臺(tái)灣工會(huì)發(fā)展及其勞工保障

● 中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系副教授 張 燕

中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院工會(huì)學(xué)院副教授 葉鵬飛

臺(tái)灣工會(huì)處于多元發(fā)展的新時(shí)期，工會(huì)運(yùn)動(dòng)和工會(huì)聯(lián)合面臨很多新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。在勞工保障方面，開設(shè)了勞動(dòng)力發(fā)展署，整合提供職業(yè)訓(xùn)練、就業(yè)服務(wù)等多項(xiàng)服務(wù)，并且與工會(huì)開展合作，從而提供就業(yè)保障；工資保障將提高基本工資、保障合理基本生活及縮短法定最高工時(shí)作為重中之重；勞工保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)清晰明了，費(fèi)率較低，政府投入較多。

臺(tái)灣工會(huì)發(fā)展簡(jiǎn)況

國(guó)民黨政府遷入臺(tái)灣后，對(duì)工會(huì)運(yùn)動(dòng)采取了統(tǒng)合主義的管理，僅設(shè)立唯一壟斷性的“中華民國(guó)全國(guó)總工會(huì)”。在個(gè)別勞資關(guān)系上，政府通過(guò)勞工保險(xiǎn)條例、勞動(dòng)基準(zhǔn)法等立法手段，規(guī)范勞動(dòng)條件，讓勞工得到社會(huì)保險(xiǎn)的基本保障；在集體勞動(dòng)關(guān)系上，以管制色彩濃厚的工會(huì)法、勞資爭(zhēng)議處理法及團(tuán)體協(xié)約法等，抑制勞工運(yùn)動(dòng)和工會(huì)組織的發(fā)展。一直到2000年臺(tái)灣政黨輪替和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的轉(zhuǎn)變，臺(tái)灣工會(huì)組織才出現(xiàn)較大變化，由一元化體系演變成目前的多元化體系。

事實(shí)上，臺(tái)灣自主化工會(huì)浪潮始于1980年代。當(dāng)時(shí)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化和包括工人運(yùn)動(dòng)在內(nèi)的社會(huì)運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，使臺(tái)灣工會(huì)運(yùn)動(dòng)走上了自主化道路。石油、電力、臺(tái)鐵、電信等大型公營(yíng)事業(yè)勞工，紛紛以“聯(lián)誼會(huì)”、“勞方聯(lián)線”的名義挑戰(zhàn)國(guó)民黨或資方推出的工會(huì)干部候選人；工黨、勞動(dòng)黨和臺(tái)灣勞工法律支持會(huì)（臺(tái)灣勞工陣線的前身）等標(biāo)榜工人的政黨和專業(yè)工運(yùn)團(tuán)體相繼成立，再加上教會(huì)團(tuán)體的投入，帶來(lái)勞工運(yùn)動(dòng)的新樣貌。這些現(xiàn)象呈現(xiàn)出自主工會(huì)力量的興起，也代表著國(guó)民黨及政府部門不再擁有對(duì)工會(huì)的絕對(duì)支配權(quán)。2000年后，民進(jìn)黨政府執(zhí)政，經(jīng)過(guò)3年籌備，全國(guó)產(chǎn)業(yè)總工會(huì)正式獲得官方承認(rèn)，成為第二個(gè)合法的全國(guó)級(jí)總工會(huì)。隨后，統(tǒng)一的“中華民國(guó)”全國(guó)總工會(huì)漸趨分裂，導(dǎo)致目前臺(tái)灣共出現(xiàn)10個(gè)分立的全國(guó)級(jí)總工會(huì)。臺(tái)灣工會(huì)由此進(jìn)入多元發(fā)展的新時(shí)期，工會(huì)運(yùn)動(dòng)和工會(huì)聯(lián)合也面臨很多新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

臺(tái)灣工會(huì)所面臨的挑戰(zhàn)

一是臺(tái)灣工會(huì)組織內(nèi)部存在的問(wèn)題。受制于臺(tái)灣主要以中小企業(yè)為主、工會(huì)組織率低落和產(chǎn)業(yè)工會(huì)力量薄弱等因素，單一工會(huì)組織的會(huì)員人數(shù)明顯不足，難以形成龐大的談判力量；這些因素同時(shí)也造成工會(huì)的財(cái)務(wù)不健全，很難順利推動(dòng)優(yōu)質(zhì)的會(huì)員服務(wù)活動(dòng)；工會(huì)人才的培養(yǎng)和成長(zhǎng)較為困難，工會(huì)基層組織的干部多屬兼職，無(wú)法保證足夠的時(shí)間和精力投入工會(huì)人才的培養(yǎng)活動(dòng)；對(duì)于各個(gè)單一的工會(huì)組織，通常比較重視對(duì)勞資爭(zhēng)議具體問(wèn)題的處理，但較少有時(shí)間、能力和意愿去關(guān)注全面性勞動(dòng)議題及工會(huì)未來(lái)發(fā)展的研究。總體上看，臺(tái)灣工會(huì)組織內(nèi)部的這些問(wèn)題，是工會(huì)實(shí)力削弱的重要影響因素之一，使其難以對(duì)資方和政府形成強(qiáng)大壓力。

二是臺(tái)灣工會(huì)組織之間的整合難題。目前臺(tái)灣工會(huì)組織呈現(xiàn)多元化狀態(tài)，實(shí)際上造成了工會(huì)力量的分散化，影響到工運(yùn)力量的整合。首先，產(chǎn)業(yè)和職業(yè)工會(huì)的分立。由于產(chǎn)業(yè)和職業(yè)工會(huì)的屬性不同，關(guān)心的議題甚至某些意見主張也有不同，對(duì)工會(huì)的團(tuán)結(jié)帶來(lái)不利影響。其次，公營(yíng)及民營(yíng)事業(yè)工會(huì)的分立。公營(yíng)事業(yè)工會(huì)是現(xiàn)階段臺(tái)灣工會(huì)的主力，具有較充裕的資源和強(qiáng)大的動(dòng)員能力，但公營(yíng)與民營(yíng)事業(yè)勞工間的勞動(dòng)條件相差較大，彼此之間存在較多隔閡，無(wú)法擴(kuò)大勞工間的團(tuán)結(jié)基礎(chǔ)。再次，不同層級(jí)工會(huì)關(guān)注的議題差別較大。臺(tái)灣的工會(huì)組織分成基層工會(huì)及聯(lián)合組織，人財(cái)物等資源主要集中于基層產(chǎn)業(yè)工會(huì)，而較高層級(jí)的產(chǎn)業(yè)工會(huì)和區(qū)域聯(lián)合工會(huì)則資源匱乏。在這種情況下，基層工會(huì)有條件關(guān)注自身會(huì)員的權(quán)益問(wèn)題，但聯(lián)合組織卻沒有能力對(duì)全面性勞動(dòng)議題施加足夠的影響力，各級(jí)工會(huì)之間難以形成有效的整合力量。

三是工會(huì)與外界的疏離問(wèn)題。目前臺(tái)灣的社會(huì)輿論對(duì)工會(huì)支持度仍然偏低，甚至對(duì)工運(yùn)活動(dòng)抱有敵視態(tài)度。社會(huì)大眾并未強(qiáng)烈感受到自身的勞工角色，無(wú)法對(duì)勞工運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生共鳴，使工會(huì)運(yùn)動(dòng)往往局限在有工會(huì)組織甚至是少數(shù)工會(huì)干部的小圈子中。特別是高科技產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)員工，更不覺得有組織工會(huì)、參加工會(huì)的必要。同時(shí)，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和非典型工作形態(tài)的出現(xiàn)，使工會(huì)力量受到削弱。在家工作者、自營(yíng)商等新工作形態(tài)的出現(xiàn)，部分工時(shí)、勞動(dòng)派遣等非典型就業(yè)形態(tài)的蔓延，使工會(huì)會(huì)員數(shù)大大減少，不同形態(tài)員工之間的矛盾沖突也漸趨增多。此外，臺(tái)灣工會(huì)與政治的糾葛也受到社會(huì)質(zhì)疑。作為利益團(tuán)體和壓力團(tuán)體，臺(tái)灣工會(huì)需要與政黨保持互動(dòng)以推進(jìn)工會(huì)工作，而政黨也希望通過(guò)工會(huì)組織進(jìn)行有效的社會(huì)動(dòng)員。但工會(huì)與政黨政治的聯(lián)系，也導(dǎo)致外界將工會(huì)貼上政治標(biāo)簽，使工會(huì)作為勞工組織的形象受到影響。

臺(tái)灣勞工保障及其啟示

就業(yè)安全保障

工資是勞動(dòng)者賴以維生的基礎(chǔ)，失去工作就沒有收入，勞工及其家庭將陷入困境。因此，工會(huì)和政府部門將就業(yè)保障放在工作的重心。臺(tái)灣在近十年來(lái)，經(jīng)濟(jì)增速大都保持在3%-6%之間，尤其在2010年之后在經(jīng)濟(jì)增速多年在2%-3%左右，經(jīng)濟(jì)增速放緩明顯。與此同時(shí)，失業(yè)率2009年達(dá)到6.13%的失業(yè)率高峰，近兩年有所下降，2015年2月為3.69%。在失業(yè)人群中，以15-24歲年輕人群失業(yè)比率最高，達(dá)到12.63%。

為降低失業(yè)率，提高就業(yè)質(zhì)量，臺(tái)灣“勞動(dòng)部”開設(shè)勞動(dòng)力發(fā)展署，整合提供職業(yè)訓(xùn)練、就業(yè)服務(wù)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)及國(guó)際合作等多項(xiàng)服務(wù)，并且與工會(huì)開展合作，從而提供就業(yè)保障。其中虛實(shí)整合、一站式服務(wù)等架構(gòu)和模式提高了服務(wù)的效率和成效。就業(yè)服務(wù)虛實(shí)整合是根據(jù)自身便利和求職的特性不同，分別通過(guò)各區(qū)縣就業(yè)服務(wù)據(jù)點(diǎn)、“勞動(dòng)部”就業(yè)分署服務(wù)站和全國(guó)就業(yè)e網(wǎng)提供線上和線下等多樣化的求職登記渠道，與此同時(shí)，公立的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)能為失業(yè)求職者提供包括失業(yè)給付、就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)等在內(nèi)的三合一單一窗口全程就業(yè)一站式服務(wù)。就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)會(huì)聘請(qǐng)專業(yè)職業(yè)規(guī)劃師為求職人員提供專業(yè)服務(wù)，一方面把需要求職人群請(qǐng)進(jìn)來(lái)，另一方面主動(dòng)走出去，為求職者提供服務(wù)。

在就業(yè)保障上，臺(tái)灣“勞動(dòng)部”與工會(huì)緊密合作，為勞工提供每3年7萬(wàn)的職業(yè)培訓(xùn)資金，工會(huì)可以根據(jù)市場(chǎng)就業(yè)前景和會(huì)員的要求，聯(lián)合勞動(dòng)力發(fā)展署或者自己組織教學(xué)，為勞工提供職業(yè)培訓(xùn)，提高勞工的職業(yè)技能。

從臺(tái)灣的就業(yè)服務(wù)模式來(lái)看，充分體現(xiàn)了人性化、高效和專業(yè)的特征，這在一定程度上緩解了經(jīng)濟(jì)增速放緩狀況下的失業(yè)率上升危機(jī)。

工資保障

在工資保障方面，臺(tái)灣和大陸方面的法律體系基本相似，在治理模式上，同樣屬于政府規(guī)范式，較多的依賴政府制定法令來(lái)規(guī)范勞資關(guān)系，與西方國(guó)家更多通過(guò)集體協(xié)商方式來(lái)規(guī)范勞資關(guān)系的方式有一定的差異。

臺(tái)灣工會(huì)在工資保障方面的主要關(guān)注重點(diǎn)在于：禁止性別歧視、禁止預(yù)扣工資、提高基本工資、在企業(yè)破產(chǎn)清算時(shí)保障工資優(yōu)先受償權(quán)等。其中2015年將提高基本工資，保障合理基本生活及縮短法定最高工時(shí)為重中之重。

臺(tái)灣所稱基本工資即大陸的最低工資，1997年至2006年的10年間，臺(tái)灣的法定基本工資始終維持月薪15840元，時(shí)薪66元，經(jīng)過(guò)工會(huì)不斷的抗議爭(zhēng)取，2007年7月1日，基本工資調(diào)整為月薪17280元，時(shí)薪95元；之后在2011年、2013年和2014年對(duì)基本工資進(jìn)行了調(diào)整，2015年7月1日，基本工資再次調(diào)整為月薪20008元，時(shí)薪120元。每次基本的調(diào)整都是工會(huì)努力抗?fàn)幍慕Y(jié)果。不過(guò)，從增長(zhǎng)幅度來(lái)看，2006年到2015年十年間，臺(tái)灣基本工資總增速僅為26.3%，這與大陸的近十年間的最低工資增長(zhǎng)2—3倍的狀況形成了較大反差。這其中一方面有大陸經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有力的因素，另一方面也是中央政府與大陸各級(jí)工會(huì)組織強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)的結(jié)果。

縮短法定最高工時(shí)也是臺(tái)灣工會(huì)近期的工作重點(diǎn)。2000年以前，臺(tái)灣勞動(dòng)基準(zhǔn)法中規(guī)定的最高工時(shí)是每周工作6天，每天8小時(shí)，也就是每周最高工時(shí)為48小時(shí)。2000年在工會(huì)團(tuán)體的合作努力下，立法院通過(guò)修法，將法定最高工時(shí)下降為每?jī)芍?4小時(shí)，保持至今。這與公務(wù)員和國(guó)營(yíng)事業(yè)單位職工每周40小時(shí)的工時(shí)標(biāo)準(zhǔn)仍有差距，形成了公私部門不同工時(shí)制度，2015年臺(tái)灣各級(jí)工會(huì)再度發(fā)起工時(shí)運(yùn)動(dòng)，爭(zhēng)取在今年將法定工時(shí)修正為每周40小時(shí)。

勞工保險(xiǎn)

臺(tái)灣現(xiàn)行的《勞工保險(xiǎn)條例》于2001年頒布實(shí)施，分為普通事故保險(xiǎn)和職業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)。其中普通事故保險(xiǎn)包含生育給付、傷病給付、失能給付、老年給付和死亡給付五種；職業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)包括傷病給付、醫(yī)療給付、失能給付和死亡給付四種。條例規(guī)定，五名雇員以上的企業(yè)要依法投保，五人以下雇員的小企業(yè)其員工可通過(guò)職業(yè)工會(huì)參保（這也是職業(yè)工會(huì)數(shù)量龐大的重要原因）。

縱觀臺(tái)灣勞工保險(xiǎn)有以下兩個(gè)特點(diǎn)，也是其優(yōu)點(diǎn)所在：

制度設(shè)計(jì)清晰明了

勞工保險(xiǎn)條例中有多個(gè)保險(xiǎn)項(xiàng)目，其中受益人群最多及最為重要的項(xiàng)目當(dāng)屬老年給付。老年給付分為老年年金給付和老年一次給付兩種模式，受益人可以二者選一，受雇年限較長(zhǎng)的多會(huì)選擇年金模式。老年年金計(jì)算公式非常簡(jiǎn)單，被保險(xiǎn)人對(duì)自己的受益計(jì)算簡(jiǎn)捷，即為以投保最高60個(gè)月的平均月投保薪資為基數(shù)，乘以投保年數(shù)，再乘以1.55%，即平均月投保薪資×年數(shù)×1.55%。

（臺(tái)灣老年年金計(jì)算公式非常簡(jiǎn)單，被保險(xiǎn)人對(duì)自己的受益計(jì)算簡(jiǎn)捷，即為以投保最高60個(gè)月的平均月投保薪資為基數(shù)，乘以投保年數(shù)，再乘以1.55%。）

與臺(tái)灣勞工保險(xiǎn)中的老年給付相比，大陸的養(yǎng)老金的計(jì)算則過(guò)于復(fù)雜，受益人在投保時(shí)難以估量自身的養(yǎng)老金，這在某種程度上會(huì)增加養(yǎng)老金的制度成本，影響到養(yǎng)老金的制度吸引力。

費(fèi)率較低，政府投入較多

勞工保險(xiǎn)中的普通事故保險(xiǎn)包含了老年給付、生育給付等五種保險(xiǎn)給付，但是其費(fèi)率僅為投保薪資的6.5%。雇員超過(guò)五人以上的企業(yè)，其保險(xiǎn)費(fèi)率的分擔(dān)比例為被保險(xiǎn)人負(fù)擔(dān)20%，投保單位負(fù)擔(dān)70%，政府負(fù)擔(dān)10%。這就相當(dāng)于被保險(xiǎn)人的投保資費(fèi)僅為投保當(dāng)月的1.3%,遠(yuǎn)低于大陸的8%的個(gè)人繳費(fèi)率。對(duì)于靈活就業(yè)的勞工，政府承擔(dān)的比例更高。

國(guó)際上的國(guó)家和地區(qū)在養(yǎng)老金制度政府投入主要有兩種模式，一是按照固定比率承擔(dān)籌資負(fù)擔(dān)，二是根據(jù)基金的盈虧給予補(bǔ)貼。臺(tái)灣的勞工保險(xiǎn)所采用的前者模式，大陸所采用的后者模式，相比較而言，前者的政府財(cái)政投入較多。大陸?zhàn)B老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼近年來(lái)逐年增加，2013年各級(jí)財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼達(dá)到3019億元，但從相對(duì)指標(biāo)來(lái)看,多年來(lái)財(cái)政社會(huì)保障總支出占財(cái)政支出的比例一直在10%左右，并沒有顯著提高。

正因?yàn)榕_(tái)灣社會(huì)保險(xiǎn)制度的相對(duì)完善、科學(xué)和穩(wěn)定，在勞資爭(zhēng)議權(quán)利事項(xiàng)中，有關(guān)社會(huì)保障所占的比例不高，在2014年22055件勞資爭(zhēng)議權(quán)利事項(xiàng)中，有關(guān)退休金及其他勞保問(wèn)題的件數(shù)僅為1000余份。這與大陸近幾年社會(huì)保險(xiǎn)尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)事件發(fā)生數(shù)量增加形成了較為鮮明的對(duì)比。

在另一方面，臺(tái)灣社會(huì)保險(xiǎn)和祖國(guó)大陸的社會(huì)保險(xiǎn)體系存在相同的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為，一是存在制度的公平性問(wèn)題；二是因人口老齡化導(dǎo)致的制度財(cái)務(wù)可持續(xù)問(wèn)題等。這些也是工會(huì)組織在社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)中需要高度關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。