渡性后果，是轉型的陣痛，不可避免。但只要始終堅持“以人為本”的治理初衷，真實下放優(yōu)質資源，充分激活基層治理末梢，可以縮短轉型陣痛的過程和減少陣痛的破壞程度。