“后扶貧時(shí)代”西江流域生態(tài)補(bǔ)償式返貧治理模式探究

程鵬，唐厚田，江平，張楊

（1. 武漢大學(xué) 資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖北 武漢 430079；2. 中南大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083；3. 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院，北京 100070）

防范返貧與保護(hù)環(huán)境是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展的核心問(wèn)題。2021 年2 月25 日，習(xí)近平總書記在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上宣布“我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利”，在現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下我國(guó)消滅了絕對(duì)貧困，實(shí)現(xiàn)了貧困人口從2012 年的9 899 萬(wàn)人到2020 年所有貧困人口全部脫貧。進(jìn)入“后扶貧時(shí)代”，我國(guó)的扶貧工作重心將集中在解決次生貧困、相對(duì)貧困與精神貧困中，此類貧困問(wèn)題更具有隱蔽性、多維性與復(fù)雜性，但同時(shí)也肩負(fù)著防范已脫貧人員返貧的任務(wù)[1]。目前，在我國(guó)已脫貧的建檔立卡貧困人口中，仍有300 萬(wàn)邊緣人口存在致貧風(fēng)險(xiǎn)，反貧困工作已由扶貧治理變?yōu)榉地氈卫韀2]。實(shí)際上，返貧現(xiàn)象主要集中在生計(jì)資本比較脆弱的脫貧戶中，由于缺乏緩沖階段、生存環(huán)境差等因素，導(dǎo)致其返貧風(fēng)險(xiǎn)較大，使扶貧工作重復(fù)且缺乏有效性[3]。生態(tài)環(huán)境是我們生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)，且我國(guó)大部分存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的人群生活在生態(tài)脆弱地區(qū)，貧困與環(huán)境問(wèn)題存在高度重疊性[1]。因而，生態(tài)補(bǔ)償在返貧治理中仍具有重要作用，生態(tài)補(bǔ)償式返貧治理模式將是未來(lái)返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的主要方式之一。

隨著我國(guó)扶貧治理的深入推進(jìn)，學(xué)者們也圍繞著返貧治理開(kāi)展研究，主要集中在三個(gè)方面：一是返貧原因探析，有關(guān)學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，主體病殘弱[4]、政策保障乏力[5]、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)脆弱[6]、自然災(zāi)害[7]等因素是導(dǎo)致返貧現(xiàn)象發(fā)生的主要因素；二是返貧治理策略研究，肖澤平和王志章[8]、何華征和盛德榮[9]、鄭繼承[10]等提出返貧大數(shù)據(jù)預(yù)警體系、加大人力資本投資、提高公共服務(wù)水平、強(qiáng)化資產(chǎn)積累與管理、摒棄鄉(xiāng)村陳規(guī)陋習(xí)等策略，構(gòu)建了返貧治理長(zhǎng)效機(jī)制；三是返貧治理機(jī)制研究，以陳水生等[3]、卜海[11]、鄭秉文[12]為代表的學(xué)者通過(guò)理論研究與實(shí)踐探索構(gòu)建了脫貧再返貧防范機(jī)制，健全穩(wěn)定脫貧長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效治理。當(dāng)前學(xué)界雖形成了較豐富的返貧治理研究體系，但缺乏針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償與返貧治理結(jié)合的研究，而生態(tài)補(bǔ)償將是未來(lái)返貧治理的重要治理方式之一。

西江流域作為華南地區(qū)最大的流域，其東部地區(qū)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而西部則是以喀斯特地貌、石漠化為代表的生態(tài)脆弱區(qū)，少數(shù)民族聚居，脫貧戶返貧風(fēng)險(xiǎn)極高。目前，西江流域四省份正嘗試構(gòu)建縱向與橫向生態(tài)補(bǔ)償相結(jié)合的西江流域生態(tài)補(bǔ)償體系，未來(lái)生態(tài)補(bǔ)償將進(jìn)一步增加，充分發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐獠啃宰饔脤?duì)返貧治理工作具有深遠(yuǎn)影響[13]。因而，本文將深度分析西江流域生態(tài)補(bǔ)償與返貧治理的協(xié)同效應(yīng)，探索生態(tài)補(bǔ)償式扶貧的特征，最后構(gòu)建西江流域生態(tài)補(bǔ)償式返貧治理模式。

1 “后扶貧時(shí)代”西江流域返貧現(xiàn)象特征

1.1 返貧風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域性

從區(qū)域整體性來(lái)看，西江流域返貧風(fēng)險(xiǎn)有較強(qiáng)的異質(zhì)性，呈現(xiàn)連片性與零散性特征。西江流域返貧風(fēng)險(xiǎn)區(qū)主要集中在中西部生態(tài)脆弱區(qū)，由于該地區(qū)地理自然稟賦差，生態(tài)系統(tǒng)處于失衡或半失衡狀態(tài)，存在水土流失、植被退化等問(wèn)題，加之貧困戶自身的風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力較弱，因而容易造成當(dāng)?shù)孛撠殤艏羞B片性返貧；同時(shí)，在其他資源稟賦較好的地區(qū)，返貧風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)零散性特征，原因多來(lái)自脫貧戶自身或家庭因素（如意外事故等），防范返貧風(fēng)險(xiǎn)難度也較大。因而導(dǎo)致在推進(jìn)返貧治理中面臨的情況具有較強(qiáng)的復(fù)雜性，使政府難以對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)做到精準(zhǔn)的預(yù)防與識(shí)別，嚴(yán)重影響到脫貧戶的穩(wěn)健脫貧。

1.2 少數(shù)群眾返貧的突發(fā)性

作為返貧治理中一種無(wú)法回避的情況，西江流域少數(shù)脫貧戶會(huì)因自身或家庭意外等因素而致貧返貧，這種返貧現(xiàn)象在地理空間上呈現(xiàn)零星分散發(fā)生的態(tài)勢(shì)，但是主要集中于生態(tài)脆弱區(qū)，此類脫貧戶經(jīng)濟(jì)條件差，難以應(yīng)對(duì)此種沒(méi)有明顯征兆、發(fā)生速度極快的突發(fā)性事件。尤其是生計(jì)能力較弱的家庭，通過(guò)其自身能力難以克服困難。對(duì)于地方政府來(lái)講，此類返貧具有較強(qiáng)的突發(fā)性，且返貧規(guī)模較小，政府很難通過(guò)社會(huì)保障等政策進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別以達(dá)到有效防范突發(fā)性返貧的目的。針對(duì)此種情況，政府應(yīng)當(dāng)在完善社會(huì)保障政策的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)自然環(huán)境的保護(hù)，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償能在一定程度上協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

1.3 生態(tài)脆弱區(qū)返貧頻繁化

西江流域的生態(tài)脆弱區(qū)主要集中在中西部地區(qū)，既是生態(tài)破壞最典型地區(qū)，又是生態(tài)修復(fù)難度最大地區(qū)，主要以山地與巖溶地貌為主，容易發(fā)生水土流失、土地石漠化等頻發(fā)環(huán)境問(wèn)題。由于生態(tài)環(huán)境脆弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，自然災(zāi)害發(fā)生頻繁，且片區(qū)農(nóng)戶生計(jì)資本較差，主要以第一產(chǎn)業(yè)為主，使農(nóng)戶抵抗自然災(zāi)害的能力較弱，容易因區(qū)域性自然災(zāi)害的發(fā)生造成脫貧戶短期內(nèi)收入銳減，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域性返貧周期短、返貧次數(shù)多、返貧率高等問(wèn)題的發(fā)生，甚至造成部分脫貧戶陷入“扶貧—脫貧—再返貧”的“貧困陷阱”中。在西江流域生態(tài)脆弱區(qū)，環(huán)境問(wèn)題是造成該地區(qū)脫貧戶返貧風(fēng)險(xiǎn)高的主要因素，如不及時(shí)有效解決，將極大影響當(dāng)?shù)厝罕姷拿撠毿膽B(tài)，甚至抑制其參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的內(nèi)生動(dòng)力。

1.4 返貧原因多樣化

由于西江流域面積廣闊，東中西部地區(qū)在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等方面存在較大差異，使西江流域的返貧風(fēng)險(xiǎn)與返貧因素存在較大差異，給返貧治理工作增加了困難。目前，通過(guò)現(xiàn)有資料發(fā)現(xiàn)，西江流域貧困戶返貧原因主要集中在四個(gè)方面：一是政策性返貧，即由于公共基礎(chǔ)薄弱、社會(huì)保障制度欠缺、物價(jià)上漲和補(bǔ)貼降低等因素造成已脫貧群眾返貧[14]；二是內(nèi)生能力缺失性返貧，即由于脫貧戶身體健康不佳、技能缺乏等因素造成的返貧，而環(huán)境污染會(huì)導(dǎo)致疾病的增加[15]；三是環(huán)境導(dǎo)向性返貧，即由于自然災(zāi)害、惡劣氣候等突發(fā)性事件造成已脫貧群眾返貧[16]；四是其他約束性因素，即因?qū)W返貧、精神返貧等。由于西江流域不同地區(qū)所呈現(xiàn)的返貧原因存在異質(zhì)性，返貧情況較為復(fù)雜，導(dǎo)致返貧治理的難度較大，預(yù)防與治理返貧風(fēng)險(xiǎn)的成本較高。

2 西江流域生態(tài)補(bǔ)償與返貧治理的協(xié)同效應(yīng)

西江流域西部生態(tài)脆弱區(qū)由于喀斯特地貌、石漠化問(wèn)題等，造成土地資源貧瘠、環(huán)境承載力低，然而當(dāng)?shù)鼐用駱O度依賴于自然資源，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻導(dǎo)致生產(chǎn)生活方式較為滯后；同時(shí)，由于當(dāng)?shù)鼐用裎镔|(zhì)需求難以滿足，他們更傾向于對(duì)脆弱的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行破壞性的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，以攫取足夠的生產(chǎn)生活資料，進(jìn)而導(dǎo)致該地區(qū)自然災(zāi)害、環(huán)境污染與破壞等事件頻發(fā)，使生態(tài)環(huán)境愈加脆弱，返貧風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)升高（圖1）。通過(guò)對(duì)比西江流域的生態(tài)脆弱地區(qū)與返貧高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，發(fā)現(xiàn)兩者在地理空間位置、主客體、政策方針等方面存在高度的耦合，可為生態(tài)補(bǔ)償式返貧治理模式的產(chǎn)生與發(fā)展提供可行性，有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)的健康可持續(xù)發(fā)展。

圖1 生態(tài)補(bǔ)償與返貧治理的協(xié)同效應(yīng)

2.1 生態(tài)脆弱區(qū)與返貧風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的地理位置高度吻合

生態(tài)補(bǔ)償是以保障生態(tài)系統(tǒng)功能、維持生物多樣性為主要目的，被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)多為生態(tài)資源破壞較嚴(yán)重地區(qū)。由于西江流域貧困地區(qū)在空間上呈現(xiàn)集中連片特征，且多集中在水資源、森林資源缺乏等重點(diǎn)保護(hù)的生態(tài)脆弱區(qū)，返貧風(fēng)險(xiǎn)較大，因此西江流域的生態(tài)脆弱區(qū)與返貧風(fēng)險(xiǎn)區(qū)在地理空間位置上存在高度重合。而返貧風(fēng)險(xiǎn)區(qū)以第一產(chǎn)業(yè)為主，居民通過(guò)對(duì)生態(tài)環(huán)境攫取生產(chǎn)生活資料，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境愈加脆弱，同時(shí)由于生態(tài)環(huán)境限制其獲取生產(chǎn)生活資料的數(shù)量與質(zhì)量，致使當(dāng)?shù)鼐用褚恢泵媾R著返貧的風(fēng)險(xiǎn)。而西江流域返貧風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)同時(shí)兼顧保護(hù)生態(tài)環(huán)境與防止貧困的風(fēng)險(xiǎn)，生態(tài)補(bǔ)償作為一種經(jīng)濟(jì)手段在返貧治理中意義重大，能有效實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與返貧治理的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2 生態(tài)補(bǔ)償與返貧治理針對(duì)的主客體耦合

在西江流域生態(tài)脆弱區(qū)，生態(tài)補(bǔ)償與返貧治理針對(duì)的主體與客體是耦合的。首先，生態(tài)補(bǔ)償與返貧治理針對(duì)主體相同，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t為“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與”，而在返貧治理中政府也強(qiáng)調(diào)工作主體為各級(jí)政府、社會(huì)組織、企業(yè)等，故兩者在實(shí)施主體上是耦合的。其次，生態(tài)補(bǔ)償與返貧治理針對(duì)客體相同，生態(tài)補(bǔ)償是調(diào)整生態(tài)保護(hù)者與利益受損者之間的關(guān)系，而返貧治理則是預(yù)測(cè)與防止脫貧戶返貧，其客體是存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的脫貧戶。由于在西江流域生態(tài)脆弱區(qū)，部分脫貧戶既是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者，同時(shí)又面臨著返貧的風(fēng)險(xiǎn)，因而兩者在實(shí)施客體上是耦合的。由于生態(tài)補(bǔ)償與返貧治理所針對(duì)的主客體耦合，使生態(tài)補(bǔ)償在西江流域生態(tài)脆弱區(qū)實(shí)施的過(guò)程中能夠充分發(fā)揮預(yù)防返貧的作用。

2.3 生態(tài)補(bǔ)償與返貧治理政策機(jī)制相互呼應(yīng)

我國(guó)于2016 年曾提出“生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批”的政策，將生態(tài)補(bǔ)償政策與扶貧政策相結(jié)合，充分發(fā)揮了生態(tài)補(bǔ)償在扶貧中的作用，因而在返貧治理中生態(tài)補(bǔ)償?shù)念A(yù)防效果也是持續(xù)性的。由于西江流域生態(tài)脆弱地區(qū)的貧困與環(huán)境問(wèn)題是密切關(guān)聯(lián)的，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是導(dǎo)致返貧的因素之一，因而生態(tài)補(bǔ)償政策與返貧治理政策存在相互呼應(yīng)之處。良好的生態(tài)環(huán)境是居民生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，而西江流域生態(tài)脆弱地區(qū)的環(huán)境更脆弱，一旦被破壞其修復(fù)成本更大，同時(shí)也會(huì)造成大規(guī)模的返貧風(fēng)險(xiǎn)。因此，在返貧治理中，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好生態(tài)補(bǔ)償政策與返貧治理政策，充分利用生態(tài)補(bǔ)償在技術(shù)、資金、產(chǎn)業(yè)等方面的優(yōu)勢(shì)，增加流域生態(tài)脆弱區(qū)居民的生計(jì)資本，引導(dǎo)其走一條綠色可持續(xù)發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期阻斷致貧返貧的因素。

2.4 “理論回應(yīng)”：生態(tài)補(bǔ)償與返貧治理的理論耦合

基于習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義理論基礎(chǔ)來(lái)分析現(xiàn)階段的生態(tài)補(bǔ)償與返貧治理，發(fā)現(xiàn)其理論耦合主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是社會(huì)公平公正，忽視與侵犯西江流域生態(tài)脆弱區(qū)居民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)有悖于社會(huì)發(fā)展的公平公正，他們因?yàn)榫幼〉氐纳鷳B(tài)環(huán)境脆弱導(dǎo)致自身的發(fā)展受限而存在返貧風(fēng)險(xiǎn)，而將生態(tài)補(bǔ)償與返貧治理結(jié)合有助于當(dāng)?shù)鼐用駥?shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)健脫貧，維護(hù)社會(huì)的公平公正關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展，對(duì)于貧困與生態(tài)脆弱的重合地區(qū)意義重大；二是可持續(xù)發(fā)展，為擺脫傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的惡性循環(huán)，必須對(duì)人力資本、環(huán)境資本給予高度重視，破解“貧困—破壞性開(kāi)發(fā)—貧困”的惡性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健永久性脫貧。因此，應(yīng)將生態(tài)補(bǔ)償與返貧治理在貧困地區(qū)相結(jié)合，推動(dòng)西江流域生態(tài)補(bǔ)償式返貧治理模式的構(gòu)建。

3 生態(tài)補(bǔ)償增強(qiáng)返貧治理的作用路徑

3.1 生態(tài)脆弱與返貧治理互為因果關(guān)系

生態(tài)脆弱不僅制約著環(huán)境治理與鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了挑戰(zhàn)。西江流域部分生態(tài)脆弱區(qū)脫貧群眾的生計(jì)依舊依賴生態(tài)環(huán)境，生態(tài)補(bǔ)償在一定程度上能增強(qiáng)脫貧群眾的生計(jì)能力，防范返貧風(fēng)險(xiǎn)。一方面，生態(tài)脆弱加大了返貧治理的難度。首先，生態(tài)脆弱區(qū)脫貧群眾其生計(jì)本身就對(duì)生態(tài)環(huán)境有著極強(qiáng)的依賴性，倘若該區(qū)域生態(tài)要素失衡，則會(huì)直接影響當(dāng)?shù)孛撠毴罕姷纳a(chǎn)生活，增加其返貧的風(fēng)險(xiǎn)。而在生態(tài)要素失衡中，自然災(zāi)害的發(fā)生不僅會(huì)極大增加環(huán)境治理的難度，而且在一定程度上影響返貧治理的效果。其次，在當(dāng)前我國(guó)的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，鄉(xiāng)村大量新建各種產(chǎn)業(yè)，使環(huán)境污染在鄉(xiāng)村有擴(kuò)大趨勢(shì)，而由于西江流域生態(tài)脆弱區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理技術(shù)、公共服務(wù)水平等滯后，加之當(dāng)?shù)鼐用癍h(huán)境保護(hù)意識(shí)仍有待加強(qiáng)，致使一旦造成環(huán)境污染其修復(fù)難度將遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，對(duì)脆弱的生態(tài)環(huán)境影響時(shí)間較長(zhǎng)，嚴(yán)重影響依賴生態(tài)環(huán)境生產(chǎn)生活的脫貧群眾，直接影響返貧治理工作的難度。另一方面，以忽略環(huán)境為代價(jià)的返貧治理措施將進(jìn)一步加劇生態(tài)脆弱與返貧風(fēng)險(xiǎn)。西江流域生態(tài)脆弱區(qū)普遍存在交通不便等問(wèn)題，難以充分意識(shí)到環(huán)境承載力與資源利用之間的平衡。尤其是前期通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目等政策推動(dòng)扶貧治理，主要以貧困人口的收入為衡量指標(biāo)，忽視了對(duì)未來(lái)生態(tài)環(huán)境影響的評(píng)價(jià)。因而，在返貧治理過(guò)程中，我們應(yīng)當(dāng)識(shí)別出以往盲目開(kāi)發(fā)自然資源所造成的環(huán)境隱患，尋求環(huán)境保護(hù)與返貧治理的協(xié)同發(fā)展。

3.2 生態(tài)補(bǔ)償對(duì)返貧治理的影響

西江流域生態(tài)脆弱地區(qū)與返貧風(fēng)險(xiǎn)區(qū)高度重合，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償能有效提高返貧治理的工作效能。具體而言，生態(tài)補(bǔ)償對(duì)返貧治理的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是生態(tài)補(bǔ)償通過(guò)調(diào)整流域生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)要素失衡，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，抑制返貧風(fēng)險(xiǎn)。由于西江流域生態(tài)脆弱區(qū)與返貧風(fēng)險(xiǎn)區(qū)高度重合，生態(tài)補(bǔ)償措施有助于修復(fù)生態(tài)脆弱區(qū)自身的環(huán)境缺陷，以緩解各生態(tài)要素失衡的狀況，進(jìn)一步抑制返貧事件的發(fā)生。具體而言，生態(tài)補(bǔ)償可以通過(guò)提供相應(yīng)的資金、技術(shù)等多種補(bǔ)償方式，改善西江流域生態(tài)脆弱區(qū)居民的生產(chǎn)生活方式，增加收入，提升其生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，幫助其走人與自然和諧共生的可持續(xù)發(fā)展道路。同時(shí)，通過(guò)對(duì)西江流域生態(tài)脆弱區(qū)侵蝕溝等的綜合治理，防止西江流域生態(tài)脆弱區(qū)發(fā)生大規(guī)模返貧，抑制返貧風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。另一方面是生態(tài)補(bǔ)償能提高返貧治理中對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注度。在脫貧攻堅(jiān)工作中，西江流域生態(tài)脆弱區(qū)的政府較多選擇將產(chǎn)業(yè)與生態(tài)保護(hù)相結(jié)合，發(fā)展生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)，這在市場(chǎng)穩(wěn)定時(shí)期是可以帶動(dòng)貧困人口穩(wěn)定脫貧致富的，但在生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)大規(guī)模發(fā)展進(jìn)程中，并不能完全消除其造成生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)根源。因而，隨著生態(tài)補(bǔ)償工作的介入，將其與返貧治理有機(jī)結(jié)合，彌補(bǔ)返貧治理工作中對(duì)環(huán)境問(wèn)題關(guān)注的不足。

4 “后扶貧時(shí)代”西江流域生態(tài)補(bǔ)償式返貧治理模式構(gòu)建

結(jié)合西江流域生態(tài)脆弱區(qū)返貧風(fēng)險(xiǎn)特征、生態(tài)補(bǔ)償對(duì)返貧治理作用路徑與返貧現(xiàn)象產(chǎn)生原因的分析，本文從上層建筑構(gòu)建與運(yùn)作機(jī)制兩個(gè)方面構(gòu)建了西江流域生態(tài)補(bǔ)償式返貧治理模式，并闡述了生態(tài)補(bǔ)償對(duì)抑制生態(tài)脆弱區(qū)返貧現(xiàn)象發(fā)生的作用路徑（圖2）。

圖2 “后扶貧時(shí)代”西江流域生態(tài)補(bǔ)償式返貧治理模式

4.1 上層建筑構(gòu)建

（1）完善相關(guān)法律機(jī)制。近幾年，我國(guó)針對(duì)扶貧與生態(tài)補(bǔ)償雖相繼出臺(tái)了系列政策措施，但在生態(tài)補(bǔ)償與返貧治理立法方面仍存在一定的空白。法律制度具有針對(duì)性、及時(shí)性與長(zhǎng)期性的特征優(yōu)勢(shì)，對(duì)我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償與返貧治理具有長(zhǎng)期、穩(wěn)定的促進(jìn)效果，因而我國(guó)立法機(jī)關(guān)需及時(shí)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償與返貧治理進(jìn)行立法，完善法制體系。由于西江流域生態(tài)脆弱區(qū)情況復(fù)雜，生態(tài)補(bǔ)償式返貧治理政策應(yīng)當(dāng)對(duì)補(bǔ)償主客體、方式、標(biāo)準(zhǔn)、考核懲罰措施等方面進(jìn)行清晰的界定，切實(shí)保障生態(tài)脆弱區(qū)環(huán)境保護(hù)者的合法權(quán)益。此外，法律還應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)補(bǔ)償式返貧治理工作中各方的具體權(quán)利、義務(wù)關(guān)系等，并建立政府、企業(yè)、存在返貧風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)戶的三方協(xié)商機(jī)制，充分保障存在返貧風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)戶的話語(yǔ)權(quán)，使得在生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式等方面能夠充分考慮到存在返貧風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)戶的意愿。

（2）構(gòu)建政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償工作與返貧治理工作主要分別由不同的政府部門負(fù)責(zé)，導(dǎo)致各部門之間存在工作壁壘，進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償與返貧治理資金的重疊使用或存在空缺現(xiàn)象，將嚴(yán)重制約生態(tài)補(bǔ)償與返貧治理工作的效果。因而，為使生態(tài)補(bǔ)償促進(jìn)有效治理返貧，應(yīng)當(dāng)打破政府間的工作壁壘，構(gòu)建政府部門內(nèi)部的流域生態(tài)補(bǔ)償與返貧治理的協(xié)商機(jī)制。首先，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)出面統(tǒng)籌西江流域生態(tài)補(bǔ)償與返貧治理的相關(guān)政策，集中處理兩個(gè)政策的重疊與空缺問(wèn)題，進(jìn)而充分明確各部門在推行政策過(guò)程中的職責(zé)權(quán)限；其次，將生態(tài)補(bǔ)償與返貧治理的資源進(jìn)行整合匯總，并構(gòu)建縱向的生態(tài)補(bǔ)償式返貧治理工作制度，打破各部門之間的壁壘，匯集政府各部門的力量，全力推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償式返貧治理工作的開(kāi)展。

4.2 運(yùn)作機(jī)制

（1）建立精準(zhǔn)的瞄準(zhǔn)機(jī)制。精準(zhǔn)的瞄準(zhǔn)識(shí)別制度是生態(tài)補(bǔ)償式返貧治理發(fā)揮重要作用的前提，能夠促使生態(tài)補(bǔ)償在西江流域生態(tài)脆弱區(qū)發(fā)揮更好的返貧治理效果，主要可分為地理層面與客體層面。首先，從地理層面上來(lái)看，通過(guò)選取流域生態(tài)脆弱區(qū)與返貧風(fēng)險(xiǎn)因素的相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行一定標(biāo)準(zhǔn)的界定，確定存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的西江流域生態(tài)脆弱地區(qū)，其選擇的地區(qū)需要符合生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹笜?biāo)要求。其次，從客體層面來(lái)講，主要集中在兩個(gè)方面的精準(zhǔn)識(shí)別：一方面是需要精準(zhǔn)識(shí)別西江流域生態(tài)脆弱區(qū)為生態(tài)保護(hù)做出貢獻(xiàn)而存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的人群，將其作為生態(tài)補(bǔ)償式返貧治理的主要對(duì)象；另一方面是需要精準(zhǔn)識(shí)別導(dǎo)致該類人群存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的潛在影響因素，根據(jù)不同存在返貧風(fēng)險(xiǎn)人群的勞動(dòng)能力情況，提供多樣化生態(tài)補(bǔ)償方式（如資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償與智力補(bǔ)償?shù)龋屗麄兏鶕?jù)自身情況參加不同的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目。

（2）穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償式返貧治理方式。西江流域生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)返貧治理的影響主要通過(guò)“輸血型”與“造血型”相結(jié)合的方式，它們針對(duì)不同特征的人群[17]。首先，“輸血型”生態(tài)補(bǔ)償主要針對(duì)有環(huán)保貢獻(xiàn)但部分或基本喪失勞動(dòng)能力且存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的人群，補(bǔ)償資金來(lái)源于政府的縱向與橫向生態(tài)補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要綜合他們付出的成本、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值以及補(bǔ)償意愿來(lái)制定，以提高他們的收入。此外，針對(duì)有勞動(dòng)能力但存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的人群，生態(tài)補(bǔ)償式返貧治理模式應(yīng)選擇“造血型”補(bǔ)償方式，主要通過(guò)補(bǔ)償技術(shù)、提供新的就業(yè)機(jī)會(huì)等。例如，在生態(tài)脆弱區(qū)植被補(bǔ)償中，對(duì)于樹木種植員、護(hù)林員等崗位招聘可優(yōu)先提供給此類存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的人員。此外，生態(tài)補(bǔ)償式返貧治理可通過(guò)技術(shù)補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，增強(qiáng)存在返貧風(fēng)險(xiǎn)人群的生計(jì)能力，并實(shí)行輪換制度，一定年限后在崗人員應(yīng)當(dāng)空出工作崗位為其他存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的人員提供就業(yè)機(jī)會(huì)。

（3）績(jī)效考核與動(dòng)態(tài)退出機(jī)制。為了保證生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目實(shí)施效果，需要政府構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境與返貧治理的績(jī)效考核機(jī)制，對(duì)流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與返貧治理情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)與考核。同時(shí)實(shí)施輪換制度，在單個(gè)生態(tài)補(bǔ)償式返貧治理項(xiàng)目結(jié)束后，構(gòu)建針對(duì)單個(gè)農(nóng)戶的動(dòng)態(tài)退出機(jī)制，這將直接影響到農(nóng)戶的積極性。具體而言，可充分借鑒精準(zhǔn)扶貧與生態(tài)補(bǔ)償?shù)目己藱C(jī)制，設(shè)計(jì)生態(tài)補(bǔ)償式返貧治理的績(jī)效考核與動(dòng)態(tài)退出機(jī)制。首先，在生態(tài)補(bǔ)償式返貧治理項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與返貧治理效果的指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行一定的權(quán)重組合，進(jìn)而評(píng)估得出綜合績(jī)效考核評(píng)估結(jié)果。其次，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)實(shí)地調(diào)研訪談的方式，依照目標(biāo)、限制性條款等內(nèi)容對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)的農(nóng)戶進(jìn)行考核，對(duì)已不存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)戶實(shí)行強(qiáng)制性退出措施，同時(shí)吸納存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)戶，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的動(dòng)態(tài)調(diào)整。