跨域環(huán)境治理中的“避害型”府際合作：研究框架與生成邏輯
——以廣佛合作治理水污染為例

◎趙 暉，許思琪

南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京210023

一、問題的提出

隨著區(qū)域一體化的深入推進(jìn)，跨域公共事務(wù)逐漸增多，諸如區(qū)域惡性競爭、生態(tài)環(huán)境惡化、管轄權(quán)限糾紛等跨區(qū)域公共問題日益突出，呈現(xiàn)出復(fù)雜化、多元化、規(guī)?；膽B(tài)勢。在各類跨域性公共問題中，流域水污染問題在特定空間范圍內(nèi)的整體性、流動(dòng)性和無界性等自然屬性使其污染活動(dòng)不可避免地呈現(xiàn)出外溢性特征，從而導(dǎo)致“單方污染，多方治理”“一榮皆榮，一損皆損”的局面。水污染和規(guī)制活動(dòng)的空間外溢性與傳統(tǒng)行政轄區(qū)的激烈沖突，以及由此形成的行政權(quán)與生態(tài)空間在地理幅度上的非對稱性結(jié)構(gòu)矛盾，使得府際合作成為解決問題的唯一突破口，跨域府際合作也由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐步擴(kuò)展到公共治理領(lǐng)域[1]。作為區(qū)域環(huán)境治理的主體和區(qū)域公共權(quán)力的行使者，地方政府在治理政策制定和實(shí)施中的協(xié)調(diào)與配合對于解決跨區(qū)域環(huán)境問題具有重要意義。

在中國治理場域中，相較于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的跨域府際合作，跨域環(huán)境治理方面的合作往往具有較強(qiáng)的被動(dòng)性。廣州和佛山作為污染嚴(yán)重、關(guān)注度高、治理效果顯著的合作城市，在跨域水污染治理問題上具有的典型性和代表性。廣佛兩市在水污染治理合作中一度經(jīng)歷了由不合作到合作的轉(zhuǎn)變，并最終取得跨域水污染治理的強(qiáng)效果，這與上級政府在跨域合作中的發(fā)起、倡導(dǎo)和推動(dòng)以及地方政府在跨域合作中的響應(yīng)、互動(dòng)和聯(lián)合密不可分。然而，縱覽關(guān)于跨域府際合作的學(xué)術(shù)研究，盡管廣泛地涉及地方政府在各領(lǐng)域跨域治理中的具體行動(dòng)，但對于跨域府際合作的生成動(dòng)因、過程驅(qū)動(dòng)、合作效果等方面的規(guī)律關(guān)注不足。因此，從實(shí)踐的角度來看，迫切需要跳出單一實(shí)踐分析的局限，開展針對跨域環(huán)境治理中政府間合作的規(guī)律研究。從理論的角度來看，這種研究將有助于拓展跨域環(huán)境治理中政府間合作的理論空間。

二、文獻(xiàn)回顧

(一)“避害型”府際合作研究

近年來，跨域環(huán)境污染及其治理成為國內(nèi)的熱點(diǎn)議題，相關(guān)政策文件和新聞報(bào)道也較多，學(xué)術(shù)界關(guān)于“避害型”府際合作的研究起始于對跨域府際合作動(dòng)機(jī)的探討。楊龍(2008)將由區(qū)域共同問題引發(fā)、依據(jù)問題而結(jié)成的合作稱為“問題導(dǎo)向性”合作，“區(qū)域公共”特性使該類問題的解決只能通過府際合作，地方政府往往根據(jù)缺少合作是否會(huì)帶來更大的損失，而非合作能否在某一領(lǐng)域獲得經(jīng)濟(jì)收益來選擇是否進(jìn)行合作[2]；根據(jù)地方政府采取合作的不同誘因，麻寶斌和李輝(2010)進(jìn)一步將政府間合作細(xì)化為“回應(yīng)性動(dòng)因”合作和“開發(fā)性動(dòng)因”合作，前者涉及對壓力的被動(dòng)回應(yīng)，后者則是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)開發(fā)[3]。在此基礎(chǔ)上，尹艷紅(2012)將環(huán)境污染治理、流域治理等為避免損失而開展的、具有社會(huì)屬性的合作概括為“避害型合作”，并將以經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)等方面開展的具有經(jīng)濟(jì)屬性的合作稱為“趨利性合作”[4]。這一區(qū)分有助于理解地方政府在合作中的相互關(guān)系，從而預(yù)測合作政府在合作過程中可能出現(xiàn)的行為，進(jìn)而提出跨域府際合作的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

盡管目前關(guān)于“避害型”府際合作的研究較少，但從現(xiàn)有零星研究可以得出，“避害型”府際合作具有如下特征：第一，“避害型”府際合作通常發(fā)生在大氣污染治理、流域治理、災(zāi)害管理、應(yīng)急管理等公共治理領(lǐng)域，合作根源于不合作可能造成的更大損失。作為一種由社會(huì)環(huán)境和公共問題引發(fā)的合作類型，跨域環(huán)境問題涉及多個(gè)地方政府主體利益，要求地方政府通過互惠合作以降低治理成本[5]。第二，“避害型”合作起因于區(qū)域公共問題的治理壓力，因而其合作能否達(dá)成取決于過程中是否存在強(qiáng)大的推動(dòng)力量。在中國的國家治理中，縱向上級政府的壓力傳導(dǎo)和橫向地方政府間的主動(dòng)合作構(gòu)成了合作過程的力量源泉。來自外部的壓力傳導(dǎo)和來自內(nèi)部合作意愿的聚合作用共同推動(dòng)和維系著跨域合作[6]。第三，“避害型”府際合作的“回應(yīng)性動(dòng)因”使其合作行為表現(xiàn)出較強(qiáng)的被動(dòng)性、任務(wù)性和局部性，合作與博弈并存于合作治理過程中。不同于屬地治理，參與跨域環(huán)境政府間合作治理的平行地方政府之間并不存在隸屬關(guān)系，地方政府極有可能會(huì)在自身利益驅(qū)使下作出搭便車行為[7]。

(二)跨域水污染治理研究

作為典型的“避害型”府際合作，跨域水污染治理中的府際合作意愿受復(fù)雜因素影響。從外部因素看，跨域水污染治理是地方政府在“避害”動(dòng)機(jī)下的被動(dòng)選擇，因而該項(xiàng)水污染事件首先要引起一方或多方地方政府足夠的關(guān)注度，在中國的治理場景下，高層動(dòng)員、激勵(lì)調(diào)整和政治介入可以觸發(fā)政策決定者的注意力分配，推動(dòng)地方政府由單打獨(dú)斗向跨域治理變遷[8]。從內(nèi)部因素看，如張成福等人(2012)所言，復(fù)雜的環(huán)境與問題是促進(jìn)地方政府達(dá)成集體行動(dòng)的基礎(chǔ)，資源的稀缺性和組織的互賴性從根本上推動(dòng)著地方政府合作[9]；王郅強(qiáng)和王國宏(2015)也指出，日益復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境和公共事務(wù)是形成跨域水污染治理中府際合作的重要?jiǎng)右颍献髦黧w對資源的相互依賴是促使合作形成的客觀條件[10]。總體而言，學(xué)者們普遍認(rèn)為合作意愿的生成與資源依賴、公共問題和社會(huì)環(huán)境、權(quán)力介入等密切相關(guān)，其中暗含著地方政府對降低治理成本、共擔(dān)合作風(fēng)險(xiǎn)的期望。

即使地方政府作出合作決定，也并不代表后續(xù)的合作過程會(huì)一帆風(fēng)順?；凇氨芎π汀备H合作的特征，垂直管理部門“條”的作用在突破行政區(qū)域限制、形成跨域合作治理方面至關(guān)重要。在實(shí)際操作運(yùn)行中，通過在國家層面制定重點(diǎn)規(guī)劃和建立省部級聯(lián)席會(huì)議制度、在地方層面建立市長聯(lián)席會(huì)議和簽署協(xié)議、在部門層面成立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作組和污染防治合作組等措施，推動(dòng)跨域水環(huán)境治理向縱深推進(jìn)[11]，然而，在傳統(tǒng)科層權(quán)威主導(dǎo)下，跨域政府之間長期缺乏橫向合作，導(dǎo)致跨界合作存在“先天不足”[12]。政策執(zhí)行歪曲盲目、執(zhí)行機(jī)制難以理順、跨域事務(wù)協(xié)作不暢[13]以及政府間面臨的認(rèn)知爭議、責(zé)任模糊、行動(dòng)孤立等一系列沖突，都對跨域水污染的治理效果提出了重大挑戰(zhàn)[14]。另外，政府在官本位思想下采取的“命令—控制”型治理模式使其難以掌握完整信息，且在治理過程中缺乏一套系統(tǒng)完整的合作治理規(guī)范，這種非制度性合作使得利益博弈成為常態(tài)，加劇了合作政府間的不信任感[15]。關(guān)于跨域水污染治理實(shí)現(xiàn)路徑的研究，學(xué)界普遍運(yùn)用協(xié)同治理理論、資源依賴?yán)碚?、整體性治理理論等，從創(chuàng)新協(xié)同治理機(jī)制、建立利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、制定合作協(xié)議等方面進(jìn)行探索。

已有文獻(xiàn)為研究問題的解答提供了洞見，為厘清跨域環(huán)境府際合作如何達(dá)成提供了參考，但同時(shí)也存在兩點(diǎn)不足：一是缺乏從整體性和過程性的視角，對跨域府際合作從生成、實(shí)施到取得成效的發(fā)展歷程予以全景式的闡述；二是從研究方法來看，現(xiàn)有研究偏重于實(shí)踐層面的分析，而忽視了理論層面的探索，已有的實(shí)踐研究和理論研究也大多關(guān)注于府際合作的過程階段，合作生成和合作結(jié)果的影響因素卻未得到合理關(guān)注，難以做到對地方政府跨域環(huán)境治理的合作細(xì)節(jié)及其行動(dòng)過程的細(xì)致解讀。所以，本文在國內(nèi)已有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合國外政府間合作的一般模型，構(gòu)建了一個(gè)地方政府跨域環(huán)境治理得以生成的“合作意愿—合作過程—合作結(jié)果”分析框架，并通過對廣州和佛山合作治理跨域水污染案例的講述與深描，清醒呈現(xiàn)中國環(huán)境治理場域下推動(dòng)地方政府跨域合作生成的內(nèi)在邏輯。

三、分析框架

國外學(xué)者Gray和Wood于1991年提出了組織間合作的“先行—過程—結(jié)果”模型(如圖1)，這一模型既描繪了政府間合作的一般過程，也揭示了影響府際合作的關(guān)鍵變量。具體而言，先行階段包括組織依賴、資源互賴、合作歷史、資源需求、問題復(fù)雜等要素，這些要素是合作產(chǎn)生的前提；過程階段包括治理、領(lǐng)導(dǎo)者管理、信任構(gòu)建、自治與自主性、合作互惠等內(nèi)容，這五個(gè)維度影響著最終的治理成效；結(jié)果包括目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、新的伙伴關(guān)系產(chǎn)生、組織間關(guān)系深入等[16]，這些維度共同影響著合作結(jié)果的可持續(xù)性。

圖1 “先行—過程—結(jié)果”三階段模型

基于此前研究可知，跨域環(huán)境治理作為典型的“避害型”府際合作，其跨域合作的達(dá)成并非由公共問題引發(fā)的單一合作過程，而是由合作意愿、合作過程和合作結(jié)果組成的相互銜接的漸進(jìn)式發(fā)展歷程。這三個(gè)關(guān)鍵詞遵循著Gray和Wood提出的政府間合作“先行—過程—結(jié)果”三階段模型的邏輯順序，牽一發(fā)而動(dòng)全身，模型中的三個(gè)階段分別對應(yīng)“避害型”府際合作的成因、過程和結(jié)果。因此，“避害型”府際合作的起因、過程和結(jié)果也受到相應(yīng)階段關(guān)鍵變量的影響。

為了對跨域水污染治理中的府際合作過程進(jìn)行全景式解讀，本研究將引入跨域治理理論、資源依賴?yán)碚摷敖灰壮杀纠碚?，并結(jié)合“避害型”府際合作的相關(guān)研究、模型和現(xiàn)實(shí)觀察，構(gòu)建一個(gè)包含“合作意愿—合作過程—合作結(jié)果”等三個(gè)維度的“避害型”府際合作生成的分析框架(見圖2)，分析框架闡釋如下：

圖2 “避害型”府際合作生成的分析框架

(一)合作意愿的生成

“避害型”府際合作意愿是地方政府在“避害”動(dòng)機(jī)下受多重因素驅(qū)動(dòng)而產(chǎn)生的，這些因素主要包括跨域問題的復(fù)雜性、資源的相互依賴性、合作的交易成本、政治權(quán)力的介入等四個(gè)方面：一是受跨域問題的復(fù)雜性驅(qū)動(dòng)。根據(jù)跨域治理理論，跨域問題的跨域性和外溢性決定了跨域治理主體的多元性，這種特殊屬性使得涉及的不同“域”的地方政府間處于治污的共生關(guān)系中，單一政府的治理成果難免會(huì)受到相鄰污染的影響，在此形勢下，地方政府必須實(shí)施聯(lián)合治理。二是受資源的相互依賴性驅(qū)動(dòng)。根據(jù)資源依賴?yán)碚?，任何組織都不可能獲得其生存和發(fā)展所需的全部資源，地方政府間面臨著越來越多的組織相互依存關(guān)系，這種相互依賴改變了地方政府的工作方式，他們必須與其他政府建立合作關(guān)系來共享資源。三是受合作的交易成本驅(qū)動(dòng)。威廉姆森(1985)指出，無論是何種性質(zhì)的交易，成本是始終存在的，“避害型”府際合作的高成本、低收益迫使地方政府主動(dòng)尋求合作以分擔(dān)治理成本。四是受政治權(quán)力的介入驅(qū)動(dòng)。在“避害型”府際合作中，領(lǐng)導(dǎo)者是合作的促進(jìn)者和保護(hù)者，他們通過發(fā)現(xiàn)公共利益將合作推上政策議程。

(二)合作過程的驅(qū)動(dòng)

即使地方政府在各種因素的作用下已經(jīng)結(jié)成合作關(guān)系，但并不代表在后續(xù)的合作過程中雙方可以達(dá)成積極的聯(lián)合行動(dòng)。在合作過程中，地方政府在利己心驅(qū)使下產(chǎn)生的機(jī)會(huì)主義傾向和搭便車行為以及在治理過程中貌合神離和各自為政的舉動(dòng)，都將帶來治理的碎片化，從而導(dǎo)致“避害型”府際合作舉步維艱。此時(shí)，層層分配的政治任務(wù)和地方政府綜合衡量后的積極合作是維持和推動(dòng)“避害型”府際合作的關(guān)鍵性因素。一方面，來自縱向上級權(quán)威的壓力傳導(dǎo)推動(dòng)著合作過程的運(yùn)行。基于“避害型”府際合作的被動(dòng)特征，問題壓力、資源互賴等并不足以推動(dòng)府際合作朝著縱深方向推進(jìn)，在中國自上而下的治理體制下，從區(qū)域公共問題壓力到地方政府治理壓力的傳導(dǎo)機(jī)制往往需要在上級政府的縱向權(quán)力介入下完成[17]。另一方面，單純依靠縱向上級權(quán)威的任務(wù)分配和行政監(jiān)管，難以實(shí)現(xiàn)跨域環(huán)境治理常態(tài)化和有效化的目標(biāo)，地方政府作為區(qū)域水環(huán)境的監(jiān)管者和公共權(quán)力行使者，負(fù)有不可推卸的治理職責(zé)。因此，地方政府對上級動(dòng)員的主動(dòng)或被動(dòng)的響應(yīng)，構(gòu)成了“避害型”府際合作順利運(yùn)行的又一重要條件。

(三)合作結(jié)果的形成

一方面，信任影響著最終的治理結(jié)果?！氨芎π汀备H合作的被動(dòng)回應(yīng)性不可避免地會(huì)使合作陷入集體行動(dòng)困境，高水平的相互信任可以使解決需要集體行動(dòng)的問題變得更容易，并有助于加強(qiáng)對風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制和治理的監(jiān)督，積累的信任越多，越有利于集體行動(dòng)中合作的達(dá)成，從而走出“集體行動(dòng)的困境”。另一方面，地方政府是否選擇合作以及采取何種合作行為，都取決于對合作的收益和成本之間的比較，因此，地方政府在合作過程中獲得收益的多寡直接影響最終的治理結(jié)果。

四、案例呈現(xiàn)：廣佛跨域水污染的治理

廣州與佛山同屬廣東省，兩市境內(nèi)河涌眾多、水系發(fā)達(dá)、地域相連，其中相接處多以河流為界，上游為佛山，下游為廣州，兩地唇齒相依。廣佛兩市共有16條主要跨界污染河涌，包括3條主要河流和13條主要河涌，其流域范圍包括廣州、佛山兩市的6個(gè)區(qū)，區(qū)域范圍內(nèi)常住人口超1，000萬人。據(jù)監(jiān)測結(jié)果顯示，在廣佛16條跨界河涌中，劣V比例高達(dá)80%。跨域水污染治理成本的高昂性和治理過程的長期性，使得最初的廣佛兩市并不具有合作動(dòng)力和合作意愿。2006年，針對跨界水污染糾紛不斷的現(xiàn)象，廣東省人大制定管理?xiàng)l例對跨界水污染整治作出明確規(guī)定，自此，廣佛兩市開始把關(guān)注點(diǎn)放在水污染的治理上。2009年，廣佛兩市開始著手治理水污染，并在多級政府機(jī)構(gòu)的推動(dòng)下聯(lián)合治理水污染。經(jīng)過兩市多年的共同努力，廣佛跨界水污染治理已取得明顯成效，成功摘掉“省級掛牌”。2021年3月，據(jù)廣東省生態(tài)管理廳最新公布，在廣佛兩市的全力整治下，廣佛跨界河涌水質(zhì)改善顯著，實(shí)現(xiàn)歷史性的全面達(dá)標(biāo)(1)參見：《歷史性突破！廣佛跨界河流水質(zhì)首次實(shí)現(xiàn)全面達(dá)標(biāo)》，載于廣州日報(bào)客戶端，2021-03-19，網(wǎng)址https://oss.gzdaily.cn/site2/pad/content/2021-03/19/content_1518706.html。。

(一)合作意愿的生成：多重動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)

1.跨域問題的復(fù)雜性。水污染跨越廣州和佛山兩個(gè)城市，是一種兼具治理問題復(fù)雜性和治理主體多元化特征的跨域性公共環(huán)境問題，因此跨域水污染治理也具有公共物品的性質(zhì)。高昂的治理成本、漫長的治理周期以及模糊的治理收益使得初期廣佛兩市在跨域水污染治理上表現(xiàn)出明顯的被動(dòng)性，兩市不愿將財(cái)政資金投入其中，這種相互推諉與避責(zé)心理導(dǎo)致廣佛跨域水污染問題日益突出。但因?yàn)槲廴緟^(qū)域并不等同于人為劃分的行政區(qū)域，水污染的外溢性和跨域性特征既可能導(dǎo)致來自上游佛山的水污染抵消下游廣州的水污染治理成果，又可能帶來一方治理、一方搭便車的不良現(xiàn)象。跨域水污染問題的這種特殊屬性使得廣佛兩市政府處于治污的“共生關(guān)系”中。在此情境下，傳統(tǒng)的廣州和佛山政府單打獨(dú)斗、彼此分離、各自為政的行政區(qū)行政模式顯然難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)形勢的需要，僅靠單一地方政府無法解決跨域性問題，兩市政府必須采取聯(lián)合行動(dòng)以回應(yīng)復(fù)雜的外部環(huán)境和水污染問題。在跨域問題復(fù)雜性和治污形勢緊迫性的作用下，廣佛兩市開始認(rèn)識到水污染治理并不能局限于剛性的行政區(qū)劃，而應(yīng)該遵循自然規(guī)律，集聚兩地政府的力量形成合治。

2.資源的相互依賴性?；凇氨芎π汀备H合作框架，資源依賴是地方政府產(chǎn)生合作意愿的關(guān)鍵因素，當(dāng)?shù)胤秸g存在資源的相互依賴關(guān)系時(shí)，產(chǎn)生合作的可能性就會(huì)增大。在地理環(huán)境上，廣佛兩市相互毗鄰，環(huán)境相似，本就有利于合作產(chǎn)生。在經(jīng)濟(jì)環(huán)境上，廣州經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)于佛山，受廣佛同城化戰(zhàn)略的推動(dòng)，佛山在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等各個(gè)領(lǐng)域一直接受著廣州的輻射和牽引，兩市間長期以來具有較強(qiáng)的資源依賴性。這種資源依賴關(guān)系使兩市的跨域水污染治理也表現(xiàn)出強(qiáng)烈的資源互賴，廣州科技資源發(fā)達(dá)，可以提供跨域水污染治理所需的專家、技術(shù)人員等大批人才資源；佛山制造業(yè)發(fā)達(dá)，可以制造處理污水所需的機(jī)器設(shè)備，治理資源的相互依賴性增加了兩市開展合作的必然性。

3.合作的交易成本?？缬蛩廴镜闹卫砜梢暈閺V佛兩市政府間以治理水污染為目的的特殊交易活動(dòng)。出于自利性考慮，廣佛兩市政府在決定是否進(jìn)行合作治理之前，會(huì)對參與合作的成本和收益進(jìn)行評估。當(dāng)判定合作預(yù)期收益超過合作預(yù)期成本時(shí)，合作就會(huì)由此產(chǎn)生?？缬蛩廴疽呀?jīng)導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境負(fù)效應(yīng)，廣佛政府必然要采取措施予以應(yīng)對，然而，廣佛污染河流眾多、污染事態(tài)惡劣，單一政府并不足以承擔(dān)治污所需的全部成本，若選擇合作則可實(shí)現(xiàn)成本分擔(dān)。又鑒于廣佛同城化戰(zhàn)略的實(shí)施，兩市在軌道交通、商貿(mào)經(jīng)濟(jì)、文化教育等各方面形成了長期的密切合作，因而擁有良好、持續(xù)、穩(wěn)定的合作歷史，這些合作歷史減弱了兩市在合作事項(xiàng)上的忐忑情緒，增強(qiáng)了兩市之間的信任。經(jīng)過一番衡量，在“避害”動(dòng)機(jī)驅(qū)使下，廣佛兩市均相信參與合作給自身帶來的收益可以彌補(bǔ)參與付出的成本。這種對合作收益的理性核算使得合作成為可能，成為地方政府間進(jìn)行跨域合作的動(dòng)力源泉。

4.政治權(quán)力的介入。2006年，針對跨界水污染日趨嚴(yán)重且糾紛不斷的惡劣現(xiàn)象，廣東省人大頒布《跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護(hù)管理?xiàng)l例》，對跨多個(gè)行政區(qū)劃的河流水質(zhì)管理作出規(guī)定，明確將跨界河流管理納入政府環(huán)境績效的考核范圍，并規(guī)定了跨界河流污染的治理責(zé)任和糾紛解決機(jī)制。該法規(guī)的頒布將廣東省跨界河流的保護(hù)和治理納入法治軌道，明確了各地方政府是跨界河流的責(zé)任主體。在省政府的高度重視和動(dòng)員之下，廣佛兩市也紛紛響應(yīng)，真正從行動(dòng)上將跨界水污染治理置于重要位置，并積極投入治理工作中。此后，廣東省生態(tài)環(huán)境廳(原環(huán)保廳)多次派人視察，對廣佛跨界河流的整治情況進(jìn)行督促。廣東省人大常委、廣東省生態(tài)環(huán)境廳(原環(huán)保廳)及相關(guān)省級政府機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者通過權(quán)威式的“政治強(qiáng)力”，以命令的形式推動(dòng)了廣佛兩市的跨域合作，利用正式的等級權(quán)威強(qiáng)制企圖逃避責(zé)任的行為主體履行治理義務(wù)。這種政治介入施加的任務(wù)壓力對促成跨域環(huán)境府際合作既具有無可替代的作用，也成為推動(dòng)廣佛合作治理跨域水污染的最直接動(dòng)因。

(二)合作過程的運(yùn)行：縱橫雙向的推動(dòng)

1.縱向上級權(quán)威的壓力傳導(dǎo)。來自上級權(quán)威的壓力傳導(dǎo)不僅在廣佛兩市合作關(guān)系的創(chuàng)建上發(fā)揮了重要作用，還在后續(xù)的合作過程中繼續(xù)以強(qiáng)制性命令的方式督促地方政府行動(dòng)。這些來自上級權(quán)威的推動(dòng)主要以立法、命令、指導(dǎo)、調(diào)研、座談、檢查等形式呈現(xiàn)(見圖3)：(1)頒布條例，如2006年廣東省人大頒布的《跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護(hù)管理?xiàng)l例》，對跨界水污染糾紛處理作出明確規(guī)定；(2)出臺意見，2010年，廣東省環(huán)保廳出臺《關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作促進(jìn)全省加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的意見》，對跨界河流整治力度提出要求，并決定將廣佛作為試點(diǎn)施行“補(bǔ)賠政策”；(3)制訂方案，2013年，廣東省環(huán)保廳頒布廣佛專項(xiàng)整治方案，即《廣州、佛山跨界水污染綜合整治專項(xiàng)方案(2013—2020年)》，實(shí)行污染河域“河長制”，并對治污情況進(jìn)行年度考核；(4)召開會(huì)議，2020年，廣東省生態(tài)環(huán)境廳(原環(huán)保廳)組織廣佛兩市及相關(guān)區(qū)生態(tài)環(huán)境局(原環(huán)保局)以及華南環(huán)科所人員展開現(xiàn)場調(diào)研，并召開現(xiàn)場會(huì)，檢查、考核廣佛跨域水污染整治情況。此后，廣東省相繼出臺多個(gè)治污方案、意見，并連年檢查和考核兩市水污染整治情況。

圖3 上級政府干預(yù)治理的具體形式

通過上述形式，廣東省政府、省生態(tài)環(huán)境廳(原環(huán)保廳)、省人大等機(jī)構(gòu)憑借自身擁有的權(quán)力和資源，自上而下地控制和引導(dǎo)著廣佛兩市的水污染整治事項(xiàng)(見下頁圖4)。如Jeffrey(2001)所言，有權(quán)勢的組織或領(lǐng)導(dǎo)者可以利用正式權(quán)力創(chuàng)建一個(gè)強(qiáng)制性的溝通框架，動(dòng)員和引導(dǎo)地方政府、公眾以及其他組織實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)[18]。在省級層面，廣東省政府、省生態(tài)環(huán)境廳(原環(huán)保廳)、省人大、省水利廳等相關(guān)機(jī)構(gòu)及其官員不定期地檢查、監(jiān)督和巡視廣佛跨域水污染的治理情況。出于環(huán)境考核和治污問責(zé)的雙重壓力，廣佛兩市不得不響應(yīng)上級的政策號召，執(zhí)行上級制定的治理任務(wù)，承擔(dān)自身的治理職責(zé)。在市級層面，應(yīng)市委、市政府的要求，廣州、佛山兩市的生態(tài)環(huán)境、農(nóng)林、水利等職能部門在全面科學(xué)論證的前提下，制訂了水污染防治計(jì)劃方案，并在市委、市政府的組織協(xié)調(diào)下簽署了治理方案和工作協(xié)議。這種自上而下帶有“層級色彩”的治污壓力傳導(dǎo)，在推動(dòng)兩市確定共同的治理目標(biāo)和治污準(zhǔn)則、動(dòng)員各層級政府及相關(guān)職能部門聯(lián)合行動(dòng)、賦予合作行為的合法性、防止合作關(guān)系的偏離或失敗等方面發(fā)揮著重要作用。

圖4 縱向壓力傳導(dǎo)

2.橫向地方政府的主動(dòng)聯(lián)合。除了上級政府的行政命令，廣佛跨域水污染合作過程的運(yùn)行還來源于地方政府在合作效益衡量下的積極合作。在上級壓力、交易成本、資源互賴等因素的交織作用下，廣佛兩市政府通過展開聯(lián)合行動(dòng)、加強(qiáng)合作關(guān)系等形成緊密的約束結(jié)構(gòu)(見表1)，具體措施包括：第一，達(dá)成合作共識，通過召開市長聯(lián)席會(huì)議、座談會(huì)、專題討論會(huì)等形式推動(dòng)兩地政府間的對話與協(xié)商，在溝通交流中促進(jìn)合作共識的達(dá)成。廣佛各區(qū)的生態(tài)環(huán)境部門和水利部門直接對話，相關(guān)機(jī)構(gòu)工作人員直接對接，細(xì)化各部門的職責(zé)分工，各區(qū)成立水污染整治專責(zé)小組，共同采取行動(dòng)治理跨域水污染，包括實(shí)行跨區(qū)域河流水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測、監(jiān)測數(shù)據(jù)共享、跨界聯(lián)合執(zhí)法等，共同計(jì)劃的執(zhí)行塑造和促進(jìn)了兩市之間的信任和互惠關(guān)系，深化了各方對合作關(guān)系的共識。第二，建立合法性，以軟硬兩種規(guī)制對合作行為進(jìn)行約束，其中，硬規(guī)制包括有關(guān)環(huán)境保護(hù)的基本法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章，如《水污染防治法》《廣東省環(huán)保條例》等；軟規(guī)制主要包括環(huán)境規(guī)劃、行政協(xié)議，如《廣佛同城化建設(shè)環(huán)境保護(hù)合作2009年工作計(jì)劃》《廣佛跨界河流水污染防治攻堅(jiān)方案任務(wù)分工方案》等，明確的規(guī)范、正式的協(xié)議以及建立在信任和共同利益基礎(chǔ)上的非正式承諾，降低了環(huán)境的不可預(yù)測性，并最大限度地減少了機(jī)會(huì)主義。第三，制訂合作計(jì)劃，明確跨域水污染的治理范圍、治理目標(biāo)、工作計(jì)劃、整治內(nèi)容、治理責(zé)任，如《廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)規(guī)劃(2013—2020年)》，合作計(jì)劃的制訂有利于提高治理政策實(shí)施的效率，確保地方政府間協(xié)調(diào)一致地推進(jìn)跨域治理。不同于等級制下訴諸權(quán)力或法令的推動(dòng)模式，地方政府的自覺聯(lián)合通過信任關(guān)系替代了等級制度，可經(jīng)受住更大的壓力。

表1 廣佛跨域水污染合作治理相關(guān)文件

(三)合作結(jié)果的形成：信任和收益的作用

1.信任構(gòu)建。廣佛兩市早期的合作歷史和持續(xù)互動(dòng)為兩市水污染合作治理提供了良好的信任基礎(chǔ)，且兩市在水污染治理過程中信任關(guān)系的使用，又進(jìn)一步增強(qiáng)了兩市之間的信任。高度的信任減少了廣佛之間的交易成本，提高了兩市治污信息交換的可能性，并促進(jìn)了兩市的治理創(chuàng)新與學(xué)習(xí)。在跨域治理的復(fù)雜形勢下，廣州與佛山在持續(xù)互動(dòng)中建立了高度信任關(guān)系，這種信任隨著合作關(guān)系的持續(xù)而增強(qiáng)，從而抑制了機(jī)會(huì)主義行為的發(fā)生；有效降低了交易成本，進(jìn)而提高了合作治理的有效性和合作行為的安全性；最大限度地減少了地方政府之間潛在的沖突，為政府間合作創(chuàng)造了和諧的關(guān)系。

2.合作收益。從合作過程來看，廣佛兩市政府采取達(dá)成共識、建立合法性、制訂計(jì)劃等一系列行動(dòng)展開合作，其行為背后除了上級政府的政治強(qiáng)力作用以外，還包含地方政府對合作收益的衡量。根據(jù)交易成本理論，交易者的有限理性、在交易過程中可能產(chǎn)生的機(jī)會(huì)主義傾向以及持續(xù)頻繁的交易談判等都可能增加交易成本。要使得交易成本最小化，就需要在交易中尋求恰當(dāng)?shù)闹贫瓤蚣埽ㄟ^配套的制度安排提高交易效率。首先，合作形成便是源自地方政府在成本分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的需求下對合作預(yù)期收益的理性預(yù)判，這一預(yù)判在合作過程中逐漸得以證實(shí)。其次，具體實(shí)施過程中合作共識的達(dá)成大大降低了合作伙伴因極易反復(fù)磋商而增加的時(shí)間成本和談判成本；合作計(jì)劃的制訂降低了合作沖突造成的協(xié)調(diào)成本；持續(xù)展開的聯(lián)合行動(dòng)則整合了廣佛政府間的互補(bǔ)性資源，提高了跨域水污染治理資源的整體水平。最后，從合作結(jié)果來看，廣佛兩市的水污染治理于2015年取得階段性突破，成功摘掉了省級掛牌，并在2021年首次實(shí)現(xiàn)全面達(dá)標(biāo)的歷史性突破。盡管在此期間廣佛跨界河流水質(zhì)出現(xiàn)多次反彈，但兩市取得的治理成效有目共睹，水質(zhì)改善明顯，簽訂的合作契約也仍在履行中，廣佛府際合作所形成的總體收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于合作成本。

五、“避害”動(dòng)機(jī)下跨域環(huán)境治理的生成邏輯

經(jīng)由廣佛跨域合作的案例可知，跨域合作治理已成為地方政府解決區(qū)域公共問題的必然選擇，而且地方政府在跨域環(huán)境治理中的合作具有內(nèi)在規(guī)律性。因此，有必要從理論角度進(jìn)一步探討“避害”動(dòng)機(jī)下跨域府際合作的形成與演變。

(一)跨域合作治理的誘因：被動(dòng)性回應(yīng)

從誘發(fā)因素看，跨域合作治理是地方政府在“避害”動(dòng)機(jī)下對環(huán)境問題的一種被動(dòng)響應(yīng)，是地方政府為應(yīng)對治污壓力和環(huán)境問題所采取的合作行為，因而該類合作往往帶有被動(dòng)性、強(qiáng)制性和任務(wù)性特征。以廣佛為例，資源的互賴性和跨域問題的復(fù)雜性加深了兩市政府間的相互依存度，合作治理的成本凸顯了實(shí)施合作以分擔(dān)成本的重要性，但這些因素僅能達(dá)成意識上的共識，并未達(dá)成行動(dòng)上的共識。合作促成的直接動(dòng)因在于政府權(quán)力的介入，來自上級政府的政治動(dòng)員和行政命令在推動(dòng)跨域環(huán)境治理合作的形成上甚至起到“一錘定音”的決定性作用。這一結(jié)論既符合學(xué)界提出的跨域環(huán)境治理具有“科層運(yùn)動(dòng)式治理”和“權(quán)力治理”色彩的觀點(diǎn)，也證明了在中國獨(dú)特的治理場景下，即使跨域治理作為一種全新的治理模式，也無法擺脫官僚制的束縛，官僚組織在解決復(fù)雜的跨域性公共問題上仍然發(fā)揮著無可替代的作用。從廣佛跨域水污染問題凸顯，到兩市地方政府開始談判、協(xié)商，并最終達(dá)成共識、采取聯(lián)合行動(dòng)，是一個(gè)持續(xù)博弈和反復(fù)磋商的長期過程，且在這一過程中高層政府、社會(huì)團(tuán)體和新聞媒體等第三方力量的作用顯著。因此，在環(huán)境治理、災(zāi)害應(yīng)對和疾病防疫等回應(yīng)性的跨域府際合作中，明確合作雙方的職責(zé)、任務(wù)和權(quán)利是合作穩(wěn)定的關(guān)鍵。

(二)跨域合作治理的推力：自發(fā)力量和強(qiáng)制力量

1.地方政府的自發(fā)推力。一般來說，利益作為內(nèi)在性動(dòng)力決定了地方政府間能否建立橫向協(xié)同關(guān)系，當(dāng)合作交易成本較低或合作收益大于合作成本時(shí)，地方政府會(huì)自發(fā)地產(chǎn)生合作傾向。以廣佛跨域合作為例，在決定是否進(jìn)行合作治理之前，兩市政府首先評估了參與合作的成本和收益。由于單一政府不足以承擔(dān)污染治理所需的全部成本，若選擇合作，則可實(shí)現(xiàn)成本分擔(dān)。因此，合作的預(yù)期收益被判定為超過合作的預(yù)期成本，廣佛跨域合作由此產(chǎn)生。這種由地方政府自發(fā)力量推動(dòng)的合作，本質(zhì)上體現(xiàn)了地方政府在“理性人”角色下對所轄區(qū)域利益最大化的追求。這類積極響應(yīng)下的自發(fā)合作有利于地方政府間達(dá)成合作共識，從而在后續(xù)的合作過程中通過常態(tài)化的溝通和協(xié)商建立穩(wěn)定持久的合作關(guān)系，維持地方政府間的集體努力。然而，自發(fā)力量驅(qū)動(dòng)的合作容易產(chǎn)生兩個(gè)問題：一是規(guī)范性問題；二是公平性問題。當(dāng)?shù)胤秸g的合作缺乏明確的制度規(guī)范和正式的法律法規(guī)時(shí)，合作中產(chǎn)生沖突的可能性極大；而當(dāng)合作雙方的地位差異懸殊時(shí)，合作格局的公平性就難以保證。

2.上級政府的強(qiáng)制推力。當(dāng)交易成本較高時(shí)，互不隸屬的地方政府間缺乏實(shí)施合作的內(nèi)生動(dòng)力，難以就合作達(dá)成共識。在缺乏合作主動(dòng)性的情況下，上級的壓力傳遞和協(xié)調(diào)動(dòng)員就成為推動(dòng)合作的關(guān)鍵性力量。在廣佛案例中，廣東省政府以其擁有的權(quán)力和資源，自上而下地操縱和控制著廣佛兩地各個(gè)層級的事務(wù)，強(qiáng)制并引導(dǎo)地方政府履行跨域水污染治理的義務(wù)。在地方政府擁有較大的獨(dú)立性和自主權(quán)的行政體制下，這種壓力型機(jī)制存續(xù)至今并仍然活力滿滿，具有一定的合理性，它可以解決因利益多元化和執(zhí)行碎片化導(dǎo)致的跨域治理難題，通過行政壓力傳導(dǎo)推動(dòng)治理任務(wù)完成，從而維護(hù)區(qū)域公共利益。上級政府的強(qiáng)制推力可以發(fā)揮其“權(quán)威”優(yōu)勢，調(diào)整合作政府之間的博弈行為，有效避免惡性競爭，降低合作的交易成本，然而，這種強(qiáng)制力也抑制了地方政府的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，難以保證合作的長期效果。

(三)跨域合作治理的過程：觸發(fā)、運(yùn)轉(zhuǎn)和評價(jià)

1.觸發(fā)階段。首先，從合作的誘因可知，日益凸顯的公共問題、地方政府的共同利益意識以及對合作收益的積極預(yù)期是觸發(fā)合作的前提。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的持續(xù)推進(jìn)，跨域問題的無界性和行政區(qū)劃的有界性之間的矛盾愈演愈烈，突破界限、協(xié)同共治的必要性得以顯現(xiàn)。廣佛兩市政府受困于現(xiàn)實(shí)問題，逐漸意識到合作可以為彼此帶來收益，繼而萌生合作意愿。其次，地方政府間資源的依賴互補(bǔ)、良好的合作歷史、相似的地緣文化等為合作提供了可行性。廣佛淵源相同的文化歷史、各領(lǐng)域不同程度的合作、技術(shù)資源的互賴等為合作奠定了良好的初始條件。最后，當(dāng)合作具備充分的可行性和必要性時(shí)，特殊因素或焦點(diǎn)事件的觸發(fā)，促使合作引起政策制定者的關(guān)注，這些觸發(fā)因素既可能來自突發(fā)性公共事件，也可能源于上級政府的命令和安排?？傊瑔栴}凸顯、利益明晰和合作基礎(chǔ)是一個(gè)長期積淀的過程，觸發(fā)階段也是跨域環(huán)境治理合作的首要環(huán)節(jié)。

2.運(yùn)轉(zhuǎn)階段。當(dāng)跨域合作具備足夠條件時(shí)，將由觸發(fā)階段進(jìn)入運(yùn)轉(zhuǎn)階段，這一階段的主要內(nèi)容是通過溝通協(xié)商，確定并實(shí)施合作計(jì)劃和方案。首先，通過實(shí)地調(diào)研、干部互派、召開現(xiàn)場會(huì)、研討會(huì)等形式，明確跨域合作的任務(wù)目標(biāo)、工作方案和行動(dòng)計(jì)劃，促使地方政府在意識上和行動(dòng)上均達(dá)成合作共識。例如，廣佛聯(lián)合制訂的《廣佛同城化建設(shè)環(huán)境保護(hù)合作2009年工作計(jì)劃》明確了跨界河流整治的合作目標(biāo)、合作范圍和合作規(guī)劃。其次，合作形式一般包括簽訂協(xié)議、召開會(huì)議、頒布條例、成立小組等具體形式。根據(jù)合作計(jì)劃簽署合作協(xié)議既是合作的開端，也是合作運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵一步。合作協(xié)議主要包括地方政府在合作中的任務(wù)目標(biāo)、權(quán)力職責(zé)、利益分配和行為準(zhǔn)則等，既是開展合作的重要依據(jù)，也是對治理事項(xiàng)的正式規(guī)定。通過黨政聯(lián)席會(huì)議、市長聯(lián)席會(huì)議及時(shí)協(xié)商治理過程中出現(xiàn)的問題，是對合作沖突的協(xié)調(diào)和化解；地方政府頒布相關(guān)法規(guī)和條例增強(qiáng)跨域環(huán)境治理的合法性，是對合作計(jì)劃和方案的保障；專責(zé)小組細(xì)化職責(zé)分工、推進(jìn)了治污工作，是對合作協(xié)議的具體落實(shí)。

3.評價(jià)階段。有效的合作關(guān)系傾向于強(qiáng)調(diào)行為結(jié)果，而不是單單強(qiáng)調(diào)行為活動(dòng)的過程。首先，合作效能評價(jià)是跨域府際合作不可缺少的環(huán)節(jié)。從評價(jià)主體來看，包括來自內(nèi)部的上級政府對下級政府的績效評估、合作政府的自我評估以及來自外部的公眾、輿論、社會(huì)團(tuán)體等第三方對治理有效性的評價(jià)。從評價(jià)指標(biāo)來看，環(huán)境保護(hù)是跨域環(huán)境治理最直接的產(chǎn)出和效果，代表著跨域合作達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的程度。2021年3月，據(jù)廣東省生態(tài)環(huán)境廳最新公布，在廣佛兩市的全力整治下，廣佛跨界河涌水質(zhì)改善顯著，實(shí)現(xiàn)歷史性的全面達(dá)標(biāo)，并且在廣佛兩市多年的努力下促進(jìn)了淡水河的綜合治理、完善了治污的基礎(chǔ)設(shè)施，這一結(jié)果代表著廣佛跨域合作取得良好產(chǎn)出。其次，合作的深化表現(xiàn)為合作效果具有可持續(xù)性，包括新合作的建立、合作關(guān)系的持續(xù)以及合作各方的進(jìn)步等，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是廣佛的合作模式和治理經(jīng)驗(yàn)在各地得到推廣和整合，并在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生擴(kuò)散效應(yīng)；二是合作契約仍在執(zhí)行中，已建立的制度和機(jī)制是長期穩(wěn)定的；三是廣州和佛山在其他領(lǐng)域的合作正在穩(wěn)步發(fā)展。

六、結(jié)論與進(jìn)一步討論

跨域合作不僅是解決跨域環(huán)境問題的重要途徑，也是地方政府從競爭走向合作的重要推動(dòng)力。對“避害”動(dòng)機(jī)下跨域環(huán)境治理何以生成的討論，是一個(gè)關(guān)涉區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展問題的追問，與地方政府間關(guān)系的轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。對于究竟如何結(jié)成區(qū)域合作、實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境問題的有效治理，應(yīng)該更加關(guān)注跨域環(huán)境合作的誘發(fā)因素、內(nèi)生力量和行為邏輯?；谝陨险J(rèn)識，構(gòu)建一個(gè)以“合作意愿—合作過程—合作結(jié)果”為主要維度的“避害型”府際合作框架，通過深入描繪廣佛合作治理水污染案例，清晰呈現(xiàn)地方政府在以“避害”為動(dòng)機(jī)的跨域環(huán)境治理中開展合作的影響因素、行為邏輯和驅(qū)動(dòng)力量。研究發(fā)現(xiàn)，作為典型的“避害型”府際合作，跨域環(huán)境治理因環(huán)境問題的特殊屬性，涉及的地方政府間往往合作意愿不足，地方政府在共同壓力下應(yīng)對公共問題的被動(dòng)性是其合作的主要誘因，合作促成的背后隱藏著深厚的權(quán)力作用與利益追逐。來自縱橫雙向的力量構(gòu)成了跨域府際合作的外部和內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力，合作雙方的信任程度和合作收益影響著最終的合作結(jié)果。從實(shí)踐角度講，對地方政府跨域環(huán)境治理的實(shí)例分析有助于指導(dǎo)我國未來的跨域環(huán)境治理實(shí)踐；從理論角度講，對地方政府在“避害”動(dòng)機(jī)下進(jìn)行跨域合作的影響因素和生成邏輯的歸納，有助于識別環(huán)境治理議題下影響地方政府開展跨域合作的關(guān)鍵變量，并通過有針對性的政策導(dǎo)向和制度安排促進(jìn)“避害型”府際合作向縱深推進(jìn)。

結(jié)合以上結(jié)論，進(jìn)一步得出三點(diǎn)啟示。第一，在水污染治理、大氣污染治理等跨域環(huán)境治理的政府合作中，正式的行政權(quán)威仍將是府際合作的助推器和指揮棒，應(yīng)充分發(fā)揮上級政府的權(quán)力要素在促成、引導(dǎo)、規(guī)制跨域合作中的作用，但“權(quán)威”有其內(nèi)在的局限，其對治理主體“利益”要素和社會(huì)成員“權(quán)利”要素的忽視會(huì)使得跨域合作難以為繼、治理成效難以維持。因此，未來政府的跨域治理實(shí)踐更應(yīng)該從互動(dòng)性的角度出發(fā)，引入社會(huì)公眾、組織、團(tuán)體等多元行動(dòng)主體參與其中。第二，應(yīng)重視合作的交易成本對政府間合作的影響。地方政府對交易成本的考量貫穿于合作意愿的產(chǎn)生、合作行為的選擇等過程中。當(dāng)?shù)胤秸卸ê献骺赡軐?dǎo)致較高的交易成本時(shí)，其合作意愿和主動(dòng)性將受到極大抑制，此時(shí)，上級政府應(yīng)把握節(jié)奏方向，適時(shí)通過行政手段和法律手段施加任務(wù)壓力，調(diào)節(jié)地方政府的合作行動(dòng)。地方政府則應(yīng)通過聯(lián)合行動(dòng)、制訂計(jì)劃、建立信任等舉措降低合作過程中需要投入的時(shí)間、協(xié)調(diào)、溝通、監(jiān)督等各類成本。第三，縱使縱向上級“權(quán)威”的作用如此突出，也務(wù)必注意縱向權(quán)力過度干預(yù)可能導(dǎo)致的負(fù)效應(yīng)。因此，權(quán)力介入應(yīng)秉持“適度”原則，上級政府在向下“傳遞壓力”的同時(shí)，更應(yīng)該“下放權(quán)力”，以政治激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等調(diào)動(dòng)橫向地方政府間進(jìn)行跨域府際合作的積極性和主動(dòng)性。