新形勢下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題與對策

余思蓓

一、引言

近年來，關(guān)于消極腐敗案件屢屢被曝出，且樁樁件件都令人觸目驚心。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確表示“財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”。2014年1月1日，財政部依據(jù)《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國預算法》等法律法規(guī)正式施行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，為進一步提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理水平，推動行政事業(yè)單位管理更加科學化、精細化、合理化，以達到在制度層面防范和杜絕腐敗風險，實現(xiàn)行政事業(yè)單位服務社會的職能目的。自內(nèi)部控制規(guī)范施行以來，行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理要求和流程得到了一系列地調(diào)整和優(yōu)化，在保障財務信息準確性，國有資產(chǎn)安全性方面較過去有了較大提升，但是仍然存在諸多問題亟待完善?；谝陨峡紤]，筆者在調(diào)研多家單位之后并結(jié)合自身的工作經(jīng)驗，梳理出了目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理方面存在的主要問題，并且提出了針對性的建議，希望能為行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)的改善提供一定幫助。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的現(xiàn)實問題

1.行政事業(yè)單位領(lǐng)導層面對內(nèi)部控制缺乏深層認識。按照財政部的文件要求，行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制工作需要成立專門的內(nèi)部控制領(lǐng)導小組和內(nèi)部控制工作小組。一般來說，內(nèi)部控制領(lǐng)導小組的組長由單位行政一把手擔任，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、組織各職能部門的內(nèi)部控制建設(shè)工作。這其實對領(lǐng)導小組組長的管理能力、業(yè)務能力、思想認識等各方面的要求都非常高。但往往現(xiàn)實中的情況是，單位負責人并非專業(yè)出身，對內(nèi)部控制概念以及重要性認識不深，理解不透。更有甚者會片面地認為內(nèi)部控制工作僅僅是財務或?qū)徲嫴块T的一項臨時性工作。另外，單位一把手往往自身工作繁雜，從而對內(nèi)部控制建設(shè)、執(zhí)行工作重視程度不夠。

2.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)層面“守舊”現(xiàn)象嚴重。制度建設(shè)是內(nèi)部控制建設(shè)的重要抓手之一。習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上指出：“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不易腐的防范機制、不想腐的保障機制?！敝贫鹊慕ㄔO(shè)和執(zhí)行實則是對領(lǐng)導干部的保護，它減弱了人主觀意識的干預，讓事務處理有章可循、有法可依。但就目前行政事業(yè)單位的制度建設(shè)情況來看，絕大部分在預算業(yè)務、收支業(yè)務、資產(chǎn)管理業(yè)務、政府采購業(yè)務、合同業(yè)務、基本建設(shè)業(yè)務六大領(lǐng)域都建立了相關(guān)制度，但是其中不乏很多單位都存在一個共性問題，即制度建設(shè)時間較久遠。相當部分制度沒有根據(jù)當前的經(jīng)濟業(yè)務發(fā)展情況，及時更新、改善，使制度成為應付檢查的工具，形同虛設(shè)，不能指導實踐工作和起到監(jiān)督控制的管理效果。

3.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價層面人崗不匹配。近年來，財政部每年會定期組織開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編報工作，了解各單位內(nèi)部控制建設(shè)情況，包括是否設(shè)立內(nèi)部控制領(lǐng)導小組，是否開展內(nèi)部風險評估工作，內(nèi)部控制在各項經(jīng)濟業(yè)務中是否起到監(jiān)督的效果等并提供相關(guān)佐證材料。在現(xiàn)實執(zhí)行過程中，因為編制等種種原因，絕大部分單位并沒有成立專門的部門或人員來負責內(nèi)部控制工作，往往由財務部門或?qū)徲嫴块T牽頭負責。但他們一般具有較強的專業(yè)相關(guān)性，缺乏專業(yè)、系統(tǒng)的內(nèi)部控制知識培訓，對經(jīng)濟活動中各項業(yè)務及流程暗藏的風險點不敏感，無法及時發(fā)現(xiàn)和捕捉到潛在問題，從而不能發(fā)揮內(nèi)部控制制度的監(jiān)控作用，以至于檢驗內(nèi)部控制建設(shè)有效性的評價工作幾乎流于形式，提供的佐證材料也差強人意。

4.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化層面尚處于起步階段。隨著社會的迅速發(fā)展，業(yè)務紛繁復雜，不管是在信息量還是工作量上，都對行政事業(yè)單位的管理水平提出了更高的要求，信息化建設(shè)是大勢所趨。但目前基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)并不理想。據(jù)了解，大多單位在日常業(yè)務較瑣碎的收支業(yè)務、資產(chǎn)管理業(yè)務方面建立了信息化系統(tǒng)，來輔助和加強管理。但即便是這些領(lǐng)域建立了信息化系統(tǒng)，但系統(tǒng)與系統(tǒng)之間卻是孤立的，并沒有完全做到信息銜接有效，依然存在信息溝通不暢的現(xiàn)象。對于預算管理業(yè)務、基本建設(shè)業(yè)務、合同管理業(yè)務等方面建立內(nèi)部控制系統(tǒng)的則更屬少數(shù)。這其中原因可能是一方面缺乏資金和人才的支持，信息化建設(shè)無疑是要投入大量財力和人力才能達到預期效果的;另一方面可能缺乏有力的指導，絕大部分單位多多少少會存在想要建立信息化系統(tǒng)卻又不知如何下手的困惑。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策

1.強化領(lǐng)導層對內(nèi)部控制的認識，進一步增強風險防控意識。內(nèi)部控制建設(shè)早已不是新鮮詞匯，每一位管理者尤其是身居要職的領(lǐng)導者都應該了然于心，并且還須做到在思想上充分認識內(nèi)部控制的重要性，時刻警惕，高度重視，深刻領(lǐng)會它關(guān)乎著每個普通員工、領(lǐng)導干部甚至整個單位的健康良性發(fā)展;還要在行動上主動學習內(nèi)部控制的相關(guān)知識，防止思想固化，有條件的單位可以經(jīng)常邀請內(nèi)部控制領(lǐng)域的專家來宣傳指導工作。長此以往，在領(lǐng)導的頭雁效應下，單位內(nèi)部有利于形成良好的內(nèi)部控制建設(shè)的人文環(huán)境。只有人人都有內(nèi)控意識，內(nèi)部控制工作才能順利有效地開展。當然，結(jié)合實際情況，單位的一把手領(lǐng)導大多非專業(yè)出身，想要他們主動深刻地認識到內(nèi)部控制的重要性的確有點理想化，但這時候熟悉和了解內(nèi)部控制的中層領(lǐng)導干部需要發(fā)揮主觀能動作用，要有擔當和不畏困難的勇氣，想方設(shè)法地讓單位領(lǐng)導層重視內(nèi)部控制，從而推動內(nèi)部控制建設(shè)逐漸完善。

2.構(gòu)建完善的內(nèi)部控制制度體系，提高制度的執(zhí)行力。內(nèi)部控制制度的建設(shè)和完善不是一朝一夕或者某一個人或部門能完成的，也不是財務部門或?qū)徲嫴块T憑空想象出來的。制度的建設(shè)建立在對各項業(yè)務、各個環(huán)節(jié)、各個崗位都非常熟悉的基礎(chǔ)上，需要各個部門業(yè)務能力較強的人員根據(jù)當前經(jīng)濟業(yè)務的實際情況充分考慮、通力合作來共同完成。制度建設(shè)是全員參與的動態(tài)過程，它不是一成不變、一勞永逸的。制度的建設(shè)除了要全面、科學，還要有可執(zhí)行性，能夠在實際的業(yè)務流程中經(jīng)得起實踐的考驗，堅決不可出現(xiàn)制度建立和實際執(zhí)行“兩層皮”的現(xiàn)象。同時，要建立有效的監(jiān)督機制和獎懲機制，比如引進第三方審計來監(jiān)督內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況，來確保制度執(zhí)行到位;設(shè)立獎懲條款，時刻提醒單位人員在工作中落實制度規(guī)定。

3.加強內(nèi)部控制建設(shè)隊伍的人才培養(yǎng)，優(yōu)化崗位設(shè)置。國家對內(nèi)部控制工作越來越重視，對單位內(nèi)部控制建設(shè)的要求也越來越嚴格、越來越具體，這種情況下，行政事業(yè)單位亟需盡早培養(yǎng)內(nèi)部控制方面的人才，只有先培養(yǎng)出一批專業(yè)素質(zhì)高，綜合能力強的人員，才能帶動整個部門和單位做好內(nèi)部控制建設(shè)工作。一方面，要積極組織部門優(yōu)秀人員參加上級主管部門或培訓機構(gòu)安排的內(nèi)部控制工作培訓，了解最新的內(nèi)部控制經(jīng)驗和做法;或者積極向兄弟單位交流學習，互相取長補短。另一方面，設(shè)立專門的內(nèi)部控制崗位。內(nèi)部工作人員需要一些責任心強、抗壓能力好且既要熟知業(yè)務，又要有財務、審計、管理等多方面能力的高素質(zhì)人員來擔任。設(shè)立專門的崗位，有利于提高內(nèi)部控制工作人員的積極性，也有利于使單位的內(nèi)部控制建設(shè)工作做得更細、更實。

4.利用現(xiàn)代化信息技術(shù)，提高內(nèi)部控制管理水平和能力。信息化建設(shè)是必然的發(fā)展趨勢，但建立內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)也是一項長期、龐大的工程。首先，要得到單位領(lǐng)導層的重視和支持，從而能夠獲得資金和人力的保障。其次，要成立專門的信息化系統(tǒng)工作小組來調(diào)研及籌劃，負責內(nèi)部控制系統(tǒng)的頂層設(shè)計。可以向已經(jīng)上線信息化系統(tǒng)的單位請教經(jīng)驗和做法或者直接向軟件信息公司提出訴求。單位內(nèi)部負責相關(guān)業(yè)務的職能部門要認真梳理每個業(yè)務、每個環(huán)節(jié)、每個流程、每個崗位權(quán)限和制度要求，以便形成明確的需求方案。單位的內(nèi)部控制最終需落實在上文提到的六大業(yè)務中，因此，需要將這六大業(yè)務集成到一個系統(tǒng)里，實現(xiàn)業(yè)務財務一體化，打破信息孤島，使流程和管理更加順暢。再其次，信息化系統(tǒng)實現(xiàn)后仍需加強培訓和維護。隨著外部環(huán)境的變化，系統(tǒng)的流程和控制要能夠隨時優(yōu)化和調(diào)整來適應外在的變化，從而使內(nèi)部控制更加科學、合理、有效。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)是貫徹黨中央黨風廉政建設(shè)的需要，也是自身長期穩(wěn)定健康發(fā)展的需要。只有在充分認識內(nèi)部控制的重要性和建立完善的內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)上，才能在發(fā)展過程中不斷發(fā)現(xiàn)自身存在的風險和漏洞，及時補缺補差，才能提升行政事業(yè)單位的管理水平和管理能力，實現(xiàn)為人民服務的職能。

（作者單位：黃山學院財務處）