預算執(zhí)行審計轉(zhuǎn)型路徑探索

摘 要：現(xiàn)階段，隨著我國財政體制改革的深入，預算執(zhí)行審計的外部環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，對預算執(zhí)行審計實踐造成了一定的局限，也對預算執(zhí)行審計提出了新的發(fā)展要求。分析當前我國財政預算執(zhí)行審計存在的問題，有針對性地提出對策建議，探索預算執(zhí)行審計轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑，以期可以對我國預算執(zhí)行審計轉(zhuǎn)型發(fā)揮積極作用。

關(guān)鍵詞：預算執(zhí)行審計;轉(zhuǎn)型;意義;對策

中圖分類號：F239? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）13-0117-03

隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國的經(jīng)濟財政體制改革不斷深化，作為國家治理體系中具有監(jiān)督功能的重要組成部門，審計工作日漸凸顯出不可動搖的重要性。在審計機關(guān)的日常工作實踐中，預算執(zhí)行審計依法對財政資金的運用進行監(jiān)督，在維護國家財經(jīng)紀律，強化政府履行公共受托責任，維護市場經(jīng)濟秩序和懲治腐敗行為等方面發(fā)揮著積極的作用。隨著財政預算改革的逐步推進，面對新的形勢與任務，傳統(tǒng)意義上的預算執(zhí)行審計面臨著新的機遇與挑戰(zhàn)，這就需要審計機關(guān)適應時代要求，審視發(fā)展環(huán)境，推動預算執(zhí)行審計轉(zhuǎn)型發(fā)展。

一、現(xiàn)階段預算執(zhí)行審計存在的問題

（一）審計覆蓋不夠全面

按照中央審計委員會第一次會議要求，審計工作應做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好地發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用[1]?，F(xiàn)階段，審計機關(guān)仍難以實現(xiàn)對全部預算單位的預算執(zhí)行審計輪審全覆蓋。探其緣由，一方面是審計隊伍力量薄弱。主要表現(xiàn)在工作人手少、技術(shù)人才少、方法手段落后，面對眾多繁雜的單位，審計任務重，時間安排緊，難以在審計范圍的廣度上實現(xiàn)全覆蓋。另一方面是目前預算執(zhí)行審計依然重視對預算執(zhí)行、資金支出、財務規(guī)范等方面的問題查找，輕視對政策實行、財務狀況、績效管理的宏觀分析，審計工作的深度拓展不夠，審計結(jié)果無法對制度完善、預算監(jiān)督、政府決策方面發(fā)揮應有的參考作用[2]。

（二）審計效果需要提高

現(xiàn)階段，預算執(zhí)行審計的審計效果不足主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是“重審查，輕分析”。以問題導向為目標的審計模式將工作重心放在查找問題方面，通過查閱歷年年度預算執(zhí)行審計報告可以發(fā)現(xiàn)，其指出的問題大多千篇一律，主要為預算內(nèi)容不細致、超范圍開支、財政資金撥付管理不規(guī)范等方面，審計機關(guān)也只是根據(jù)問題提出督促整改的意見，沒有分析出現(xiàn)問題的原因以及在制度法規(guī)層面提出完善對策。二是“重審查輕整改”。在上述局面下，審計機關(guān)對審計查出問題的后續(xù)追蹤不到位，對整改情況的關(guān)注度不夠，使得被審計單位整改落實不到位，審計問題得不到解決。預算執(zhí)行審計工作不能盲目追求審計的數(shù)量，更要在提高審計質(zhì)量效果上下功夫。

（三）審計手段滯后

一方面，由于信息化水平較低，在預算執(zhí)行審計實際實踐中，大多數(shù)審計機關(guān)還在使用傳統(tǒng)的手工查賬的審閱方式，通過審計抽樣，評價被審計單位的預算執(zhí)行效果。這種做法不僅工作量大，樣本偏差大，還會由于審計人員的主觀認知偏差影響審計結(jié)果，在審計效果上存在很大局限性。另一方面，由于預算執(zhí)行審計的業(yè)務覆蓋面比較全面，對審計人員的業(yè)務能力質(zhì)要求較高，除審計專業(yè)素質(zhì)過硬以外，還要精通財政金融、法律法規(guī)、物資采購、工程建設(shè)等方面的知識，同時要具有豐富的審計實戰(zhàn)經(jīng)驗[3]?，F(xiàn)階段，現(xiàn)有審計力量無法應對繁雜的審計任務，不能滿足當前審計工作的需要，難以充分發(fā)揮預算執(zhí)行審計效能。

（四）審計成果利用不足

審計成果利用不足主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是審計公告時效性差，在當前預算執(zhí)行審計的實際實踐中，審計機關(guān)在形成預算執(zhí)行審計報告后，需要向上級機關(guān)和本級政府報告，還需要經(jīng)過多方協(xié)商和審查才能形成審計公告，因此，審計結(jié)果的公開往往由于時間滯后而失去了監(jiān)督指導意義。二是審計結(jié)果公告不規(guī)范。出于各方利益考慮以及對敏感保密事項的要求，審計結(jié)果公開的往往是一些普遍性、浮于表面的問題，公告內(nèi)容簡單含糊，不能具體真實地披露實際情況。三是由于現(xiàn)階段政府信息公開制度不完善，審計公告的透明度不夠，公開發(fā)布的審計結(jié)果數(shù)量極少，進入大眾視線的審計公告更是少之又少，審計結(jié)果缺少社會監(jiān)督、民眾監(jiān)督，對預算單位的違規(guī)行為未能發(fā)揮出應有的制約效果。審計成果得不到充分利用，不僅僅是對審計資源造成了浪費，也造成了預算執(zhí)行審計“屢審屢犯”的現(xiàn)狀[4]。

二、深化預算執(zhí)行審計轉(zhuǎn)型的意義

（一）有利于推動公共財政體制改革

隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府逐漸加大了對基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療教育、生態(tài)環(huán)境、社會保障等保障民生的公共性支出，將建立公共財政體制作為財政體制改革的目標。預算管理體制主導財政體制，是財政體制的核心環(huán)節(jié)，不僅在管理格局和管理理念方面發(fā)生重大變革，也由于政府和民眾的關(guān)注度增加，在評判標準方面發(fā)生了一系列變化。預算執(zhí)行審計作為財政預算管理的監(jiān)督哨，勢必要承受新的考驗與挑戰(zhàn)。隨著改革的深入以及新舊體制的過渡，在財政預算執(zhí)行中必定會出現(xiàn)難以解決的矛盾以及新體制運行帶來的新情況，這些問題不僅會推動預算執(zhí)行審計的發(fā)展，同樣也能反過來促進公共財政體制的改革。

（二）有利于推進政治生態(tài)治理

預算執(zhí)行審計作為財政資金管理的前沿哨口，更是反腐敗斗爭中的“排頭兵”，要把好財政資金支出第一道關(guān)卡，絕不能為違法違紀的事項放行。在預算執(zhí)行審計工作中梳理重點行業(yè)、重大工程、重要項目、重大資金，從預算安排中做好把關(guān)，在預算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)苗頭、用審計查證并核實問題、提建議對策推動發(fā)展，促進反腐斗爭深入開展。在政府信息公開化、權(quán)力運行透明化的大背景下，加強對于財政預算執(zhí)行的審計，是我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的需要。281C1894-11D8-4464-A7BE-27C7D0572966

（三）有利于強化審計職能

財政預算執(zhí)行審計部門作為國家的經(jīng)濟監(jiān)督部門，應該在防范監(jiān)督財政問題、政策制度宏觀指引、政治權(quán)力制約等方面發(fā)揮重要作用。預算執(zhí)行審計轉(zhuǎn)型發(fā)展不僅要做到審計內(nèi)容的擴展、審計模式的轉(zhuǎn)變，更要做到對財政資金進行動態(tài)模式的監(jiān)控，對財政開支的結(jié)構(gòu)進行系統(tǒng)性的分析，從而掌握財政資金的運行規(guī)律，對機制體制的改革提出針對性的意見。預算執(zhí)行審計是國家審計重要職責，預算執(zhí)行審計的轉(zhuǎn)型將會促進國家審計的發(fā)展，有利于強化審計職能，充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的功能。

三、預算執(zhí)行審計轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策

（一）拓展預算執(zhí)行審計覆蓋范圍

拓展預算執(zhí)行審計的覆蓋范圍，應重點把握以下兩個方面：一是拓寬預算執(zhí)行審計的廣度。在預算執(zhí)行審計的范圍方面，要將審計范圍盡可能地延伸，做到一級、二級、三級預算單位全覆蓋，提高基層單位對預算的認識，強化預算剛性。在預算執(zhí)行審計的內(nèi)容方面，按照新預算法的要求，將政府的全部收入和支出以及地方的債務全部納入預算，作為預算執(zhí)行審計的監(jiān)督內(nèi)容。在預算執(zhí)行審計的實踐中，對預算的編制安排和資金流通的全環(huán)節(jié)進行動態(tài)監(jiān)控，審計機關(guān)應重點把握預算的執(zhí)行與預算編制是否相符合，有無預算執(zhí)行進度慢、執(zhí)行與批復不一致的情況;建設(shè)成果與預算執(zhí)行是否相匹配，是否達到預期的目標效果;績效管理與部門預算是否相融合，有無“花冤枉錢”的現(xiàn)象。二是延伸預算執(zhí)行審計的深度。在把握全局的基礎(chǔ)上突出審計重點，重點關(guān)注重要政策落地追蹤、重點工程任務建設(shè)、重大物資采購及報廢，重大資金流入及支出，同時也要對資金使用分散、資金來源廣泛、政策傾向性強的項目進行重點關(guān)注。預算執(zhí)行審計工作不僅要追求審計單位和項目的數(shù)量，更要提高審計工作的質(zhì)量和效果，充分利用有限的審計資源，從而提高預算執(zhí)行審計的工作效率。

（二）創(chuàng)新預算執(zhí)行審計方式方法

傳統(tǒng)手工就賬看賬的審計模式側(cè)重于事后審計，在現(xiàn)代信息技術(shù)高速發(fā)展的當下，被審計單位的信息化程度及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)日益提高，預算執(zhí)行審計應主動適應形勢變化，借助互聯(lián)網(wǎng)和計算機手段，運用大數(shù)據(jù)分析方法，實現(xiàn)預算執(zhí)行審計由偏重事后審計向全過程實時審計轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)預算執(zhí)行審計信息化，一是應積極構(gòu)建審計信息一體化平臺，開發(fā)大數(shù)據(jù)模型，根據(jù)財政預算的特點，結(jié)合預算執(zhí)行審計的要求，建立預算執(zhí)行審計模塊;二是充分擴展審計相關(guān)數(shù)據(jù)，結(jié)合工作實踐經(jīng)驗充分識別和采集數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)內(nèi)容及時做好整合分類，進行具體分析，總結(jié)經(jīng)驗做法，形成簡便易用的預算執(zhí)行審計實務模型;三是應建立預算執(zhí)行審計信息化標準，健全管理體制，對預算執(zhí)行審計信息化的目標定位、功能實現(xiàn)、質(zhì)量控制、成果轉(zhuǎn)化等方面進行細化，對審計機關(guān)和工作人員的權(quán)力和義務作出明確規(guī)定，推進預算執(zhí)行審計信息化向著正規(guī)化、科學化、法治化發(fā)展。

（三）推動預算執(zhí)行績效審計實踐

隨著公共財政體制改革的深入，政府和民眾對財政資金運用質(zhì)效的關(guān)注度日益增強。預算執(zhí)行審計應順應時代發(fā)展的需要，深化績效審計實踐。一是強化績效理念。財政預算執(zhí)行績效審計的目標是提高財政資金運用的效果性、效率性和經(jīng)濟性。首先，在預算管理方面應融入績效理念，將財政預算的收支全面納入預算績效管理。其次，要對財政資金的使用進行全過程跟蹤，特別是重點政策和重大項目，積極揭示和發(fā)現(xiàn)問題，有針對性地提出意見建議，推動問題落實整改，增強資金使用效益。二是探索績效評價指標。審計人員應針對不同行業(yè)領(lǐng)域要求，結(jié)合預算執(zhí)行審計的具體情況來確立績效評價指標。同時在審計的過程中，要立足于實際，及時對不合理不適用的指標進行調(diào)整與補充，確保建立精準科學、客觀公正的預算執(zhí)行審計評價指標體系。三是抓好績效評價反饋利用。根據(jù)績效評價結(jié)果，對財政資金的運用進行動態(tài)化管理，科學安排預算資金的支出，做到“花錢必問效，無效必問責”。

（四）完善預算執(zhí)行審計相關(guān)保障

完善預算執(zhí)行審計的相關(guān)保障，應從以下兩個方面具體實施：第一，完善相關(guān)法規(guī)?！吨腥A人民共和國審計法》《中華人民共和國預算法》的實施，讓預算執(zhí)行審計有法可依、有據(jù)可循。但是在實際審計實踐中，還需要從配合機制、權(quán)力行為、整改落實等方面入手，提出具體的審計實施規(guī)范，建立相關(guān)的法規(guī)制度，對現(xiàn)有法律法規(guī)進行細化補充。另外，要通過考察調(diào)研，結(jié)合實際情況，制定符合當?shù)靥攸c且操作性強的規(guī)范性文件，規(guī)范化的指導預算執(zhí)行審計工作實踐。第二，加強人力建設(shè)。審計人員的專業(yè)能力水平直接決定著預算執(zhí)行審計的效果。首先，應提高審計人員的素質(zhì)，通過舉辦相關(guān)學習培訓、技能比武競賽、業(yè)務研討交流等方式橫向提高專業(yè)能力;通過參觀見學、繼續(xù)教育、學歷提升等方式縱向擴展綜合能力。其次，要擴充審計人員的隊伍，通過公開招錄、人才引進等方式，增強審計力量。擴充人員更要擴充人才，應適當提升準入門檻，適當限制專業(yè)方向，對人員的學歷、專業(yè)、擅長領(lǐng)域進行篩選，確保建設(shè)一支年輕化、專業(yè)化、現(xiàn)代化的審計隊伍。

（五）健全審計結(jié)果運用

審計報告反映了審計的總體情況，是審計機關(guān)是否充分履行職責的外在體現(xiàn)。充分運用預算執(zhí)行審計成果要提高審計報告的質(zhì)量，以審計報告為載體，不僅應當重點報告對財政預算執(zhí)行的審計情況，更要體現(xiàn)出預算執(zhí)行審計的展開思路、工作計劃、實施過程、技術(shù)手段、證據(jù)支撐、審計工作底稿編寫等過程性內(nèi)容。要深刻揭露預算安排與執(zhí)行過程中存在的問題，提出處理處罰及整改意見。在實際工作中，對根據(jù)審計報告指出的問題，及時列出問題清單，對問題的具體表現(xiàn)、政策依據(jù)、問題性質(zhì)等情況進行詳細說明。同時要重點把握審計查出問題的整改落實情況，建立審計查出問題整改臺賬，實行掛賬銷賬管理，督促被審計單位及時整改。要逐條列示審計查出問題，在內(nèi)容上包括已整改金額、未整改金額、整改進度、整改措施、未整改原因、負責人、預計整改完成時限等，重點關(guān)注金額較大、重點項目、性質(zhì)惡劣的問題。除此之外，更要優(yōu)化“審計建議”，必須追根溯源，從局部到全局、從微觀到宏觀，做到見微知著、窺一斑而知全豹，多角度、深層次歸納分析，提出具有可行性、建設(shè)性、可持續(xù)性的審計建議[5]。一方面積極推行陽光預算審計，利用網(wǎng)絡、報紙、雜志等形式，區(qū)分不同范圍，公開預算審計情況、預算編制、執(zhí)行、調(diào)整和任務建設(shè)成效等情況，自覺接受群眾監(jiān)督，有利于被審計單位強化科學決策和自我約束。另一方面通過及時、有效地公布預算審計結(jié)果，擴大審計結(jié)果的影響力及波及范圍，推動各級單位部門關(guān)注財政預算管理相關(guān)情況，才能倒逼預算管理，規(guī)范預算執(zhí)行，強化問責整改，從而提升財政資金使用效益，提高政府治理水平。

參考文獻：

[1]? 習近平主持召開中央審計委員會第一次會議強調(diào) 加強黨對審計工作的領(lǐng)導 更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用[J].現(xiàn)代審計與經(jīng)濟，2018，（3）：1.

[2]? 郭旭.深化預算執(zhí)行審計研討會綜述[J].審計研究，2019，（2）：40-42.

[3]? 唐笑.地方財政預算執(zhí)行審計研究[D].南京：南京審計大學，2018.

[4]? 劉亞莉.預算執(zhí)行審計轉(zhuǎn)型問題思考[J].經(jīng)貿(mào)實踐，2017，（13）：239.

[5]? 宋肖蔓.地方預算執(zhí)行審計現(xiàn)狀及深化發(fā)展研究——以A市為例[J].中國內(nèi)部審計，2019，（5）：78-82.

收稿日期：2021-12-10

作者簡介：于雯珺（1994-），女，山東濟南人，碩士研究生，從事軍隊審計研究。281C1894-11D8-4464-A7BE-27C7D0572966